CE-SC-RAD1999-N650

EXPROPIACIÓN DE INMUEBLES - Facultades del alcalde. Urbanización Asís Boyacense / EXPROPIACIÓN SIN INDEMNIZACIÓN - Adjudicación de lotes / URBANIZACIÓN ASÍS BOYACENSE - Expropiación sin indemnización / LEY DE REFORMA URBANA - Expropiación sin indemnización. Facultades del alcalde No es el caso de proferir un nuevo acuerdo por el Concejo Municipal de Tunja, mediante el cual se otorguen facultades al Alcalde con fundamento en el artículo 53 de la ley 9 de 1989, para adelantar un proceso de expropiación sin indemnización en relación con la urbanización Asís Boyacense, por cuanto esa situación ya fue regulada por acuerdos municipales y resoluciones del Alcalde, tal como quedó expresado en los considerandos. Con fundamento en los acuerdos existentes, distinguidos con los números 027 de 1989 y 010 de 1990, que ciertamente no han sido derogados ni suspendidos ni anulados, y por tanto se encuentran amparados por la presunción de legalidad, el Alcalde de Tunja, con el fin de darles cumplimiento, puede en ejercicio de sus facultades como jefe de la administración y representante legal del municipio, adjudicar los respectivos lotes a los beneficiarios, mediante el otorgamiento de las correspondientes escrituras públicas. Para ello no se requiere el otorgamiento de poder a abogado ni trámite judicial alguno.

NOTA DE RELATORIA: 1) Cita Concepto 618 de 27 de julio de 1994 de la Sala de Consulta. 2) Levantada la reserva legal con auto de 12 de marzo de 1999

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRÓN

Santa fe de Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Radicación número: 650

Actor: MINISTRO DE GOBIERNO Referencia: Consulta sobre expropiación de inmuebles en la urbanización Asís Boyacense de la ciudad de Tunja.

El señor Ministro de Gobierno, a solicitud del alcalde de Tunja, formula a la Sala una serie de preguntas relacionadas con la titulación de predios en la urbanización Asís Boyacense y para tal efecto, previamente, presenta las siguientes informaciones, que se copian textualmente: “Dice así el señor Alcalde: “1. El concejo municipal de Tunja, mediante acuerdo No.027 de 1989, declaró de interés social un lote de terreno denominado el CARVAJAL, donde está construido el Barrio Asís Boyacense y facultó al alcalde mayor de Tunja para adelantar el proceso de expropiación sin indemnización y la legalización de los terrenos expropiados a quienes demuestren la posesión de buena fe.

2. El Concejo Municipal mediante acuerdo No. 010 de 1990 modificó el acuerdo No.027 de 1989, para relacionar las personas que ellos consideran tienen derecho al otorgamiento de títulos de propiedad.

3. En cumplimiento de los acuerdos aludidos, el Ejecutivo Municipal expidió la resolución No.450 del 07 de agosto de 1990, mediante la cual ordenó la expropiación del inmueble denominado “EL CARVAJAL”, hoy barrio Asís

Boyacense.

4. Que la Orden Tercera Franciscana de Tunja quien se presume propietaria del inmueble interpuso demanda de los acuerdos municipales 027 de 1989 y 010 de 1990 en Acción de Nulidad ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, cuyo fallo se resume en decretar la nulidad de los acuerdos anteriormente aludidos.

5. El fallo del Tribunal fue apelado ante el Honorable Consejo de Estado quien en sentencia de fecha 07 de diciembre de 1993, dijo: Primero: “Revócase la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el nueve de marzo de 1993 y en su lugar declárase inhibido para pronunciarse sobre el fondo del asunto, porque tos acuerdos no son susceptibles de demandarse en ejercicio de la acción de nulidad sino de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho”. “En consecuencia el fallo del Consejo de Estado dejó vigente los acuerdos 027 de 1989 y 010 de 1990, pero el término otorgado por el Concejo Municipal al Alcalde Mayor de Tunja, para llevar a cabo el proceso de expropiación hasta su culminación venció en diciembre de 1991.

Con base en lo anterior me permito solicitar a ustedes concepto sobre los siguientes puntos:

1. Teniendo en cuenta que el término otorgado por el Consejo (sic) Municipal al ejecutivo mediante los acuerdos 027 de 1989 y 010 de 1990, ha vencido, si éste profiere un nuevo acuerdo otorgando facultades la (sic) Alcalde para adelantar el proceso de expropiación sin indemnización de que trata el artículo 53 de la Ley 09 de 1989, el Alcalde podría ordenar la escrituración de los lotes respectivos sin que

medie proceso judicial.

2. Sin que el Consejo (sic) Municipal profiera un nuevo acuerdo, el Alcalde Municipal puede ordenar la escrituración u otorgar poder a un Abogado para que adelante el respectivo proceso de expropiación ante el Juzgado Civil correspondiente.

3. Si no procede la expropiación sin indemnización previa, cual sería el procedimiento legal para iniciar el proceso de expropiación con indemnización teniendo en cuenta que los acuerdos municipales 027 de 1989 y 010 de 1990 el

(sic) Concejo Municipal de Tunja y la resolución 450 de 1990 de la Alcaldía Mayor de Tunja, declaran de utilidad pública el predio denominado EL CARVAJA (sic), hoy urbanización Asís Boyacense y se ordena la expropiación sin indemnización como lo exige la ley 09 de 1989 en su artículo 53”. Dentro del texto de la citada consulta, el Alcalde Mayor de Tunja incorpora los siguientes cuestionamientos: “1. Teniendo en cuenta el artículo 58 de la constitución Nacional (sic) el Alcalde Municipal puede ordenar la respectiva escrituración de los lotes puesto que ya se declaró el bien de utilidad pública o interés social, mediante los acuerdos 027 da 1989 y 010 de 1990, que según el fallo del Consejo de Estado están vigentes (negrilla fuera de texto). 2. - Si procede la expropiación sin indemnización cuál sería el procedimiento, si la decreta el Juez Civil o basta con los acuerdos y resoluciones expedidas, para que la Alcaldía proceda a ordenar la escrituración de los predios”.

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE:

I. ANTECEDENTES Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.

De lo expuesto en los documentos que el señor Ministro anexa a la consulta, es posible deducir, en síntesis: - Que mediante escritura pública número 255 de 21 de abril de 1967, otorgada en la Notaría Primera de Tunja, la persona jurídica denominada Venerable Orden Tercera Franciscana de Tunja adquirió el terreno El Carvajal, hoy barrio Asís Boyacense, “con el loable propósito de contribuir a la solución del problema de vivienda de las familias de escasos recursos de la localidad”. - Que el Concejo Municipal de Tunja, dado el carácter del proyecto y su reconocido interés social, decidió brindarle apoyo y fue así como mediante el acuerdo 008 de 1968 dispuso: la exención de todo gravamen municipal; la instalación de los servicios en las áreas que se vayan construyendo, y la obligación para la Oficina de Planeación y la Dirección de Obras Públicas del municipio de colaborar en el plan y desarrollo del barrio Asís Boyacense, con la elaboración de los planos, realización de trabajos y suministro de maquinaria, materiales y mano de obra, “mientras la entrega de vivienda sea gratuita, destinada a los pobres y a la erradicación de tugurios”. - Que como al acuerdo municipal de 1968 sólo se le dio cumplimiento en forma fragmentaria, apenas once años después de haber iniciado la construcción de viviendas fue aprobado el plano del barrio y protocolizada la escritura de constitución de la urbanización. Aún así, la realidad rebasó lo proyectado, pues se urbanizaron terrenos del predio El Carvajal no contemplados en el proyecto

original y se construyeron viviendas en áreas definidas como zonas comunes y cedidas al municipio. - Que en el año de 1981 y mediante contrato de donación que no fue elevado a escritura pública, la Venerable Orden Tercera Franciscana de Tunja cedió los lotes de la urbanización Asís Boyacense a la persona jurídica Obra Social Asís Boyacense, para “permitir la realización de escrituras a quienes cancelan sus cuotas de amortización“. - Que en 1987 los nuevos directivos de la Orden Tercera Franciscana, “desconociendo al ente jurídico ASIS BOYACENSE y amenazando con la pérdida de los derechos sobre los lotes adjudicados“, solicitaron a los vecinos del barrio la cancelación de las cuotas de amortización de las viviendas, con el fin de “obligar a suscribir nuevas promesas de compraventa y modificar las condiciones contractuales inicialmente pactadas, perturbando la posesión de los residentes del sector e imposibilitando cualquier negociación...”. - Que el acuerdo 027 de 6 de septiembre de 1989, expedido por el Concejo Municipal de Tunja, declaró de interés público y social el predio urbano denominado El Carvajal (hoy Barrio Asís Boyacense), y concedió autorizaciones al alcalde “para adelantar proceso de expropiación sin indemnización alguna, sobre el predio declarado de interés público y social, con base en el artículo 10 literal LL, y / o artículo 53 y concordantes de la ley 09 de 1989” y “para que legalice los terrenos que se expropian, y serán adjudicados a quienes demuestren la posesión de buena fe, con justo título y / o con pruebas que ameriten posesión”. Agregó el

acuerdo que “se tendrá como prueba de posesión y dominio, a las promesas de compraventa que actualmente posean las personas residentes dentro de los límites a que hace referencia el artículo primero” y que “sobre los títulos que se encuentran registrados en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados de Tunja, la expropiación no operará ni tendrá efecto sobre estos bienes inmuebles”. - Que el acuerdo 010 de 15 de junio de 1990 modificó y adicionó el expedido en 1989 en relación con el Barrio Asís Boyacense, con el fin de relacionar a los beneficiarlos, esto es, a aquellos que demostraron posesión de buena fe ante la Personería Municipal, determinar las áreas comunes, y autorizar al alcalde de la ciudad “para que reglamente en el término de seis (06) meses prorrogables por dos (02) períodos iguales y ejecute el presente acuerdo, de conformidad a la ley 09 de 1989 y los decretos reglamentarios”. Con relación al parágrafo del artículo cuarto del acuerdo 027 de 1989, se dispuso que quedaría así: “Se tendrá como prueba de dominio y posesión, a las promesas de compraventa que actualmente posean las personas residentes dentro de los límites a que hace referencia el artículo primero y los títulos que se encuentran registrados ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados de Tunja, siempre y cuando su registro se haya efectuado antes del 6 de septiembre de 1989”. - Que los dos acuerdos precitados fueron demandados por el ciudadano Pedro Simón Vargas, “obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de

nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A.”, ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, que los declaró nulos mediante sentencia de 9 de marzo de 1993; interpuesto el recurso de apelación (por el apoderado de la parte afectada por la demanda, “representada por 128 ciudadanos”) ante el Consejo de Estado, la sentencia del a - quo fue revocada por la Sección Primera de esta Corporación, que, en su lugar, se declaró inhibida para pronunciarse sobre el fondo del asunto, por cuanto la acción procedente no era la de simple nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que con la demanda se persiguió la declaratoria de nulidad de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas. - Que el alcalde de Tunja, por medio de la resolución 450 de 17 de agosto de 1990, dispuso: ARTICULO PRIMERO. Ordénase la expropiación del bien Inmueble declarado de interés público y social en el acuerdo municipal. ARTICULO SEGUNDO. Désele el trámite correspondiente para adelantar proceso de expropiación sin indemnización por un término de cuatro meses prorrogables. ARTICULO TERCERO. Con la presente resolución sólo procede el recurso de reposición. Como el representante legal de la”Orden Tercera Franciscana de Tunja” interpusiera recurso de reposición, el alcalde decidió no revocar la resolución, con lo cual ésta quedó en firme. Y, - Que el alcalde de Tunja, mediante la resolución 013 de 25 de enero de 1991, adicionó la resolución 450 del año inmediatamente anterior. En los considerandos

se explicó que la Orden Tercera Franciscana de Tunja, en desacato a los acuerdos municipales, había procedido a escriturar bienes de propiedad del municipio y enajenado 23 Inmuebles, los cuales fueron registrados con posterioridad a la fecha límite señalada en el acuerdo 010 de 1990, y que es necesario “corregir la omisión de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados de Tunja, de excluir inmuebles indicados en el considerando anterior al no afectarles su matrícula Inmobiliaria”, por lo cual resolvió efectuar “expropiación sin indemnización a los inmuebles que a continuación se relacionan cuyas escrituras fueron otorgadas por la Orden Tercera Franciscana de Tunja con posterioridad al 6 de septiembre de 1989...” Finalmente, el personero municipal de Tunja, con fecha 22 de marzo de 1994, emitió un concepto jurídico. En él afirma que el propietario del inmueble expropiado toleró un asentamiento ilegal y que los acuerdos se encuentran vigentes y deben presumirse válidos pero que éstos no han sido ejecutados en su totalidad, “en cuanto a que los ocupantes no han ejercido el derecho a que el municipio de Tunja como entidad territorial expropiante les otorgue escritura de propiedad sobre los lotes así ocupados”. Considera, por tanto, que al municipio de Tunja, como entidad territorial expropiante, le asiste la responsabilidad de otorgar las escrituras de propiedad correspondientes.

II. EL TEMA DE LA EXPROPIACIÓN.

En concepto de 27 de julio de 1994, radicación número 618, esta Sala tuvo ocasión de pronunciarse acerca del fenómeno de la expropiación y,

particularmente, de la expropiación sin indemnización. Interpretando el artículo 58 de la nueva Constitución Política, que garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, pero otorgándoles una función social que implica obligaciones, la Sala distinguió tres clases de expropiación: a. La expropiación con indemnización previa, por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, la cual puede ser decretada mediante sentencia judicial, o excepcionalmente, por vía administrativa en los casos que determine la ley”. b. La expropiación de bienes muebles sin indemnización previa, en caso de guerra y solo para atender a sus necesidades, la cual será decretada por el gobierno nacional. c. La expropiación sin indemnización, en la cual la ley - aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara - debe determinar las razones de equidad y los casos en que no haya lugar a indemnización. Precisamente en desarrollo de la norma constitucional que en el último inciso del artículo 30 de la anterior Constitución, regulaba la expropiación sin indemnización (“Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar a indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara”), dispuso el artículo 53 de la ley 9ª de 1989 o Ley de Reforma Urbana que “existen motivos de equidad para decretar la expropiación sin indemnización cuando el propietario de un Inmueble ubicado en sitio apto o no apto para urbanizar, en contravención a las normas

sobre usos del suelo, o fuera del perímetro sanitario o urbano de un municipio... o sin contar con los permisos y licencias requeridos por las leyes, y acuerdos, y aprovechándose de la necesidad de vivienda de los ocupantes, venda, prometa en venta, promueve o tolere la ocupación de dicho inmueble para viviendas de interés social” (Subrayado de la Sala). Sólo en tales circunstancias y condiciones, el municipio puede ordenar la expropiación sin indemnización, caso en el cual, según dicha ley, los ocupantes tendrán derecho a que aquella entidad territorial les otorgue la escritura de propiedad sobre los lotes así ocupados, sin que haya lugar a pagos adicionales. Agrega la disposición precitada que dicha expropiación no se extenderá a las construcciones y mejoras de los ocupantes de vivienda de Interés social. Por otra parte, el artículo 58 ibídem, ordena a las entidades públicas ceder ”a título gratuito” los inmuebles de su propiedad que sean bienes fiscales y que hayan sido ocupados ilegalmente para vivienda de interés social,”siempre y cuando la ocupación Ilegal haya ocurrido con anterioridad al veintiocho (28) de julio de mil novecientos ochenta y ocho (1988)”.

III. APLICACIÓN DE LAS NORMAS SOBRE EXPROPIACIÓN A LA

URBANIZACIÓN ASÍS BOYACENSE.

Con fundamento en la normatividad a que se ha hecho referencia, la Sala concluye en relación con el caso planteado: - Que los acuerdos 027 de 1989 y 010 de 1990, y las resoluciones 450 de 1990 y

013 de 1991, tomados en conjunto, decretaron la expropiación sin indemnización de lotes de la urbanización Asís Boyacense, para que el Municipio de Tunja los adjudicará “a quienes demuestren la posesión de buena fe, con justo título y / o con pruebas que ameriten posesión”, cuyos nombres luego fueron determinados, convirtiéndose en los beneficiarios de la obra, conforme a las previsiones de los mencionados acuerdos. - Que los plazos señalados, tanto en el acuerdo 010 de 1990 como en la resolución 450 del mismo año, son irrelevantes. La potestad reglamentaria no está sujeta al cumplimiento de términos prefijados, pues por su naturaleza puede ejercerse en cualquier tiempo. - Que, como consecuencia de lo expresado en los dos párrafos anteriores, el alcalde puede ejecutar los acuerdos y adjudicar a los beneficiarios los títulos de propiedad correspondientes, mediante los procedimientos de protocolización notarial y subsiguiente registro. - Que únicamente el legislador (el Congreso de la República), o con base en facultades extraordinarias conferidas por esta Corporación, el Gobierno Nacional, pueden definir los motivos de utilidad pública o de interés social para efectos de la expropiación. Los acuerdos del Concejo Municipal de Tunja, aunque mal concebidos, en este aspecto reiteran lo dispuesto por la ley 9a. de 1989. - Que de conformidad con la denominada Ley de Reforma Urbana, los municipios solamente pueden adelantar la expropiación sin indemnización, en “urbanizaciones de hecho o ilegales” (ibidem, artículos 10, letra LL y 53).

• Que la administración pública no puede expropiar sin indemnización sino por motivos de equidad, definidos por el legislador, como es el caso previsto en el artículo 53 de la ley 9a. de 1989 respecto de propietarios Inescrupulosos que se aprovechan de la necesidad de vivienda de interés social por personas de escasos recursos. - Que el Concejo Municipal, al reglamentar los usos del suelo en ejercicio de la atribución que le confiere la Constitución Política en el artículo 313, numeral 7, puede disponer lo pertinente para la regularización urbanística del barrio Asís Boyacense y el disfrute de sus zonas comunales.

Consecuente con lo expuesto, la Sala responde:

1. No es el caso de proferir un nuevo acuerdo por el Concejo Municipal de Tunja, mediante el cual se otorguen facultades al alcalde con fundamento en el artículo 53 de la ley 9ª de 1989, para adelantar un proceso de expropiación sin indemnización en relación con la urbanización Asís Boyacense, por cuanto esa situación ya fue regulada por acuerdos municipales y resoluciones del alcalde, tal como quedó expresado en los considerandos.

2. Con fundamento en los acuerdos existentes, distinguidos con los números 027 de 1989 y 010 de 1990, que ciertamente no han sido derogados ni suspendidos ni anulados, y por tanto se encuentran amparados por la presunción de legalidad, el alcalde de Tunja, con el fin de darles cumplimiento, puede en ejercicio de sus facultades como jefe de la administración y representante legal del municipio, adjudicar los respectivos lotes a los beneficiarios, mediante el otorgamiento de las

correspondientes escrituras públicas. Para ello no se requiere el otorgamiento de poder a abogado ni trámite judicial alguno. Como consecuencia, las demás hipótesis planteadas ya no resultan procedentes. Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Gobierno y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República. ROBERTO SUÁREZ FRANCO Presidente de la Sala

NUBIA GONZÁLEZ CERÓN JAVIER HENAO HIDRON

HUMBERTO MORA OSEJO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala