CE-SC-RAD1999-N1238

RECURSOS DE COOPERACIÓN NO REEMBOLSABLES - Incorporación en el Presupuesto General de la Nación / INCORPORACIÓN DE RECURSOS OCASIONALES AL PRESUPUESTO - Controles a que se somete dicho acto administrativo - MODIFICACIONES DEL PRESUPUESTO POR INCORPORACIÓN DE RECURSOS DE ASISTENCIA INTERNACIONALTienen trámite excepcional El artículo 33 del decreto 111 de 1996 regula la incorporación de recursos ocasionales al presupuesto mediante acto del Gobierno, al que la misma jurisprudencia constitucional reconoce las competencias que la Carta política le entrega en la ejecución del presupuesto. Además, los actos administrativos mediante los cuales ejerce dichas funciones conferidas por la ley orgánica, se encuentran sometidos al régimen de la función administrativa y a control jurisdiccional, además del fiscal a cargo de la Contraloría General de la República y del control político con motivo de la información que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe rendir a las comisiones económicas del Congreso. Dispone el legislador que tales recursos de asistencia deben ser ejecutados “de conformidad con lo estipulado en los convenios o acuerdos internacionales que los originen”, estableciendo, como acontece con los recursos parafiscales en el artículo 29 del mismo estatuto, una excepción con fuerza de norma orgánica, a la aplicación de las disposiciones presupuestales ordinarias. Entiende la Sala que el legislador puede, por conducto de la ley orgánica, fijar también el régimen presupuestal especial aplicable a dichas normas, lo cual equivale a afirmar que la Constitución no establece que todas las incorporaciones deben hacerse por

conducto de la ley, sino que la ley orgánica, podía establecer que la modificación del presupuesto por incorporación de recursos de asistencia internacional, que son excepcionales y sujetos a convenios internacionales, como efectivamente lo estableció, un trámite también excepcional por decisión del Gobierno. Además, la remisión normativa de la ley orgánica al orden jurídico internacional lleva implícito el respeto a los compromisos internacionales del país con miembros de la comunidad internacional, ya sean estados o entidades de derecho internacional.

NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio del 16 de diciembre de 1999.

INCORPORACIÓN AL PRESUPUESTO DE DONACIONES DE CAPITALGobierno cumple función a través de decreto / RECURSOS DE DONACIONES PROVENIENTES DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL - Se incorporan al Presupuesto como recursos de capital Para el caso concreto bajo análisis, si el estatuto orgánico del presupuesto prevé como función del Gobierno la incorporación de donaciones de capital mediante decreto, significa lo anterior que el congreso no tiene que ordenar por una ley ordinaria la incorporación de partidas de donación provenientes de los recursos de asistencia internacional, porque la primera, prevé este mecanismo de incorporación presupuestal mediante actuación administrativa del Gobierno. En conclusión, existe un régimen jurídico vigente, según el cual, los recursos de donaciones provenientes de la asistencia o cooperación internacional, no reembolsables, se incorporan al presupuesto nacional como “recursos de capital”, por acto administrativo del poder ejecutivo, consistente en decreto expedido por el Gobierno Nacional, según el estatuto orgánico del presupuesto (art. 33, decreto 111/96); por tanto, no es necesaria la modificación del presupuesto en esta

materia, con la expedición de una ley.

NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio del 16 de diciembre de 1999.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Santa fe de Bogotá, D.C., diciembre primero de mil novecientos noventa y nueve.

Radicación número: 1238

Actor: MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Referencia: Presupuesto general de la Nación. Incorporación de recursos de cooperación internacional, no reembolsables.

El señor Ministro de Justicia y del Derecho doctor Rómulo González Trujillo formula a la Sala consulta, sobre la aplicabilidad del artículo 33 del decreto 111 de 1996 y el tratamiento presupuestal que debe darse a recursos de cooperación internacional. El texto de la pregunta es: “¿Es posible incorporar en el Presupuesto General de la Nación, a través de decreto, los recursos de cooperación no reembolsables, como lo establece el artículo 33 del decreto 111 de 1996?”. Consideraciones Inicialmente es procedente efectuar el análisis del artículo 33 del decreto 111 de 1996, el cual forma parte del Estatuto Orgánico del Presupuesto que comprende la compilación de las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 y tiene valor jurídico de norma orgánica. Sin embargo, debe hacerse la advertencia previa que esta Sala no se ocupará de definir la constitucionalidad de la norma mencionada, ya que su función es consultiva, y por tanto carece de competencia en esa materia, la cual está atribuida a la Corte Constitucional.

1. Aspectos constitucionales La Carta Fundamental en el título XII “del régimen económico y de hacienda pública”, capítulo III, contiene la normatividad superior sobre el presupuesto de rentas, la ley de apropiaciones, el plan nacional de desarrollo y sus principios rectores.

El artículo 345 superior ordena en forma perentoria que en tiempo de paz, no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni es posible hacer erogación con cargo al tesoro que no esté incluida previamente en el de gastos. Además dispone que ningún gasto público, ni transferencia de crédito podrá hacerse si no ha sido decretado por el Congreso, (o por las asambleas o concejos de los distritos o municipios, según sea el caso), salvo que esté previsto en el presupuesto respectivo. De otra parte, advierte el constituyente que solamente el Congreso o las corporaciones de las entidades territoriales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales (art. 338 de la C.P.). Ordena la Carta Política también, que durante los tres primeros meses de cada legislatura, “y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el presupuesto general de rentas y la ley de apropiaciones”. La misma disposición ordena que el cómputo de las rentas, de los recursos del crédito y los provenientes del balance del tesoro, no podrán aumentarse por el Congreso, sino con el concepto previo y favorable del ministro del ramo (art. 349, ibídem). El Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuesto por el Gobierno, ni incluir nuevas, sin aceptación del ministro del ramo, pero podrá eliminar o reducir partidas de

gastos propuestas por el Gobierno excepto las requeridas para el servicio de la deuda pública, demás obligaciones contractuales del Estado, la atención de los servicios del Estado y las inversiones autorizadas en los planes y programas (art. 351). Las disposiciones relacionadas, dictadas por el constituyente, señalan una competencia a cargo del Congreso Nacional, donde esta corporación, tratándose del presupuesto del nivel nacional, está habilitada para ordenar los impuestos, y contribuciones, disponer su incorporación al presupuesto y ordenar el cómputo de rentas, recursos de crédito y los provenientes del balance del tesoro. Sin embargo, también por medio de la norma superior, artículo 352, agrega el constituyente lo siguiente: “Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, . . . y su coordinación con el plan nacional de desarrollo,...” (destaca la Sala con negrilla). De la estructura referida, puede identificarse claramente la existencia de una normatividad constitucional que define competencias y facultades en materia presupuestal, donde debe destacarse especialmente el texto del artículo 352 que ordena como complemento a lo señalado por la propia Constitución, que otras regulaciones en esta materia, están a cargo de la ley orgánica de presupuesto.

2. Ley orgánica de presupuesto El precepto objeto de consulta está contenido en la ley orgánica, por tanto, debe tenerse presente su valor jurídico de rango superior frente a las demás leyes, pues conforme al artículo 151 de la Carta, dicha ley condiciona el ejercicio de la

actividad legislativa, atributo propio de la norma constitucional, respecto de la desarrollada de forma ordinaria por el órgano legislativo (art. 349). El artículo 352 de la Carta establece el ámbito de competencia de la ley orgánica del presupuesto, al advertir que además de lo señalado en la Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel. La disposición transcrita, reformó parcialmente el régimen constitucional anterior en la materia, en el sentido de radicar en la ley orgánica la regulación de algunos asuntos, como es el caso de las modificaciones al presupuesto que era competencia regulada por la Constitución de 1886, la cual preveía los eventos y procedimientos para aprobación de los créditos suplementales o extraordinarios (art. 91, Acto Legislativo 1 de 1945). Sobre el alcance de la ley orgánica del presupuesto, esta Sala ha sostenido: “Este precepto de la Ley Orgánica del Presupuesto, por su mayor fuerza jurídica prevista en la Constitución, a tal grado que condiciona el "ejercicio de la actividad legislativa", y por tanto se aplica de preferencia sobre la ley ordinaria y no puede ser desconocida por ésta, le es aplicable a las personas jurídicas autónomas e independientes creadas por la ley como lo disponen la ley 224 de 1995, artículo 5º y el decreto 2350 de 1995, en armonía con lo consagrado en el artículo 113 de la

Carta” (ponente: Consejero Roberto Suárez, consulta 814, abril 29/96). Por tanto, la Sala destaca que el constituyente definió las materias de calificación y denominación de rentas, ingresos y gastos presupuestales, su incorporación al presupuesto y ejecución, pero dispuso que ha de tenerse en cuenta, “ además de lo señalado en la Constitución”, lo dispuesto por la ley orgánica de presupuesto, como se analiza a continuación en relación con los recursos de asistencia o cooperación internacional, de carácter no reembolsable.

2. El artículo 33 del decreto 111 de 1996

El Estatuto Orgánico del Presupuesto (art. 33) califica los recursos de asistencia o cooperación internacional como de capital, en armonía con el artículo 31 del mismo estatuto, haciéndolos formar parte del “presupuesto de rentas” correspondiente al Presupuesto General de la Nación y previendo su incorporación por decreto del Gobierno, cuando se trate de los recursos de asistencia o cooperación internacional, no reembolsables. Dichas donaciones son las que se incorporan mediante decreto del Gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. En cuanto a la ejecución, ordena la misma norma que se realizará de conformidad con lo estipulado en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República. Finalmente, dicho precepto ordena que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público informe de estas operaciones a las Comisiones Económicas del Congreso. 2.1. Vigencia. En primer término debe señalarse que en vista del planteamiento formulado en la consulta, la Sala parte de la vigencia del artículo

33 transcrito, como quiera que este no ha sido derogado, ni declarado inexequible por la Corte Constitucional. La norma bajo análisis (art. 33), tiene origen en el artículo 13 de la ley 225 de 1995, el cual modifico el artículo 61 de la ley 179 de 1994; éste último integraba una nueva disposición a la ley orgánica previendo la incorporación de recursos por las entidades públicas que recibieran donaciones, sin señalar al Gobierno como titular de la competencia de incorporación, y exceptuando las partidas urgentes destinadas a situaciones originadas en calamidades. La anterior excepción quedó eliminada al ser reemplazada por la nueva disposición, que no excluye la incorporación de recurso alguno en el presupuesto. 2.2.Calificación e incorporación de recursos de asistencia. La disposición transcrita forma parte del título IV Del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital en el que se identifican y clasifican los distintos ingresos según sean corrientes, tributarios y no tributarios, o de capital, entre otros los del balance del tesoro, los recursos de crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año, las donaciones, así como las utilidades del Banco de la República. Las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales, dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de los recursos de capital. Sobre ellos la Sala afirmó que : “Tales ingresos, como su nombre lo indica, son accidentales, imprevistos, excepcionales. Dentro de ellos es menester incluir aquellos recursos gratuitos que provienen de terceros que los entregan al Estado en forma voluntaria, como por ejemplo, las donaciones provenientes de convenios internacionales; y las

donaciones o legados que, en el orden interno, le hacen personas naturales o jurídicas. (. . .) Tales recursos gratuitos, siempre que estén representados en dinero y tengan como destinatario al Estado, deberán hacerse figurar en el respectivo presupuesto financiero como ingresos ocasionales.” (Consulta No 531 de 31 de agosto de 1993). La ley orgánica califica estos recursos como “una donación de capital” que forma parte del Presupuesto de Rentas, esencialmente ocasional y la somete a incorporación al presupuesto siguiendo el principio constitucional, según el cual, no podrá realizarse un gasto público que no figure en el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones; con ello se da cumplimiento al mandato superior de no excluir ningún recurso, ni aún los obtenidos por donaciones. El artículo 33 del decreto 111 regula la incorporación de recursos ocasionales al presupuesto mediante acto del Gobierno, al que la misma jurisprudencia constitucional reconoce las competencias que la Carta política le entrega en la ejecución del presupuesto. Además, los actos administrativos mediante los cuales ejerce dichas funciones conferidas por la ley orgánica, se encuentran sometidos al régimen de la función administrativa y a control jurisdiccional, además del fiscal a cargo de la Contraloría General de la República y del control político con motivo de la información que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe rendir a las comisiones económicas del Congreso. Dispone el legislador que tales recursos de asistencia deben ser ejecutados “de conformidad con lo estipulado en los convenios o acuerdos internacionales que los originen”, estableciendo, como acontece con los recursos parafiscales

en el artículo 29 del mismo estatuto, una excepción con fuerza de norma orgánica, a la aplicación de las disposiciones presupuestales ordinarias. Entiende la Sala que el legislador puede, por conducto de la ley orgánica, fijar también el régimen presupuestal especial aplicable a dichas normas, lo cual equivale a afirmar que la Constitución no establece que todas las incorporaciones deben hacerse por conducto de la ley, sino que la ley orgánica, podía establecer que la modificación del presupuesto por incorporación de recursos de asistencia internacional, que son excepcionales y sujetos a convenios internacionales, como efectivamente lo estableció, un trámite también excepcional por decisión del Gobierno. Además, la remisión normativa de la ley orgánica al orden jurídico internacional lleva implícito el respeto a los compromisos internacionales del país con miembros de la comunidad internacional, ya sean estados o entidades de derecho internacional. Los aspectos relacionados con la consulta, hacen referencia en la mayor parte de los casos, a las actuaciones del Presidente de la República que mediante contrato o convenio, “por razones de evidente necesidad nacional”, celebre sin autorización previa del Congreso, pero sí sometidos a su aprobación posterior (art. 150.14). En consecuencia, para el caso concreto bajo análisis, si el estatuto orgánico del presupuesto prevé como función del Gobierno la incorporación de donaciones de capital mediante decreto, significa lo anterior que el congreso no tiene que ordenar por una ley ordinaria la incorporación de partidas de donación provenientes de los recursos de asistencia internacional, porque la primera, prevé este mecanismo de incorporación presupuestal mediante actuación administrativa del Gobierno. En conclusión, existe un régimen jurídico vigente, según el cual, los

recursos de donaciones provenientes de la asistencia o cooperación internacional, no reembolsables, se incorporan al presupuesto nacional como “recursos de capital”, por acto administrativo del poder ejecutivo, consistente en decreto expedido por el Gobierno Nacional, según el estatuto orgánico del presupuesto (art. 33, decreto 111/96); por tanto, no es necesaria la modificación del presupuesto en esta materia, con la expedición de una ley.

La Sala responde: Con fundamento en las consideraciones de vigencia de la norma bajo análisis, es posible incorporar al Presupuesto General de la Nación, mediante decreto del Gobierno, los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsable, conforme lo establece el artículo 33 del decreto 111 de

1996. Transcríbase al señor Ministro de Justicia y del derecho, doctor Rómulo González Trujillo. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA CESAR HOYOS

SALAZAR Presidente de la Sala

FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE AUGUSTO TREJOS

JARAMILLO ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la sala