CE-SC-RAD1999-N728

CERTIFICADOS DE DESARROLLO TURÍSTICO - Características / CERTIFICADOS DE DESARROLLO TURÍSTICO - No han perdido su validez En tal orden de ideas, el decreto 2272 de 1974 crea los bonos de desarrollo turístico a los que les asigna la característica de servir como medio de pago de toda clase de impuestos nacionales. Esto no quiere decir que dicho decreto esté creando un nuevo tributo; antes por el contrario, está estableciendo un incentivo para el pago de los impuestos ya existentes. Tampoco está modificando los impuestos legalmente creados; realmente los impuestos creados permanecen intactos; el decreto 2272 se limita a establecer un medio de pago, cual es el de cubrir tales impuestos nacionales con los bonos de desarrollo turístico.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva mediante auto del 21 de septiembre de 1999.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO

Santafé de Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco ( 1995 ).

Radicación número: 728

Actor: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Referencia: Referencia: Consulta del Departamento Nacional de Planeación sobre la vigencia de los Certificados de Desarrollo Turístico.

El señor Director del Departamento Nacional de Planeación formula a la Sala la consulta en los siguientes términos textuales: "Durante la década de los años sesenta el desarrollo turístico colombiano era incipiente, y la capacidad hotelera insuficiente, lo que motivó al Gobierno Nacional a crear incentivos tributarios con miras a desarrollar la

oferta de establecimientos hoteleros en el país. Para tales efectos se expidió la ley 60 de 1968, en la cual se crearon los Certificados de Desarrollo Turístico - CDT -, se establecieron estímulos a la industria del turismo y se dictaron otras disposiciones. De acuerdo con el artículo 7 de esta ley, los Certificados de Desarrollo Turístico sirven para pagar, por su valor nominal, toda clase de impuestos nacionales, se emiten al portador, son libremente negociables, no devengan intereses, no gozan de exenciones tributarias y constituyen renta gravable para sus beneficiarios directos. Este incentivo fue derogado en su totalidad por el decreto de emergencia económica 2053 de 1974, al establecer en su artículo 143: "Deróganse las normas anteriores en materia de impuestos sobre la renta, complementarios adicionales, recargos y especiales, que sean contrarios al presente decreto y en especial: (…) los artículos 7 a 14 inclusive y 20 de la ley 60 de 1968". Posteriormente, los certificados de desarrollo turístico fueron creados nuevamente mediante decreto 2272 de 1974, y reglamentados en su totalidad con el decreto 1361 de 1976. El artículo 1 del decreto 1361 de 1976 califica la naturaleza jurídica de los certificados de desarrollo turístico cuando dice: "Los certificados de desarrollo turístico son un estímulo de beneficios fiscales para el fomento de las inversiones en establecimientos hoteleros o de hospedaje que tengan señalada importancia para el desarrollo turístico del país, o en sus ampliaciones o mejoras sustanciales".

El decreto 2272 de 1974, tenía el carácter de decreto legislativo, como quiera que fue expedido en desarrollo del decreto 1970 de 1974, de emergencia económica, el cual fue declarado constitucional en sentencia de 5 de noviembre de 1974 de la Corte Suprema de Justicia. En esta oportunidad la Corte Suprema consideró que el ejecutivo podía crear normas de carácter tributario, con vigencia permanente. No obstante, en relación con la declaratoria de emergencia económica de 1982, la misma Corte rectificó su criterio anterior, al señalar que a través de los referidos decretos no era posible dictar normas tributarias de carácter permanente, y así lo expresó en sentencia de 23 de febrero de 1983. La Constitución de 1991, por su parte, le señala a los decretos de emergencia económica, mediante los cuales se establecen nuevos tributos o se modifiquen los existentes, una vigencia temporal ( art. 215). Con base en lo expuesto es preciso concluir, sin entrar a analizar el aspecto de fondo, que el decreto 2272 de 1974, al regular una materia impositiva y modificar el régimen vigente, creando un beneficio fiscal ( art. 1 decreto 1361 de 1976) de carácter permanente, dejó de regir al ser expedida la Constitución de 1991, como quiera que sólo podía regir por una vigencia fiscal, la cual ya concluyó. De lo contrario estaría en oposición a la Constitución de 1991". Antecedentes.

1. Vigente la Constitución de 1886, el Congreso Nacional expidió la ley 60 de 1968 cuyo objeto consistió en el fomento y la protección al turismo

que, como fuente generadora de divisas y como actividad que origina trabajo nacional, es industria fundamental para el desarrollo económico del país y será protegido por el Estado.

2. Con el fin de incrementar el turismo se creó por la precipitada ley el "Certificado de Desarrollo Turístico" que debía emitir en su oportunidad el

Gobierno Nacional. Tales Certificados de Desarrollo Turístico "sirven para pagar por su valor nominal toda clase de impuestos nacionales, se emiten al portador, son libremente negociables, no devengan intereses ni gozan de exenciones tributarias y constituyen renta gravable para sus beneficiarios directos" (artículo 7º ibídem).

3. Las normas reglamentarias de tales Certificados contenidos en la ley 60 de 1968 fueron derogado por el artículo 143 del decreto 2053 de 1974 dictados por el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades que le confería el artículo 122 de la Constitución anterior.

4. Mediante el decreto 2272 de 1974 expedido en ejercicio de las facultades mencionadas, se revivieron los Certificados de Desarrollo Turístico, creados por la ley 60 de 1968, los cuales se regirían a partir de la fecha del decreto por las normas propias del mismo.

En el artículo 2º del decreto últimamente citado se agregó que los Certificados de Desarrollo Turístico sirven para pagar por su valor nominal toda clase de impuestos nacionales, se emiten al portador, son libremente negociables, no devengan intereses ni gozan de exenciones tributarias y constituyen renta gravable para sus beneficiarios directos. Por último el Gobierno Nacional mediante el decreto 1361 de 1976

reglamentó el decreto 2272 de 1974, sobre Certificados de Desarrollo Turístico, habiéndose consagrado en sus tres primeros artículos lo siguiente: "Artículo 1º. De la naturaleza de los Certificados de Desarrollo Turístico. Los Certificados de Desarrollo Turístico son un estímulo de beneficios fiscales para el fomento de las inversiones en establecimientos hoteleros o de hospedaje que tengan señalada importancia para el desarrollo turístico del país, o en sus ampliaciones o mejoras sustanciales. Artículo 2º. De sus objetivos y modalidades. Los Certificados de Desarrollo Turístico no devengan intereses, se emiten al portador, son libremente negociables y sirven para pagar por su valor nominal toda clase de impuestos nacionales a partir de la fecha de entrega al beneficiario directo. Artículo 3º. De quiénes tienen derecho a los Certificados de Desarrollo Turístico. Tienen derecho a los Certificados de Desarrollo Turístico los inversionistas en establecimientos hoteleros o de hospedaje, en ampliaciones o mejoras sustanciales de los mismos, cuya construcción se haya iniciado con posterioridad a la vigencia de la ley 60 de 1968".

5. El decreto 624 de 1989 dispuso, en el artículo 205: "Los Certificados de Desarrollo Turístico se emiten al portador, son libremente negociables, no devengan intereses ni gozan de exenciones tributarias y constituyen renta gravable para sus beneficiarios directos".

Posteriormente, el Estatuto Tributario vigente, en el artículo 806, expresa: "Los Certificados de Desarrollo Turístico sirven par pagar por su valor

nominal toda clase de impuestos".

6. El 7 de julio de 1991 entró en vigencia la Constitución Política que, en lo pertinente al tema consultado en el inciso 3º del artículo 215, prescribe: "… Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, la medida dejará de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente".

En este orden de ideas el Congreso Nacional expidió la ley 137 de 1994 por la cual se regularon los estados de excepción; en el parágrafo del artículo 47 se dispone: "Durante el estado de emergencia el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal salvo que el Congreso, durante el año siguiente les otorgue carácter permanente.

Consideraciones.

1. De las disposiciones citadas, particularmente de la normatividad del decreto 2272 de 1974, se tiene que, con la creación de los Certificados de Desarrollo Turístico, se persiguió como objetivo primordial el fomento de la actividad industrial del turismo; como incentivo se concedió un beneficio tributario consistente en que con ellos se pudiesen pagar toda clase de impuestos, para lo cual se tendría en cuenta su valor nominal.

Las disposiciones que reglamentaron los Certificados de Desarrollo Turístico, particularmente el decreto legislativo 2272, fueron expedidas por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades del estado de emergencia

económica que le otorgaba el artículo 122 de la Constitución de 1886. No obstante existir controversia jurisprudencial sobre si el citado decreto podía ser expedido por el Gobierno en ejercicio de tales facultades extraordinarias, la Corte Suprema de Justicia lo declaró exequible.

2. Hallándose en plena vigencia esta situación, entró a regir la Constitución de 1991 según la cual, y de conformidad con el inciso 3º del artículo 215, los decretos dictados con fundamento en el estado de emergencia deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el mismo estado; agrega en la mencionada disposición que, en forma transitoria, se podrán establecer también nuevos tributos o modificar los existentes, caso en el cual las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, si el Congreso no les otorga carácter permanente.

Este ordenamiento constitucional fue luego reglamentado por la ley 137 de 1994 sobre estados de excepción, en la que se reprodujo el texto constitucional.

3. Enseña el artículo 4º de la Carta que "la Constitución es norma de normas"; esto quiere decir que la norma constitucional prima sobre cualquier otra de inferior jerarquía y, por tanto, en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica prevalecerán las disposiciones constitucionales.

Además según el artículo 9º de la ley 53 de 1887 la Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu se desechará como insubsistente.

En el asunto objeto de la consulta se observa como el decreto 2272 de 1974 fué expedido con fundamento en una declaratoria de emergencia económica. Por este decreto se creó un estímulo tributario de dudosa juridicidad, lo cual fue disipado por su declaratoria de constitucionalidad por la Corte Suprema de Justicia; pero al entrar a regir la nueva Constitución que modifica los efectos de los decretos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia económica, la legislación entonces vigente deberá ajustarse a las nuevas disposiciones constitucionales. Esto quiere decir, que frente a la Constitución anterior el decreto citado adquirió firmeza jurídica; consecuencialmente las situaciones que se cumplieron estando vigente el decreto 2272 se consolidaron. En este estado de cosas entró a regir una nueva Constitución, la que en su artículo 215 modificó el tratamiento que se les da a los decretos de orden tributario dictados con fundamento en emergencia económica. En efecto, consta en el inciso tercero del artículo 215 que el Presidente de la República está facultado para "establecer" nuevos tributos o "modificar" los tributos existentes en forma transitoria los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso le otorgue carácter permanente. Debe entonces entenderse que por el hecho de entrar a regir la nueva Constitución quedó derogado el decreto 2272?

Veamos: El artículo 380 de la Constitución que nos rige prescribe de manera perentoria: "Queda derogada la Constitución hasta ahora vigente con todas sus reformas. Esta Constitución rige a partir del día de su promulgación".

La norma encierra un principio evidente en sus alcances: Se aplica a todo el ordenamiento jurídico que se expida con posterioridad a ella así como los hechos o actuaciones jurídicas que se sucedan con posterioridad a su vigencia. Algo semejante puede sostenerse en relación con las situaciones jurídicas consolidadas con fundamento en la normatividad jurídica anterior. Frente a las normas jurídicas existentes durante su vigencia y a las operaciones o actos complejos no consolidados, la situación puede cambiar; en efecto, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional: "Con respecto a la legislación preexistente las exigencias del principio de seguridad jurídica y certidumbre se satisfacen de una manera diversa. En efecto, la regla dominante en este nuevo universo normativo reconoce que el tránsito constitucional no conlleva necesariamente la derogación de todas las normas expedidas durante la vigencia de la Constitución derogada. Por tanto, la legislación preexistente conserva toda su vigencia en la medida en que la nueva Constitución no establezca reglas diferentes. Lo anterior es también exigencia ineludible de la necesidad de evitar traumatismos que en algunos casos bien podrían conducir al caos del ordenamiento o, cuando menos, a una manifiesta incertidumbre acerca de la vigencia de sus normas. Es por eso que la Corte Suprema de Justicia ha negado que la vigencia de la Constitución de 1991 haya derogado en bloque el ordenamiento inferior preexistente y ha reconocido el efecto retrospectivo de la nueva preceptiva constitucional en los siguientes términos: …" En síntesis se tiene lo siguiente:

El artículo 122 de la Carta vigente con anterioridad al 7 de julio de 1991 reglamentó la emergencia económica, según la cual podía ser declarada por el Presidente con la firma de todos sus ministros y no podía exceder de 90 días al año, por períodos sumados. El Presidente una vez derogada la emergencia podía "dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos". No especificó la normatividad constitucional derogada las materias sobre las cuales podían expedirse los decretos; simplemente señaló una fórmula general, según la cual estos decretos solo podían referirse a materias que tuviesen relación directa y específica con la situación que determinase el estado de emergencia. El artículo 215 de la Carta vigente, sobre estado de emergencia acogió, en cuando a las materias referidas, una fórmula semejante según la cual los decretos dictados con fundamento en la emergencia económica deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes (subraya la Sala). Precisa la norma citada que cuando se pretendan establecer nuevos tributos, o modificar los existentes tales medidas dejan de regir al término de la siguiente vigencia fiscal. En tal orden de ideas, el decreto 2272 de 1974 crea los bonos de desarrollo turístico a los que les asigna la característica de servir como medio de pago de toda clase de impuestos nacionales. Esto no quiere decir que dicho decreto esté creando un nuevo tributo; antes por el contrario, está estableciendo un incentivo

para el pago de los impuestos ya existentes. Tampoco está modificando los impuestos legalmente creados; realmente los impuestos creados permanecen intactos; el decreto 2272 se limita a establecer un medio de pago, cual es el de cubrir tales impuestos nacionales con los bonos de desarrollo turístico. En consecuencia, se responde: no hay oposición entre lo dispuesto por el decreto 2272 de 1974 y el mandato contenido en el artículo 215 de la Constitución, por tanto el citado decreto no fue derogado; de consiguiente los Certificados de Desarrollo Turístico no han perdido su validez. Transcríbase en sendas copias auténticas a los señores Director del Departamento Nacional de Planeación y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

ROBERTO SUAREZ FRANCO JAVIER HENAO HIDRON

CESAR HOYOS SALAZAR LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala