CE-SC-RAD1999-N668

RÉGIMEN LABORAL - Trabajadores de la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Orinoquía / CONCEJO REGIONAL DE PLANIFICACIÓN DE LA ORINOQUIA - Naturaleza de los empleos / PRESTACIONES SOCIALES - Trabajadores de la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Orinoquía Las personas que laboran en la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Orinoquía, son trabajadores oficiales si su actividad tiene que ver con la construcción y el sostenimiento de obras públicas; si las actividades son distintas a las mencionadas se tratará de contratistas de prestación de servicios. Si el personal que labora en la indicada unidad, tiene el carácter de trabajador oficial, sus prestaciones son las señaladas en los decretos leyes 3135 de 1968, 1045 de 1978 y las demás que las modifiquen y complementen. En los demás casos, el carácter será de contratistas vinculados por contratos de prestación de servicios y no tienen derecho al reconocimiento de prestaciones sociales.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal con auto de 12 de marzo de

1999.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera ponente: NUBIA GONZÁLEZ CERON

Santa Fe de Bogotá, D. C., Febrero trece (13) de mil novecientos noventa y cinco (1995).

Radicación número: 668

Actor: MINISTRO DE AGRICULTURA Referencia: Régimen laboral aplicable a trabajadores de la unidad técnica del Consejo Regional de Planificación de la Orinoquia.

El señor Ministro de Agricultura ha formulado a la Sala la siguiente consulta:

1. Mediante el decreto legislativo No. 3084 del 3 de octubre de 1986 se creó la Región de Planificación de la Orinoquia, la cual opera a través de un Consejo Regional de Planificación, cuya secretaría es ejercida por un coordinador regional, quien cuenta con el apoyo de una Unidad Técnica.

2. El artículo 5º del Decreto 2411 de 1987, establece que la Unidad Técnica está integrada por: a). El personal profesional seleccionado por el respectivo Consejo Regional. b). El personal administrativo indispensable para su funcionamiento. c). Los funcionarios comisionados a solicitud del respectivo Consejo Regional, por los Departamentos, Intendencias y Comisarías, las Corporaciones Autónomas Regionales con jurisdicción en la Región o parte de ella, o cualquier entidad pública y organismo de planificación que opere en la región.

PARÁGRAFO. Para realizar actividades específicas relacionadas con las funciones de las Unidades Técnicas podrán contratarse como Asesores o Consultores personas naturales o jurídicas públicas o privadas”.

3. El artículo 3º del decreto 3084 de 1986, reglamentado por el 8º del decreto 2411 de 1987 crea el Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional de la Orinoquia, como una cuenta especial en el Banco de la República, perteneciente a la Nación, cuyos recursos se destinarán al funcionamiento técnico administrativo y al financiamiento de los proyectos de inversión de la región.

4. Por su parte dispone el inciso primero del artículo noveno del decreto 2411 de 1987 que los recursos del fondo de inversiones se manejarán a través de

contratos de administración fiduciaria que celebrará el Banco de la República a nombre de la Nación. El inciso segundo de esta misma disposición, confía a la entidad encargada de la administración fiduciaria, la celebración de contratos con personas naturales o jurídicas para la organización y funcionamiento para adelantar labores de asesoría y consultoría y para vincular personal profesional y administrativo.

5. Sobre el personal de la Unidad Técnica el artículo 16º del Decreto 1113 de 1992, establece que la entidad fiduciaria lo vinculará utilizando una de las siguientes modalidades de contratación: a) Contrato de trabajo a término fijo cuando se trate de personal profesional o administrativo de carácter permanente, y b) Contrato de prestación de servicios o de consultoría, para el caso de personal profesional que deba realizar labores temporales específicas relacionadas con las actividades que corresponden a la Unidad Técnica o necesarias para la ejecución de los programas o proyectos. En ningún caso el personal permanente podrá ser contratado bajo estas modalidades”.

Ahora bien, el artículo 2º del acuerdo 006 de 1989, emanado del consejo Regional de Planificación de la Orinoquia dispone que el personal de la Unidad Técnica será vinculado de la siguiente forma: a) Mediante contrato de trabajo, en cuyo caso al personal vinculado se le pagará las mismas prestaciones a que tiene derecho los trabajadores oficiales. b) Mediante contrato de prestación de servicios profesionales caso en el cual el personal no tendrá derecho a ningún tipo de prestaciones.

6. El 31 de julio de 1989, el Banco de la República celebró con la Caja Agraria un

contrato de fiducia para la administración de los recursos del Fondo de Inversiones para el Desarrollo de la Orinoquia, contrato que fue cedido por la Caja Agraria a Fiduagraria S. A., en virtud de lo establecido por la Ley 45 de 1990, de una parte, y por el Banco de la República o Findeter por la otra.

7. La Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S. A. “FIDUCIARIA S.A.” es una sociedad anónima de economía mixta con régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

En virtud de lo anteriormente expuesto se CONSULTA: 1º) Qué clase de trabajadores son las personas que laboran en la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Orinoquia? 2º) Cuáles son las prestaciones a que tienen derecho estos trabajadores?.

LA SALA CONSIDERA: 1º La ley 76 de 1985, creó la región de Planificación de la Costa Atlántica y facultó al Presidente de la República para que creara otras regiones como divisiones del territorio nacional. Del mismo modo creó el Fondo de Inversiones para el desarrollo de dicha región y autorizó la creación de los demás fondos para las nuevas regiones. 2º En desarrollo de las facultades extraordinarias otorgadas por la ley 76 de 1985, se expidió el Decreto Ley 3084 de 1986, por el cual se creó la región de Planificación de la Orinoquia conformada por los departamentos del Meta, Arauca,

Casanare, Guainía, Vaupés y Vichada.

3º Igualmente se creó el Fondo de Inversión, que conforme al artículo 3º ibídem, tiene la naturaleza de cuenta especial, inicialmente fue manejado por el Banco de la República, pero por mandato del artículo 17 de la ley 57 de 1989, fue trasladado, con los demás fondos de las otras regiones, a la Financiera de Desarrollo Territorial S. A. -Findeter-. Los recursos del Fondo deben destinarse al funcionamiento técnico-administrativo y al financiamiento de proyectos de inversión en la región de planificación, “según los gastos aprobados por el Consejo Regional” (art. 3º ibidem). 4º El artículo 5º del citado decreto ley 3084 de 1985, señala que los recursos del Fondo de Inversión “se manejarán mediante un contrato de administración fiduciaria”, que debe celebrar el Banco de la República, actualmente Findeter, con una entidad bancaria o financiera oficial que opere en la región, “la cual será determinada por el Consejo Regional de Planificación”. 5º Como lo prescribe el artículo 3º de la ley 76 de 1985, en cada una de las regiones de planificación funcionará un consejo regional conformado por: a) El Presidente de la República o su delegado, b) El Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado. c) El Subdirector del Departamento Nacional de Planeación o su delegado. d) Los Gobernadores de las entidades territoriales que formen parte de la respectiva región de planificación. A estos consejos les corresponde definir y determinar la asignación del gasto para desarrollar programas y proyectos en la región correspondiente, señalados en los

planes nacional y regionales de desarrollo. 6º También funcionará en cada región de planificación un Comité Técnico que integrarán: a) El coordinador regional de planificación. b) Los directores de planeación de los departamentos y del Distrito Capital. c) Los gerentes o directores de las Corporaciones Autónomas Regionales que operen en el territorio de la respectiva región. Estos comités elaborarán los estudios para los diferentes programas y proyectos que serán aprobados por los consejos regionales, y darán el apoyo técnico y material al coordinador regional para el cumplimiento de sus funciones (art. 6º ley 76 de 1985). 7º Los coordinadores regionales de planificación pertenecen a la planta de personal del Departamento Nacional de Planeación y serán nombrados por el Presidente de la Republica de temas que presenten los consejos regionales (art. 7º ibídem) Cada coordinador contará con el apoyo de una Unidad Técnica Regional cuyo personal se pagará a cargo de los recursos de cada fondo de inversiones de desarrollo regional (parágrafo, artículo 1º ley 76 de 1985). 8º Mediante acuerdo 06 de 1989, expedido por el Consejo Regional de la Orinoquia, se definió la vinculación, condición y régimen prestacional del personal de la Unidad Técnica. 9º El decreto 1113 de 1992, reglamentario de la ley 76 de 1985, en el artículo 15, dispone que el coordinador regional seleccionará el personal de la Unidad Técnica conforme a las recomendaciones del Consejo Regional y solicitará a la entidad fiduciaria que celebre los contratos respectivos. 10º El artículo 16 del citado decreto reglamentario 1113 de 1992 prescribe que la

entidad fiduciaria vinculará al personal solicitado mediante contratos de trabajo y de prestación de servicios según se trate de actividades profesionales o administrativas permanentes, en el primer caso, o de personal profesional para labores temporales, en el segundo caso. 11° De otra parte, el artículo 7º del decreto ley 3084 de 1986 establece que la ejecución de los proyectos que utilicen recursos del Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional de la Orinoquia, estará a cargo de Las entidades del orden nacional, departamental y municipal según los estudios aprobados por el Consejo Regional. Del mismo modo, el artículo 7º del decreto reglamentario 1113 de 1992 señala que la “ejecución de los recursos de los fondos de inversiones para el desarrollo regional se efectuarán siempre a través de la entidad a la cual se le haya confiado la administración fiduciaria o de la Financiera de Desarrollo Territorial…” En consecuencia, a las entidades fiduciarias que administren los recursos de los fondos de inversión para el desarrollo regional, no les corresponde llevar a cabo los programas y proyectos en las diferentes regiones, sino ejecutar dichos recursos, los cuales básicamente están destinados al financiamiento de los proyectos de inversión. De manera que la contratación del personal para las Unidades Técnicas regionales se debe realizar por las entidades fiduciarias debidamente autorizadas por los consejos regionales, de conformidad con lo dispuesto en el decreto reglamentario 1113 de 1992 que modificó el acuerdo 06 de

1989. 12° De todo lo anterior se concluye: a) Que la Región de Planificación de la Orinoquia, como las demás regiones de este género, creadas antes de la vigencia de la Constitución de 1991, son

divisiones del territorio nacional tendientes a la planificación y el desarrollo económico y social del país. Para el cumplimiento de los objetivos de las regiones de planificación, funcionan en cada una de ellas, los consejos regionales y los Comités Técnicos Regionales, con el apoyo de las Unidades Técnicas, dirigidas por el Coordinador Regional de Planificación, quien ejerce las funciones de secretario; dichos consejos regionales tienen carácter administrativo, son del orden nacional y no tienen personería jurídica, pero tales organismos tienen que estar a tono con los principios generales previstos para la administración nacional según los cuales quienes laboren al servicio de la administración son empleados públicos y excepcionalmente son trabajadores oficiales y contratistas. b) Que el personal que forma parte de la Unidad Técnica de la Región de la Orinoquia, según el decreto reglamentario 1113 de 1.992, debe ser vinculado mediante contrato celebrado por la entidad fiduciaria a nombre del Consejo Regional y a cargo del fondo de inversiones, puesto que la actividad fiduciaria en este caso, según las normas reglamentarias y el contrato de administración de los recursos del fondo de inversiones no tiene por objeto desarrollar ni los proyectos ni realizar las actividades propias de la Unidad Técnica regional, sino ejecutar e incrementar los recursos del citado Fondo (inciso 2º, art. 5º decreto ley 3084/86). c) Que conforme al decreto reglamentario 1113 de 1992, los contratos para vincular personal a la unidad técnica son de dos clases: - Contratos de trabajo a término fijo, cuando e refiera a personal profesional o administrativo de carácter permanente, y

• contratos de prestación de servicios cuando se requiera personal profesional para labores temporales. d) Que la naturaleza jurídica de la vinculación laboral no puede estar definida por un decreto reglamentario, ésta se determina por la ley y por lo mismo es preciso recurrir a las disposiciones legales vigentes sobre la materia, en este caso, el artículo 5º del decreto ley 3135 de 1968, que prescribe: “Las personas que presten sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo”.

El numeral 3, artículo 1º del decreto reglamentario 1848 de 1.969 preceptúa que el empleado público es vinculado por una relación legal y reglamentaria, y el trabajador oficial es vinculado por contrato de trabajo. En consecuencia, los contratos celebrados con el personal de la Unidad Técnica de la Región de Planificación de la Orinoquia, que como se indicó, no es un establecimiento público sino un órgano administrativo asesor, del orden nacional, sin personería jurídica, tienen el carácter de contratos de trabajo, siempre que las actividades sean relativas a la construcción y al sostenimiento de obras publicas, en caso contrario, es decir, respecto de cualquier otra actividad, se tratará de contratos de prestación de servicios, regulados por la ley 80 de 1993 (anteriormente decreto ley 222 de 1983). De manera que si son contratos de trabajo, conforme a los decretos 3135 de 1968

y 1848 de 1969, los servidores estarán sometidos al régimen de prestaciones prescrito por la ley para los trabajadores oficiales del orden nacional. En cambio, si los contratos son de prestación de servicios, no existirá ninguna relación laboral con las personas contratadas porque no tendrían la calidad de empleados sino de contratistas. Con fundamento en las anteriores consideraciones la Sala responde: 1º Las personas que laboran en la Unidad Técnica del Consejo Regional de Planificación de la Orinoquia, son trabajadores oficiales si su actividad tiene que ver con la construcción y el sostenimiento de obras públicas; si las actividades son distintas a las mencionadas se tratará de contratistas de prestación de servicios. 2º Si el personal que labora en la indicada unidad, tiene el carácter de trabajador oficial, sus prestaciones son las señaladas en los decretos leyes 3135 de 1968, 1045 de 1978 y las demás que las modifiquen y complementen. En los demás casos, el carácter será de contratistas vinculados por contratos de prestación de servicios y no tienen derecho al reconocimiento de prestaciones sociales. Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Agricultura y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República. HUMBERTO MORA OSEJO Presidente de la Sala

NUBIA GONZÁLEZ CERON JAVIER HENAO HIDRÓN

ROBERTO SUÁREZ FRANCO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala