CE-SC-RAD2000-N1216

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL – Naturaleza jurídica y funciones Mediante el decreto 2171, del 30 de diciembre de 1992, el Presidente de la República fusionó el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil con el Fondo Aeronáutico Nacional y creó esta nueva unidad administrativa. El decreto 2724 de 1.993 la definió como una entidad especializada, de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Por decisión legal es la autoridad en materia aeronáutica en todo el territorio nacional, en tal virtud le compete regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación civil, coordinar las relaciones de ésta con la aviación del Estado; formular y desarrollar los planes, estrategias, políticas, normas y procedimientos sobre la materia. Se le asigna, igualmente, la prestación de servicios aeronáuticos y, con carácter exclusivo, desarrollar y operar la infraestructura requerida para que la navegación en el espacio aéreo colombiano se efectúe con seguridad (art. 2o.). En desarrollo de competencias propias la Aerocivil reglamenta y supervisa la infraestructura aeroportuaria del país y administra directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o los de propiedad de la Nación. Así mismo, autoriza y vigila la construcción de aeródromos por parte de las entidades territoriales, las asociaciones de éstas o el sector privado. En el artículo 5o., numeral 13, concreta

como función especial de la Aerocivil: fijar, recaudar y cobrar las tasas, tarifas y derechos que se generen por la prestación de los servicios aeronáuticos y aeroportuarios. Entonces, de conformidad con la ley 105 de 1.993 y el decreto 2724 del mismo año, las funciones relativas al transporte aéreo son ejercidas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, entidad especializada adscrita al Ministerio de Transporte, como “autoridad en materia aeronáutica en todo el territorio nacional”. Su naturaleza jurídica es la de entidad pública del sector descentralizado por servicios del orden nacional, integrada a la Rama Ejecutiva del Poder Público (art. 38, ley 489 de 1.998). Autorizada la publicación con oficio 2257 del 2 de febrero de 2000 IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Sujeto pasivo; hecho generador / HECHO GENERADOR DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Lo constituye el tipo de actividad De la reseña normativa expuesta, y de las anteriores precisiones jurisprudenciales, se tiene que el impuesto de industria y comercio es un gravamen de carácter municipal, el sujeto pasivo son las personas naturales o jurídicas, privadas o de derecho público, que desarrollen actividades industriales, comerciales o de servicios, y el ánimo de lucro, propio de las actividades comerciales, no es relevante para la procedencia del gravamen. Destaca la Sala que el hecho generador del impuesto lo constituye el tipo de actividad, determinado por la noción de empresa según el artículo 25 del Código de Comercio, en la medida en que si se enmarca dentro de esa noción la actividad

es susceptible del gravamen, pero no lo será si no participa de ninguna de esas características, como es el caso de una entidad que ejerce funciones públicas. Si la actividad desarrollada es comercial, así lo sea en parte, se aplica el gravamen para esa parte de la misma. Autorizada la publicación con oficio 2257 del 2 de febrero de 2000 IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Actividades de Aerocivil no son generadoras del impuesto / AEROCIVIL – Actividades de servicio no son actos mercantiles Aplicados estos conceptos a las actividades de servicio que en desarrollo de su objeto cumple la Aerocivil, encuentra la Sala que no tienen carácter mercantil, precisamente porque su naturaleza jurídica y funcional es ajena a las actividades comerciales. Se trata de una entidad de derecho público, de carácter técnico, que de manera exclusiva desarrolla y opera la infraestructura requerida para que la navegación en el espacio aéreo colombiano se efectúe con seguridad, prestando los servicios aeronáuticos y administrando directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o de la Nación. Otro tanto puede decirse de actividades típicamente administrativas, las cuales no tienen connotación mercantil no obstante que generen contraprestación, tales como los servicios de comunicaciones aeronáuticas, protección al vuelo, permisos de operación, matrículas de aeronaves, licencias del personal de vuelo, autorizaciones para construcción de operación de aeródromos, y en general los servicios aeroportuarios. Estas actividades, por no constituir actos mercantiles sino el ejercicio de función pública y particularmente administrativa, no son generadoras del impuesto de industria y comercio.

Autorizada la publicación con oficio 2257 del 2 de febrero de 2000 IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, AVISOS Y TABLEROS – La Aeronáutica Civil no es sujeto pasivo del mismo / AERONAUTICA CIVIL – No es sujeto pasivo del impuesto complementario de avisos y tableros En relación con el impuesto de avisos y tableros, la jurisprudencia de la Sección Cuarta de esta Corporación reiteradamente ha precisado que tiene una definición propia y, por lo mismo, la imposición no deriva del desarrollo de las actividades industriales, comerciales o de servicios, sino de la colocación de avisos en el espacio público, siendo este el hecho generador del impuesto. Por tanto, es sujeto pasivo del mismo quien realiza actividades industriales, comerciales y de servicio y, además, utiliza el espacio público para difundir tales actividades, establecimientos o productos. Si como se ha expuesto, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, por no ejercer actividades mercantiles, tampoco lo es del complementario de avisos y tableros. Autorizada la publicación con oficio 2257 del 2 de febrero de 2000 ACTOS DE COMERCIO – Las actividades relacionadas con servicios aeronáuticos no tienen esta naturaleza / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Ingresos de la Aerocivil no constituyen base gravable de éste Las actividades relacionadas con los servicios aeronáuticos y en general con la administración de los aeropuertos del país, no participan de la naturaleza de actos de comercio, según el código de la materia; por tanto, los ingresos

provenientes del cumplimiento del objeto legal, no constituyen base gravable del impuesto de industria y comercio por no provenir de actividades comerciales, industriales o de servicios. Autorizada la publicación con oficio 2257 del 2 de febrero de 2000

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Santafé de Bogotá, D.C., primero (1o.) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).

Radicación número: 1216

Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE

Referencia: Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros.

El señor Ministro de Transporte solicita a la Sala concepto sobre la aplicación del Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros a las actividades de prestación de servicios que, en desarrollo de su objeto, cumple la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, “Aerocivil”. Luego de exponer las razones jurídicas que llevan a dicha entidad a disentir de la imposición del gravamen, el cual es objeto de cobro por parte de la Secretaría de Hacienda Distrital de Santafé de Bogotá, D.C., así como por las administraciones municipales de Palmira (Valle), Rionegro (Antioquia), Flandes (Tolima), entre otras, en cuantía que asciende a la suma de cincuenta mil millones de pesos, ($50.000.000.000) incluidas las sanciones e intereses moratorios, formula los siguientes interrogantes: “1. ¿ Es la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil sujeto pasivo del Impuesto de industria y comercio, avisos y

tableros ?.

2. Conforme a las funciones desarrolladas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, ¿qué actividades constituirían la base gravable para la fijación del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros ?”.

CONSIDERACIONES

1. Marco constitucional De conformidad con el artículo 287 de la Carta Política, “las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley”; es decir, esa autonomía de gestión no es absoluta, sino que debe ejercerse dentro de precisos lineamientos superiores.

En concordancia con este precepto, el artículo 288 ibídem establece que las competencias asignadas en los distintos niveles territoriales, serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad “en los términos que establezca la ley”. Acorde con estos principios, el Constituyente señala en materia tributaria, respecto de los municipios: “Artículo 313: Corresponde a los concejos:

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.

Por tanto, la potestad impositiva de las entidades territoriales tiene que adecuarse a los mandatos de la ley que, a su vez, debe estar conforme con la Constitución.

2. Marco Legal 2.1. Ley 14 del 6 de julio de 1.983, “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”.

En el capítulo II, artículos 32 a 40, determina las bases generales de regulación del gravamen municipal de industria y comercio. En estas normas se señala que

el hecho generador del tributo es la realización o el ejercicio de actividades comerciales, industriales o de servicios en el territorio de la jurisdicción municipal; el sujeto activo es el respectivo municipio; el sujeto pasivo las personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho que ejerzan directa o indirectamente las actividades objeto del gravamen y la base gravable impositiva está constituida por los ingresos brutos, obtenidos por las personas o las sociedades de hecho, reconocidas como sujetos pasivos. El mismo Estatuto define las actividades que constituyen “hechos gravables” y que están vinculadas al sujeto que las realiza. Así, el artículo 34 considera actividades industriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes. El artículo 35 califica como comerciales las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, siempre y cuando no estén consideradas por el Código de Comercio o por la misma ley 14 de 1.983 como actividades industriales (art. 34) o de servicios (art. 36 ib.). Y el artículo 36 señala como actividades de servicios, “las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad”, mediante cualquiera de las que de manera enunciativa ejemplifica la norma. Como la imposición tributaria a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil recae, en cuanto a la materia imponible, sobre actividades de servicios que desarrolla en ejercicio de su objeto, la Sala se ocupará de su estudio pero aclara que si la imposición está contenida en actos administrativos éstos gozan de la presunción de legalidad y, por lo mismo, mientras no sean suspendidos o

anulados por la jurisdicción contenciosa administrativa deben cumplirse por la administración y por el respectivo contribuyente. La Corte Constitucional, en sentencia C-220 del 20 de mayo de 1.996, declaró exequible la expresión “o análogas” contenida en el citado artículo 36 subrogado por el artículo 199 del decreto ley 1333 de 1986 en el que aparece la misma expresión, y que también fue declarado exequible por iguales razones. Señaló que al referirse el legislador a las actividades de servicios que deben pagar el impuesto de industria y comercio, lo hizo de manera enunciativa y no taxativa por lo que la calificación de las actividades análogas corresponde hacerla a los concejos municipales, como corporaciones facultadas constitucionalmente para establecer tributos de conformidad con lo previsto en los artículos 287, 313.4 y 338 de la Constitución Nacional. Concluyó que: “ la expresión ‘o análogas’, contenida en el artículo 36 de la ley 14 de 1.983, no viola el principio de legalidad tributaria. El recurso a la analogía previsto en la norma demandada se refiere únicamente a la determinación de otras actividades de servicios que siendo semejantes o similares a las enunciadas expresamente, deben ser objeto de impuesto de industria y comercio...”. 2.2. El decreto ley 1333 de 1.986, por el cual se expidió el Código de Régimen Municipal, en el Título X, Capítulo II, regula lo concerniente al impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros. El artículo 195 lo enuncia así:

“El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos”. Los artículos 197, 198 y 199 definen las actividades industriales, comerciales y las de servicios, en los mismos términos de la ley 14 de 1.983. El artículo 200 ordena sobre el impuesto de avisos y tableros: “El impuesto de avisos y tableros, autorizado por la ley 97 de 1.913 y la ley 84 de 1.915 se liquidará y cobrará a todas las actividades comerciales, industriales y de servicios como complemento del impuesto de industria y comercio, con una tarifa de un quince por ciento (15%) sobre el valor de éste, fijada por los Concejos Municipales”. La causación de este gravamen no es automática, pues se origina en el hecho de ocupar el espacio público con avisos publicitarios, como lo ha expuesto la jurisprudencia de la Sección Cuarta de esta Corporación: “El mencionado impuesto se causa siempre y cuando el contribuyente tenga avisos o tableros colocados bien sea en espacios o lugares públicos del respectivo municipio o que estando en las instalaciones internas de la empresa sean visibles desde el espacio exterior”. (Rad. 8037. 21 de marzo de 1997). 2.3. El Estatuto orgánico de Santafé de Bogotá, decreto 1421 de 1.993, expedido

por el gobierno nacional en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 41 transitorio de la Carta Política, y con fundamento en las previsiones del artículo 322, introdujo modificaciones al impuesto de industria y comercio. El artículo 153 señala: “El establecimiento, determinación y cobro de tributos, gravámenes, impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones en el Distrito se regirán por las normas vigentes sobre la materia con las modificaciones adoptadas por el presente Estatuto”. La Sección Cuarta del Consejo en sentencia del 13 de agosto de 1999, consideró que “en materia del impuesto de industria y comercio del Distrito Capital se aplican, en primer lugar, las disposiciones especiales del decreto 1421 de 1.993, y en lo que no pugnen con ellas, las previsiones de la ley 14 de 1.983 y normas concordantes”. (Exp. 9306). En relación con las actividades de servicios, generadoras del impuesto de industria y comercio, el decreto 1421 las definió en los siguientes términos: “Artículo 154. Industria y comercio. A partir del año de 1.994 se introducen las siguientes modificaciones al impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital: (…) 4ª. Se consideran actividades de servicio todas las tareas, labores o trabajos ejecutados por persona natural o jurídica o por sociedad de hecho, sin que medie relación laboral con quien los contrata, que genere contraprestación en dinero o en especie y que se concreten en la obligación de hacer, sin importar que en ellos predomine el factor material o intelectual”. Esta norma trae, en consecuencia, una definición más genérica, comprensiva de

todas aquellas obligaciones de hacer, a cargo de personas naturales o jurídicas o sociedades de hecho, sin la exigencia de relación laboral con el contratante, pero que generen contraprestación en dinero o en especie. La misma Sección Cuarta, en sentencia de 9 de junio de 1.995, radicación 5667, decidió sobre demanda de nulidad contra el numeral 4o. del artículo 154 antes transcrito, y encontró que la definición de servicios no desconoció los principios de equidad e igualdad de los contribuyentes, ni los artículos 336 y 363 de la Constitución Nacional. En cuanto a la naturaleza de las actividades de servicios materia del gravamen, la sentencia dijo: “El impuesto de industria y comercio según lo dispuesto por los artículos 32 y 39 de la ley 14 de 1.983, está previsto para la actividad de servicios y aunque éstos sean prestados por entidades públicas como las empresas estatales, o por sociedades de economía mixta; no se prevé exoneración alguna aunque todas ellas deben asumir costos y gastos y generalmente no pueden imponer tarifas o precios distintos a los regulados por disposiciones legales”. (Resalta la Sala). En apoyo de lo anterior, y en referencia a las actividades sin ánimo de lucro, se hizo mención en el fallo mencionado a la sentencia de 14 de diciembre de 1.994, expediente 5846, en la que se advirtió que: “… es evidente que la ley 14 de 1.983, que reguló íntegramente el gravamen, no contempla en su artículo 39 la prohibición de gravar con el citado impuesto a las sociedades que presten

servicios públicos, por el hecho de ser predominantemente público su capital y también porque la ausencia de ánimo de lucro resulta irrelevante para efectos del impuesto, como reiteradamente lo ha precisado la Corporación”. (Resalta la Sala). Por último, la Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia AI-07 de 16 de octubre de 1.996, definió las características que tienen en común las actividades de servicios previstas como hechos generadores del impuesto de industria y comercio para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en los siguientes términos: “1. Debe tratarse de tareas, labores o trabajos de carácter material o intelectual que se concreten para quien las realiza en una obligación de hacer.

2. Las tareas, labores o trabajos deben ser ejecutados por personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho.

3. No debe existir relación laboral entre quien ejecuta las labores y quien contrata con aquél la realización de las mismas.

4. Genera una obligación de dar a cargo de quien contrata la realización de los trabajos, como es la de retribuir en dinero o en especie la prestación del servicio”.

En la misma providencia se precisó que: “Desde el ángulo que empleó el legislador especial para definir las actividades de servicio generadoras del impuesto de industria y comercio, resulta en principio indiferente que con las mismas se persiga un lucro o se preste un servicio público”. (Resalta la Sala). 2.4. Decreto 423 del 26 de junio de 1996. Por medio de este decreto el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá compiló las normas sustanciales vigentes de los

tributos distritales. El artículo 24 reitera el origen legal del impuesto de industria y comercio y determina el hecho generador del gravamen en la jurisdicción del distrito capital; los artículos 26, 27 y 28 definen las actividades industriales, comerciales y de servicios que genera la obligación impositiva, todo sin que se encuentre variación o contradicción con las normas respectivas anteriormente señaladas. 2. 5. Código de Comercio (decreto ley 410 de 1.971) Dentro de la enumeración de actos mercantiles contenida en el artículo 20, numeral 9o., el Código de Comercio, señala: “La explotación o prestación de servicios de puertos, muelles, puentes, vías y campos de aterrizaje”. Se entiende que el ejercicio de estas actividades, por tener la connotación de mercantiles, debe serlo por quien ostente la calidad de comerciante, así lo haga o no en forma permanente. Y la condición de comerciante se da, precisamente, por ocuparse profesionalmente de algunas de las actividades que la ley considere mercantiles (art. 10 C. de Co.). Como lo ha reiterado la doctrina, el elemento común a las actividades mercantiles lo constituyen la intermediación y el ánimo de lucro, características propias de los actos de comercio. En providencia del 22 de marzo de 1996, expediente 7444, la Sección Cuarta precisó lo siguiente en relación con las actividades mercantiles: “…la ley grava la actividad mercantil, esto es la ejercida de manera habitual por quien tiene la calidad de comerciante sea que lo haga en forma permanente o no... son comerciantes según lo

define el artículo 10 del Código de Comercio: “Las personas que profesionalmente se ocupan de algunas de las actividades que la ley considere mercantiles”. Y son mercantiles, aquellas actividades que se hallan contempladas en el artículo 20 del mismo Código de Comercio, concepción que ratifica el artículo 21 ibídem, que considera como tales todos los actos de los comerciantes relacionados con actividades o empresas de comercio, y los ejecutados por cualquier persona para asegurar el cumplimiento de obligaciones comerciales”. (Resalta la Sala).

3. Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Mediante el decreto 2171, del 30 de diciembre de 1992, el Presidente de la República fusionó el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil con el Fondo Aeronáutico Nacional y creó esta nueva unidad administrativa. El decreto 2724 de 1.993 la definió como una entidad especializada, de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Por decisión legal es la autoridad en materia aeronáutica en todo el territorio nacional, en tal virtud le compete regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación civil, coordinar las relaciones de ésta con la aviación del Estado; formular y desarrollar los planes, estrategias, políticas, normas y procedimientos sobre la materia. Se le asigna, igualmente, la prestación de servicios aeronáuticos y, con carácter exclusivo, desarrollar y operar la infraestructura requerida para que la navegación en el espacio aéreo colombiano se efectúe con seguridad (art.

2o.). En desarrollo de competencias propias la Aerocivil reglamenta y supervisa la infraestructura aeroportuaria del país y administra directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o los de propiedad de la Nación. Así mismo, autoriza y vigila la construcción de aeródromos por parte de las entidades territoriales, las asociaciones de éstas o el sector privado. El artículo 4.4 del decreto citado especifica que constituyen ingresos para la entidad, y en consecuencia forman parte de su patrimonio, “las sumas, valores o bienes que la Unidad reciba por la prestación de servicios de cualquier naturaleza, tales como comunicaciones aeronáuticas, protección al vuelo o por las operaciones que realice en cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas”. (Resalta la Sala). Igualmente las sumas, valores o bienes que la Unidad reciba “por la enajenación o arrendamiento de cualquiera de los bienes de su propiedad o de los que administre en nombre de la Nación” (art. 4.5). En el artículo 5o., numeral 13, concreta como función especial de la Aerocivil: fijar, recaudar y cobrar las tasas, tarifas y derechos que se generen por la prestación de los servicios aeronáuticos y aeroportuarios. La ley 105 de 1.993, por la cual se dictaron disposiciones básicas sobre el transporte, indica que las funciones relativas al transporte aéreo son ejercidas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil como entidad especializada adscrita al Ministerio de Transporte. Fija como función prioritaria, “el mejoramiento de la infraestructura aeroportuaria y el establecimiento de ayudas de

aeronavegación requeridas para los aeropuertos a donde se desplacen la aviación general y las escuelas de aviación” (arts. 47 y 48, parágrafo 1). Para efecto de la descentralización aeroportuaria, el artículo 48 citado, autoriza a la Aerocivil para “entregar a cualquier título los aeropuertos de su propiedad a Entidades Departamentales, Municipales o asociaciones de las anteriores, para que éstas los administren en forma directa o indirecta”. De igual forma, puede “celebrar contratos de administración, concesión o similares sobre los aeropuertos de propiedad del Fondo Aeronáutico Nacional, con entidades especializadas o con asociaciones regionales”, en los que la participación estatal no puede ser superior al cincuenta por ciento (50%). Entonces, de conformidad con la ley 105 de 1.993 y el decreto 2724 del mismo año, las funciones relativas al transporte aéreo son ejercidas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, entidad especializada adscrita al Ministerio de Transporte, como “autoridad en materia aeronáutica en todo el territorio nacional”. Su naturaleza jurídica es la de entidad pública del sector descentralizado por servicios del orden nacional, integrada a la Rama Ejecutiva del Poder Público (art. 38, ley 489 de 1.998). Por tanto, como la naturaleza jurídica y las funciones a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, son de naturaleza pública, particularmente administrativa y no comercial, así pueda realizar actos u operaciones mercantiles, las actividades que desarrolla en cumplimiento de su objeto no pueden ser calificadas de comerciales, ya que se enmarcan en el

ejercicio estricto de una función pública como es regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano, es decir, prestar servicios aeronáuticos y operar la infraestructura aeroportuaria del país, administrando directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o de la Nación.

4. Conclusiones De la reseña normativa expuesta, y de las anteriores precisiones jurisprudenciales, se tiene que el impuesto de industria y comercio es un gravamen de carácter municipal, el sujeto pasivo son las personas naturales o jurídicas, privadas o de derecho público, que desarrollen actividades industriales, comerciales o de servicios, y el ánimo de lucro, propio de las actividades comerciales, no es relevante para la procedencia del gravamen.

Destaca la Sala que el hecho generador del impuesto lo constituye el tipo de actividad, determinado por la noción de empresa según el artículo 25 del Código de Comercio, en la medida en que si se enmarca dentro de esa noción la actividad es susceptible del gravamen, pero no lo será si no participa de ninguna de esas características, como es el caso de una entidad que ejerce funciones públicas. Si la actividad desarrollada es comercial, así lo sea en parte, se aplica el gravamen para esa parte de la misma. Ello es así, por cuanto la voluntad del legislador es la de gravar actividades mercantiles, es decir, las ejercidas de manera habitual por quienes tienen la calidad de comerciante, sea que lo hagan o no en forma permanente. Esto explica por qué de manera expresa en el artículo 36 de la ley 14 de 1.983, se agregó a las actividades allí enunciadas la de “consultoría profesional” prestada a través de

“sociedades regulares o de hecho”, tradicionalmente consideradas como civiles, lo que exigía para ser objeto de este gravamen una específica mención en la ley; o la inclusión en las actividades de servicio previstas en el artículo 154 del decreto 1421 de 1.993, el ejercicio de profesiones liberales, expresamente calificadas como actos no mercantiles por el Código de Comercio (art. 23.5). Lo anterior se corrobora con lo sostenido en la ponencia para primer debate de la ley 14 de 1.983, en la que se dice, en relación con el artículo 36 del proyecto que define las actividades de servicio: “Esta definición no es taxativa sino enunciativa, o sea que lo que no está comprendido como actividad comercial en el Código de Comercio o actividad industrial en el mismo o en esta ley, se entiende, si constituyen actos de comercio, como actividades de servicios”.1 (Resalta la Sala). Aplicados estos conceptos a las actividades de servicio que en desarrollo de su objeto cumple la Aerocivil, encuentra la Sala que no tienen carácter mercantil, precisamente porque su naturaleza jurídica y funcional es ajena a las actividades comerciales. Se trata de una entidad de derecho público, de carácter técnico, que de manera exclusiva desarrolla y opera la infraestructura requerida para que la navegación en el espacio aéreo colombiano se efectúe con seguridad, prestando los servicios aeronáuticos y administrando directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o de la Nación. 1 Historia de las Leyes. Legislatura de 1983. Tomo I. Ediciones Lerner Ltda. página 703. Así, el artículo 36 de la ley 14 de 1.983 enuncia como actividad de servicio la

administración de inmuebles, pero a través de la intermediación comercial, es decir, requiere de intermediarios profesionales o comerciales; por ello no puede calificarse como actividad de servicio materia de imposición, la administración de aeropuertos de propiedad de la Nación por parte de la Aerocivil. En este orden de ideas tampoco lo es la actividad de arrendamiento de inmuebles de propiedad de ésta. Distinto es el caso de terceros que suscriban contratos de arrendamiento con dicha Unidad Administrativa para el desarrollo de actividades comerciales, tales como expendio de bebidas, comidas, servicios de restaurantes, salones de belleza, peluquerías, etc., que sí son sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio. Otro tanto puede decirse de actividades típicamente administrativas, las cuales no tienen connotación mercantil no obstante que generen contraprestación, tales como los servicios de comunicaciones aeronáuticas, protección al vuelo, permisos de operación, matrículas de aeronaves, licencias del personal de vuelo, autorizaciones para construcción de operación de aeródromos, y en general los servicios aeroportuarios. Estas actividades, por no c