CE-SC-RAD1999-N648

CORPORACIÓN NACIONAL PARA LA RECONSTRUCCIÓN DE LA CUENCA DEL RÍO PÁEZ - Facultades. Entrega de inmuebles a comunidades indígenas afectadas por sismo / RESGUARDOS - Constitución para recibir inmuebles con ocasión de calamidad por sismo / CORPORACIÓN NASA KIWEFacultades para la adquisición de tierras. Negociación voluntaria o expropiación administrativa La Corporación Nacional para la reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas, Nasa Kiwe, tiene entre sus facultades la de Invertir recursos y efectuar negociación voluntaria o expropiación por vía administrativa, exclusivamente para la población afectada por la calamidad ocurrida el 6 de junio de 1994, que fue la causa de la declaratoria del estado de emergencia mediante el decreto 1178 de 1994. La entrega de inmuebles adquiridos por la Corporación con destino a las comunidades indígenas afectadas, debe efectuarse a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, previa la constitución del resguardo o resguardos respectivos, y de conformidad con las disposiciones de la Ley 135 de 1961 y demás disposiciones concordantes. Ello no se opone a lo dispuesto por el artículo 355 de la Constitución. La Corporación Nasa Kiwe tiene como objeto desarrollar los proyectos sobre necesidades básicas de los habitantes de los municipios afectados y la reconstrucción y rehabilitación de la zona también afectada por la calamidad pública causada por los hechos del 6 de junio de 1994, que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. Dichos proyectos y programas son aplicables a la totalidad de la población damnificada, sin distinción

de ninguna clase; por lo tanto se comprende tanto a la población indígena como a las personas que no pertenecen a ella, pero habitan en la zona afectada.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal con auto de 12 de marzo

1999.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ROBERTO SUÁREZ FRANCO

Santa fe de Bogotá, D. C., nueve (9) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 648

Actor: MINISTRO DE GOBIERNO Referencia: Facultades de la Corporación Nasa Kiwe para la adquisición de tierras mediante negociación voluntaria o expropiación administrativa.

El señor Ministro de Gobierno doctor Horacio Serpa Uribe, formula a la Sala la consulta en los siguientes términos textuales: El Ministerio de Gobierno, a solicitud del Director Ejecutivo de la Corporación para la Recuperación de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas “Nasa Kiwe”, desea conocer el concepto de esa H. Sala sobre la posibilidad legal de Nasa - Kiwe para adquirir tierras mediante negociación voluntaria o expropiación administrativa. Dice as el doctor Gustavo Wilches Chaux: “Si la Corporación Nasa Kiwe puede invertir sus recursos y hacer negociación voluntaria o expropiación administrativa, y en especial de las facultades que para tal efecto le otorga el decreto número 1185 de 1994, con el objeto de reubicar comunidades indígenas que se encuentren en situaciones de eventual riesgo por causas anteriores y/o distintas de las derivadas del terremoto del 6 de junio de 1994, las cuales dieron lugar a la expedición del decreto número 1178 de 1994

mediante el cual se declaró e Estado de Emergencia con base en el artículo 215 de la Constitución Nacional. “Fundamento de la consulta: Muchas comunidades urbanas y rurales de Colombia y en particular del Departamento del Cauca, se encuentran en situación de riesgo debido a la presencia de fallas geológicas activas, a la cercanía de ríos y otros cursos de agua y, en general, a la presencia actual o potencial en las zonas respectivas de diferentes fenómenos de origen natural o humano, propios de la dinámica geológica y ecológica de un planeta como la tierra y de sus interacciones con la sociedad. La Comunidad Guambiana, que habita en el municipio de Silvia, al igual que otras comunidades Indígenas de la región, no constituyen la excepción. De hecho el principal riesgo de muchas de esas comunidades radica en su cercanía al cauce del río Piendamó y a otros cursos de agua, así como en la presencia de algunos deslizamientos, situaciones conocidas desde antes del terremoto del 6 de junio de 1994, puesto que no fueron motivadas por este fenómeno sino que existían con anterioridad. La comunidad Guambiana y algunas comunidades indígenas no Guambianas del mismo municipio (distintas de los Paeces desplazados por el terremoto y la avalancha), han invadido algunos predios con el objeto de presionar a la Corporación Nasa Kiwe para que adquiera mediante negociación voluntaria o proceda a expropiar dichos predios sobre los cuales poseen expectativas desde tiempo atrás, solicitud que realizan con fundamento en las normas expedidas por el Gobierno Nacional después del sismo de junio pasado. La opinión de la

Dirección Ejecutiva, que comparten varios miembros del Consejo, es que la Corporación solamente puede invertir sus recursos y ejercer sus facultades con el objeto de atender situaciones directamente relacionadas con la situación que dio origen a la declaratoria de emergencia con base en la cual se creó la Corporación y se le atribuyeron recursos y funciones, pero que no puede encargarse de resolver situaciones de riesgo surgidas de causa distinta y que existían desde antes del sismo. Como de todas maneras lo ideal sería que no existieran en el país comunidades en zonas de riesgo, hemos solicitado a INGEOMINAS que en coordinación con la Corporación y la misma comunidad, se realice un estudio y un mapa de riesgo del municipio de Silvia, con el fin de elaborar un plan de acción que eventualmente podría incluir la reubicación de comunidades a tierras que se deberían adquirir con los recursos y procedimientos ordinarios del INCORA, pero no a través de la Corporación, a menos que se demuestre que entre dichas situaciones de riesgo y el terremoto del 6 de junio existe una relación directa de causalidad.” Adicional a lo anterior, el Gobierno desea saber si jurídicamente es posible que las soluciones de vivienda construidas por la corporación Nasa Kiwe o los terrenos, se entreguen gratuitamente a los indígenas damnificados, sin contrariar el artículo 355 de la Constitución Política u otras disposiciones constitucionales o legales. En tal caso, si el procedimiento consiste en la tradición de la propiedad inmueble conforme a las disposiciones civiles. Así mismo inquiere si la ayuda estatal, canalizada a través de la corporación Nasa

Kiwe, puede extenderse a individuos no indígenas, pero igualmente damnificados por el siniestro. Para mayor ilustración de los Honorables Consejeros de Estado, se allegan los siguientes documentos: Decretos 1178, 1185, 1252, 1263, 1264, 1265, 1313, 1322, 1333 y 2108 de 1994, atinentes al tema consultado, así como fotocopia de la sentencia C - 373 del 25 de agosto de 1994, por medio de la cual la H. Corte Constitucional declara exequible el decreto 1264 del 21 de junio de 1994”.

I. ANTECEDENTES

A. CONSTITUCIONALES

1. El estado de emergencia económica y social se halla previsto en el artículo 215 de la Constitución Política en los siguientes términos: “Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de 90 días en el año calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada podrá el Presidente con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria establecer

nuevos tributos o modificar los existentes...“

2. Por su parte, el artículo 329 de la misma Carta prescribe que la “conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial”.

Se agrega en el inciso segundo de la norma citada que: “Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenables”.

B. LEGALES.

1. El 9 de junio de 1994, el Presidente de la República, con fundamento en las facultades que le otorga el artículo 215 de la Constitución Política, mediante el decreto 1178 declaró “el estado de emergencia por el término de quince días calendario, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia de este decreto, con el fin de conjurar y evitar la extensión de los efectos de la crisis producida por razón de la calamidad pública a que se refieren los considerandos de este decreto que se presentó en diversos municipios de los Departamentos de Huila y Cauca”.

2. Motivó dicha declaratoria el sismo ocurrido el 6 de junio de 1994 con epicentro en cercanías del municipio de Toribío en el Departamento del Cauca; ello produjo una avalancha ocasionada por el desbordamiento de varios ríos en municipios de los Departamentos del Cauca y del Huila.

3. En la misma fecha, se expidió por el Gobierno Nacional el decreto 1179 por medio del cual se creó la Corporación Nacional para la Reconstrucción de la

Cuenca del río Páez y zonas aledañas, “Corpopaeces”, con el objeto de adelantar proyectos y programas para la atención de las necesidades básicas de los habitantes de los municipios y la reconstrucción y rehabilitación de la zona afectada por la calamidad pública a que se refiere el decreto 1178 de 1994. A esta Corporación se le otorgó la naturaleza jurídica de establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Gobierno (Inc. 2º art. 1º ibídem). Como funciones de la Corporación, en el mismo decreto se le asignaron las siguientes:

1. Financiación de obras para la reconstrucción y rehabilitación social, económica y material de la población y de las zonas afectadas.

2. Ejecución directamente o a través de personas públicas o privadas de planes y programas para la reconstrucción y rehabilitación.

3. Adquisición de inmuebles, mediante negociación voluntaria directa o mediante expropiación judicial o administrativa, en los siguientes casos: a) En las áreas de desastre y de riesgo, para la construcción, reconstrucción y desarrollo de núcleos urbanos o de otras zonas afectadas, así como para prevenir el asentamiento en zonas de riesgo; b) En las áreas de influencia para crear la infraestructura urbana y rural adecuada para albergar y dotar de vivienda a la población afectada.

4. Coordinación de las actividades de construcción de vivienda, servicios públicos, equipamento comunitario y otorgamiento de crédito y de garantías que realicen las entidades públicas, en las regiones y para las personas directamente afectadas.

5. Recibir con destino a la comunidad y distribuir, directamente o por conducto de otras entidades, las donaciones nacionales y extranjeras que se efectúen para conjurar la calamidad pública.

6. Realizar las demás actividades con miras al cumplimiento de los objetivos y fines de la entidad (art. 2º decreto 1179 / 94).

Igualmente, prescribe el decreto sobre los órganos de administración y sus atribuciones; el manejo de recursos y donaciones, éstas últimas no forman parte de su patrimonio, ni del presupuesto general de la Nación; los contratos; planta de personal. Mediante el decreto 1185 de 1994, dictado en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución y en desarrollo de lo dispuesto por el decreto 1178 del mismo año, el Gobierno expidió normas sobre reglamentación de la expropiación por vía administrativa. Precisamente en su artículo 1º declaró de “utilidad pública e interés social para decretar la expropiación administrativa con indemnización previa, la adquisición del derecho de dominio y de los demos derechos reales indispensables para la ejecución de los planes específicos encaminados a solucionar la calamidad pública ocurrida en varios municipios de los Departamentos de Huila y Cauca”. Dicha expropiación, agrega la normaartículo 1º decreto 1185 / 94 - , tiene como únicos fines: “1. La construcción, reconstrucción y desarrollo de núcleos urbanos, en las áreas de desastre y de riesgo, o en otras zonas afectadas, así como la prevención del asentamiento en lugares que presenten grave riesgo.

2. La creación de la infraestructura urbana y rural adecuada para albergar y dotar

de vivienda y de servicios a la población afectada, en las áreas de desastre, riesgo y de influencia.

3. La entrega de terrenos a las comunidades indígenas para su explotación, con el fin de compensar las áreas de los territorios indígenas que no puedan ser habitadas o explotadas por presentar grave riesgo”.

El mismo decreto en el artículo 2o. facultó a la “Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del río Páez y a las demás entidades públicas a las cuales corresponde desarrollar proyectos en las zonas de desastre, riesgo e influencia, para adquirir, por motivos de utilidad pública e interés social, mediante negociación directa o expropiación por vía administrativa, previa indemnización, los inmuebles que se requieran para el cumplimiento de los fines” a que se refiere el mismo decreto.

4. El 21 de junio, por decreto 1263 de 1994, hallándose aún dentro del término del estado de emergencia, el Gobierno modificó el nombre de la Corporación prevista en el decreto 1179 de 1994 por el de: “Corporación Nacional para la reconstrucción de la Cuenca del río Páez y zonas aledañas, Nasa Kiwe”; de igual manera modificó la integración del Consejo Directivo de la corporación y lo adicionó con autoridades indígenas y políticas de la zona.

En el artículo 3o. del citado decreto se dispuso: “Los inmuebles rurales que adquiera a título oneroso la Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez para compensar a las comunidades indígenas las áreas de sus territorios que no puediesen (sic) ser explotadas o

habitadas por constituir zonas de riesgo, serán entregadas sin contraprestación por aquella al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, a fin de que esta entidad, a su vez, establezca en dichos inmuebles los respectivos resguardos, de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la ley 135 de 1961 y demás disposiciones pertinentes. Cuando se trate de inmuebles rurales que reciba a título gratuito, la Corporación será considerada como un mandatario del propietario donante para efecto del traspaso de los bienes correspondientes al Incora. El Incora constituirá con carácter legal de resguardo, dentro del término previsto en el artículo 5º del decreto 1185 de 1994, los bienes rurales que reciba para tal fin de la Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del río Páez”.

5. Por último, el Presidente de la República, en uso de las facultades conferidas por el decreto 919 de 1989, dictó el decreto 2108 de 1994, mediante el cual declaró la existencia de una situación de desastre en varios municipios y poblaciones de los Departamentos de Cauca y Huila. En el artículo 1º de tal decreto se circunscribió la zona de desastre a los municipios de lnzá, Jamboló, Toribío, Caloto, Torotó, Silvía, Páez y Santander de Quilichao, en el Cauca y en La

Plata, Paicol, Yaguará, Iguará, Tesalia y Nátaga en el Huila. Para estos municipios es aplicable el régimen normativo especial de los artículos 24 y siguientes del decreto 919 de 1989.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

1. ESTADO DE EMERGENCIA El estado de emergencia, declarado por el Gobierno mediante el decreto 1178 de 1994, tuvo como fundamento el sismo ocurrido el 6 de junio del presente año, el que a su vez ocasionó desbordamientos de ríos y avalanchas en varios municipios de los Departamentos de Cauca y Huila; con posterioridad al decreto citado se expidieron otros; para efectos de la consulta, merecen citarse el 1179 que creó la Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez; el 1185 sobre expropiación por vía administrativa; el 1263 que modifica el 1179. En todos ellos, se observa una vez más que su causa fue el sismo ocurrido el 6 de junio de 1994 y sus desastrosas consecuencias; ello explica el porque se refieren a la solución en áreas de desastre, riesgo y de influencia.

Dichos términos, fueron definidos expresamente por el decreto 1185, así: “Son áreas de desastre aquellas cuyos ocupantes o inmuebles hayan sufrido daños directos por razón de la calamidad pública a que se refiere el decreto 1178 de 1994. Las áreas de riesgo incluyen las de desastre y aquellas otras que, por su proximidad a esta zona, podrían sufrir efectos similares. Las áreas de influencia son aquellas a las cuales se extienden las consecuencias sociales y económicas del desastre, en especial por el desplazamiento hacia esta zona de las personas que habitaban los municipios comprendidos por las áreas de desastre y de riesgo” (artículo 1º parágrafo).

Lo anterior, se ajusta a la disposición constitucional que faculta al Presidente para que con la firma de todos sus ministros, pueda dictar decretos con fuerza de ley, para solucionar la emergencia a condición de que sean “destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”, por tanto, los decretos así dictados, deben referirse materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia (artículo 215 inciso 2o. y 3o. C.P.). De esta manera, las disposiciones expedidas con fundamento en la declaratoria del estado de emergencia, tienen un ámbito restrictivo en el sentido de que sólo se puede beneficiar con su aplicación a quienes hubieren resultado afectados por causa de calamidad pública ocurrida el 6 de junio de 1994, en los municipios de los departamentos de Huila y Cauca.

2. CORPORACIÓN PARA LA RECONSTRUCCIÓN DE LA CUENCA DE RÍO

PÁEZ Y ZONAS ALEDAÑAS - NASA KIWE Y COMUNIDADES INDÍGENAS.

La Corporación se creó con el nombre de “Corporación Nacional para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas, Corpopaeces”; denominación que se modificó por la de Nasa Kiwe. Pero, en todo caso, la Corporación, como establecimiento público creado por el decreto 1179 de 1994, tiene como objeto adelantar proyectos y programas para la atención de las necesidades básicas de los habitantes de los municipios y la reconstrucción y rehabilitación de la zona afectada por la calamidad pública a que se refiere el decreto 1178 de 1994; para dicho efecto, se le asignaron las funciones descritas

en el artículo 2º ibídem, transcritas en el aparte B. de este concepto. Debe anotarse, que en la reglamentación de la Corporación Nasa Kiwe no se distingue ni se establecen categorías entre los habitantes de las áreas afectadas para atender las necesidades básicas, de reconstrucción y rehabilitación de la zona afectada por el siniestro; consecuencialmente los proyectos y programas para conjurar la calamidad y evitar la extensión de sus efectos cubre a toda la población afectada. Ahora bien, el Gobierno Nacional con el fin de poder cumplir con el objeto de la Corporación, acogió en el decreto 1185 de 1994 como sistema para adquirir los bienes necesarios para desarrollar los proyectos de reconstrucción y rehabilitación de las zonas, el de la expropiación por vía administrativa con indemnización previa; igualmente, para compensar las áreas de los territorios Indígenas que no puedan ser habitadas o explotadas por presentar grave riesgo, dispuso la expropiación por vía administrativa para entregar los terrenos a las comunidades indígenas para su explotación. Dicha entrega fue posteriormente reglamentada por el decreto 1263 de 1994; según el cual se dispuso que dichos terrenos deberían ser entregados por la Corporación al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, sin contraprestación alguna “a fin de que esta entidad, a su vez, establezca en dichos inmuebles los respectivos resguardos, de conformidad con lo previsto en el artículo 9 de la ley 35 de 1961 y de más disposiciones pertinentes” (artículo 3º decreto 1185 de 1994).

Además, la norma prescribe que cuando se trate de Inmuebles que se reciban a título gratuito, la Corporación actúa como mandatario del propietario donante para efectos del traspaso de los bienes al Incora, entidad ésta que cuenta con el término de un (1) año para constituir legalmente el resguardo. Cabe recordar que las donaciones a la Corporación con destino a la comunidad no forman parte de su patrimonio ni del Presupuesto General de la Nación. De todas maneras, la entrega de los Inmuebles que adquiera la Corporación para compensar a la comunidad indígena afectada por la calamidad descrita debe sujetarse a lo dispuesto por el artículo 3º del decreto 1263 de 1994. La Constitución Política en sus artículos 285 y 329 prevé como parte de la organización territorial a los territorios indígenas y a los resguardos; aquellos son entidades territoriales conformados por áreas poseídas por una parcialidad, comprendiendo en ellas no solo las habitadas y explotadas sino también aquellas que constituyen el ámbito tradicional de sus actividades económicas y culturales (decreto 2001 de 1988) de manera que siendo autóctonas su conformación debe hacerse con sujeción a lo dispuesto por la ley orgánica de ordenamiento territorial. Por su parte, el resguardo indígena es una institución legal y socio política de carácter especial, conformada por una comunidad o parcialidad indígena, que con título de propiedad comunitaria, posee un territorio y se rige en su vida interna por una organización ajustada al fuero Indígena o a sus pautas y tradiciones culturales (decreto 2001 de 1988).

Respecto de los resguardos se prescribe en la Constitución que son de propiedad colectiva y no enajenable; por lo cual debe entenderse que el decreto 1185 de 1994 al referirse a la entrega de inmuebles a comunidades indígenas, previo establecimiento por el incora del respectivo resguardo, está cumpliendo con la función constitucional de la protección a la propiedad comunitaria (artículo 63 C. P.). De esta forma, se observa que dicha disposición no contradice norma constitucional alguna, incluyendo el artículo 355 ya que no se trata de entregar como auxilio o donación a cada indígena un inmueble. Debe entenderse, que la Corporación entrega al lncora, como entidad pública un inmueble para que ésta a su vez, establezca el resguardo y adjudique previo el trámite establecido en la ley 135 de 1961, el decreto 2001 de 1988 y demás normas concordantes. En caso de que se tratare de resguardos ya establecidos legalmente y que hubieren resultado afectados, la adjudicación por el Incora, se hará en la forma prevista por las normas antes mencionadas. Finalmente, debe advertirse que para la población no damnificada por los hechos objeto de la calamidad pública a que se refiere la presente consulta, y que se encuentre en zonas de riesgo que abarcan los municipios de Inzá, Jalambó, Toribío, Caloto, Torotó, Silvia, Páez y Santander de Quilichao en el Departamento del Cauca y los municipios de La Plata, Paicol, Yaguará, Iquira, Tesalia y Nátaga en el Departamento del Huila, resulta aplicable la normatividad contenida en el

decreto 919 de 1989, ya que por decreto 2108 de 1994 se declaró la existencia de una situación de desastre en dichos municipios.

LA SALA RESPONDE:

1. La Corporación Nacional para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas, Nasa Kiwe, tiene entre sus facultades la de Invertir recursos y efectuar negociación voluntaria o expropiación por vía administrativa, exclusivamente para la población afectada por la calamidad ocurrida el 6 de junio de 1994, que fue la causa de la declaratoria del estado de emergencia mediante el decreto 1178 de 1994.

2. La entrega de inmuebles adquiridos por la Corporación con destino a las comunidades indígenas afectadas, debe efectuarse a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, previa la constitución del resguardo o resguardos respectivos, y de conformidad con las disposiciones de la ley 135 de 1961 y demás disposiciones concordantes. Ello no se opone a lo dispuesto por el artículo 355 de la Constitución.

3. La Corporación Nasa Kiwe tiene como objeto desarrollar los proyectos sobre necesidades básicas de los habitantes de los municipios afectados y la reconstrucción y rehabilitación de la zona también afectada por la calamidad pública causada por los hechos del 6 de junio de 1994, que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. Dichos proyectos y programas son aplicables a la totalidad de la población damnificada, sin distinción de ninguna clase; por lo tanto se comprende tanto a la población Indígena como a las personas que no pertenecen a ella, pero habitan en la zona afectada.

Transcríbase en sendas copias auténticas a los señores Ministro de Gobierno y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República. ROBERTO SUÁREZ FRANCO Presidente de la Sala

JAIME BETANCUR CUARTAS JAVIER HENAO HIDRÓN

HUMBERTO MORA Osejo

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala