CE-SC-RAD2000-N1223

ACTO ADMINISTRATIVO - Publicidad / PUBLICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Alcance del principio de publicidad El Estado de derecho erige la publicidad de los actos de sus órganos y autoridades en principio esencial del sistema jurídico, como medio para garantizar la libertad de los asociados y protegerlos de la arbitrariedad de la administración, tomada ésta en su concepto lato. La publicidad, entonces, es el mecanismo mediante el cual el administrado - la persona - conoce los derechos que le asisten y las obligaciones y cargas impuestas; al igual que la promulgación de la ley se establece como requisito indispensable para su obligatoriedad, la publicación de los actos administrativos generales y la notificación de los de carácter particular y concreto, concurren a obtener la misma finalidad. Los artículos 3°,14, 15 y 43 y siguientes del Código Contencioso Administrativo regulan lo atinente a los alcances del principio de publicidad y en lo relacionado con la publicación de los actos, la norma pertinente es el artículo 95 del Decreto 2150 de 1995, vigente a la fecha de publicación de los actos a que se refiere la consulta, modificado posteriormente por el artículo 119 de la ley 489 de 1998. Autorizada su publicación mediante oficio N° 01719 de 26 de enero de 2000. ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Con su publicación adquieren plena e inmediata eficacia Basta que los actos administrativos de alcance general sean publicados conforme a la ley, para que adquieran plena e inmediata eficacia. Su publicidad se erige, de

esta manera, en una garantía para los administrados que los protege de la arbitrariedad. Huelga advertir que a diferencia de la ley, la cual para entrar a regir requiere primero ser sancionada y luego promulgada (art. 189. 9 y 10 de la C. P.), los actos administrativos no están sujetos, para alcanzar su plena eficacia respecto de los particulares, a formalidades distintas de la publicidad. Autorizada su publicación mediante oficio N° 01719 de 26 de enero de 2000. ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL - Su derogatoria impidió que tuviera eficacia / DECRETO 1910 DE 1996 - Se encuentra vigente / ACTO ADMINISTRATIVO DEROGADO - No alcanzó a surtir efectos jurídicos Prima facie se aprecia que el decreto 636, a pesar de ser expedido por el funcionario competente y por tanto ser válido, y de haberse publicado conforme a la ley, no tuvo eficacia alguna y por tanto no surtió efectos jurídicos, pues el mismo día en que entró a regir - 3 de abril de 1998 -, fue derogado por el decreto

652. Tal conclusión resulta de comparar la publicación efectuada en el Diario Oficial No. 43.272, del 3 de abril de 1888, en la que aparece derogado expresamente el decreto 636, el mismo día que debió empezar a producir sus efectos, los que, como ya se precisó, nunca acaecieron. De otra parte, la Sala precisa que a pesar de estar en presencia del fenómeno de la derogatoria, que implica la supresión definitiva de la norma, tal como ocurrió con el decreto 636 de

1998 - que expresamente fue retirado del ordenamiento jurídico por el 652 del mismo año -, no hay lugar a la aplicación del artículo 14 de la ley 153 de 1887, por cuanto los preceptos del decreto 636 no produjeron efectos jurídicos y, por tanto, no tuvieron la virtualidad de modificar y menos derogar las disposiciones del decreto 1910 de 1996 que, por lo mismo, quedaron incólumes y están vigentes en toda su extensión y alcances. En el caso concreto sometido a consulta, aparece que los decretos 636 y 652 fueron publicados el 3 de abril de 1998 en el Diario Oficial No. 43.297 y por tanto desde tal fecha deben considerarse sus efectos. Autorizada su publicación mediante oficio N° 01719 de 26 de enero de 2000.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE

Santa Fe de Bogotá, D.C., cuatro (4) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999) Radicación número: 1223

Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE

Referencia: Actos Administrativos.

El señor Ministro de Transporte consulta a la Sala acerca de la vigencia del decreto 1910 de 1996 - artículos 2° y 3° -, por el cual se reglamentó parcialmente el contrato de transporte y se dictaron otras disposiciones, teniendo en cuenta que éste sufrió modificaciones mediante la expedición del decreto 636 del 31 de marzo de 1998, el que a su vez fue derogado expresamente por el decreto 652

del 1° de abril de éste último año. Inquiere además, si es posible que una disposición derogada, recobre vigencia sin que otra norma reproduzca su texto de manera expresa, según lo establece el artículo 14 de la ley 153 de 1887. Marco constitucional y legal El Estado de derecho erige la publicidad de los actos de sus órganos y autoridades en principio esencial del sistema jurídico, como medio para garantizar la libertad de los asociados y protegerlos de la arbitrariedad de la administración, tomada ésta en su concepto lato. Además, la certeza y la seguridad jurídicas exigen el conocimiento oportuno por los administrados de las leyes expedidas, así como de las decisiones adoptadas por la administración, no sólo por cuanto en los estados democráticos no deben existir actuaciones secretas de las autoridades, sino porque de la publicidad se sigue la posibilidad de establecer la existencia, vigencia y obligatoriedad de las normas legales y de los actos administrativos y, por consiguiente, el ejercicio de las garantías concretadas en el derecho de defensa. El principio de publicidad implica que las normas legales y las actuaciones de los órganos - en general - puedan ser conocidas por cualquier persona y con mayor razón por aquéllas que resulten o puedan resultar afectadas con el mandato legal o la decisión administrativa. Con todo, el legislador puede establecer las restricciones y reservas a la publicidad que estime convenientes, con fundamento en criterios de racionalidad y sin detrimento de las libertades públicas. La publicidad, entonces, es el mecanismo mediante el cual el administrado - la persona - conoce los derechos que le asisten y las obligaciones y cargas

impuestas; al igual que la promulgación de la ley se establece como requisito indispensable para su obligatoriedad, la publicación de los actos administrativos generales y la notificación de los de carácter particular y concreto, concurren a obtener la misma finalidad. A términos de la Carta Política los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la constitución y las leyes ( art. 6° ); la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento, entre otros principios, en el de publicidad ( art. 209 ), y el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas ( art. 29). De esta preceptiva resulta claro que la publicidad de las actuaciones de quienes ejercen la función pública, es un principio constitucional. Ahora bien, la obligatoriedad de la norma o del acto creador de situaciones generales resulta complementada con el principio según el cual la ignorancia de la ley no excusa su cumplimiento, presunción que tiene cabal aplicación sólo cuando se ha cumplido, con las formalidades legales, la promulgación de la norma o la publicación del acto de carácter general.1 Los artículos 3°,14, 15 y 43 y siguientes del Código Contencioso Administrativo regulan lo atinente a los alcances del principio de publicidad y en lo relacionado con la publicación de los actos, la norma pertinente es el artículo 95 del Decreto 2150 de 1995, vigente a la fecha de publicación de los actos a que se refiere la consulta, modificado posteriormente por el artículo 119 de la ley 489 de 1998. El asunto materia de la consulta

El 21 de octubre de 1996 el Ministro del Interior, delegatario de funciones presidenciales, expidió el decreto 1910 con el fin de reglamentar parcialmente el contrato de transporte de carga; tal decreto fue modificado en sus artículos 2° y 3° mediante decreto 636 del 31 de marzo de 1998. El 1° de abril el Presidente de la República expidió el decreto 652, derogando en todas sus partes el decreto 636 de 1998. Los decretos mencionados, expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria ( art. 189.11 de la C. P. ), son actos administrativos de carácter general que, por su naturaleza, están destinados a producir sus efectos respecto de los particulares sólo cuando han sido publicados en el Diario Oficial; por tanto no son actos de inmediato cumplimiento y su obligatoriedad está sujeta a la formalidad de la publicidad en el órgano oficial respectivo ( arts. 43 del C.C.A. y 95, lit. c) del decreto 2150 de 1995 ). Basta que los actos administrativos de alcance general sean publicados conforme a la ley, para que adquieran plena e inmediata eficacia. Su publicidad se erige, de esta manera, en una garantía para los administrados que los protege de la arbitrariedad. Huelga advertir que a diferencia de la ley, la cual para entrar a regir requiere primero ser sancionada y luego promulgada (art. 189. 9 y 10 de la C. P.), 1 Ver sentencia C-084 de 1996 de la Corte Constitucional los actos administrativos no están sujetos, para alcanzar su plena eficacia

respecto de los particulares, a formalidades distintas de la publicidad. 2 En el caso concreto sometido a consulta, aparece que los decretos 636 y 652 fueron publicados el 3 de abril de 1998 en el Diario Oficial No. 43.297 y por tanto desde tal fecha deben considerarse sus efectos. Como se sabe, todo acto administrativo está destinado - por principio - a generar efectos y los produce tanto respecto de la administración como de los particulares. Respecto de la administración que los expide, los actos administrativos siempre son oponibles; pero para que estos produzcan efectos en relación con los administrados, aquéllos que crean situaciones jurídicas particulares y subjetivas, deberán ser notificados en los términos de ley y, los creadores de situaciones jurídicas generales y objetivas, deberán ser publicados (arts. 43 y siguientes del C.C.A. ). Por consiguiente las cargas u obligaciones impuestas mediante actos administrativos de carácter general, sólo pueden exigirse a partir de su publicación; mientras esta formalidad no se cumpla, aquellas son inoponibles a los particulares y por tanto carecen de obligatoriedad. Tal situación es la que acontece en el caso de la consulta, pues el decretos 636 de 1998 establecía comportamientos, imponía deberes y obligaciones a las empresas de transporte, a los destinatarios de carga y a los propietarios de los vehículos de servicio público. En efecto, modificó el 1910 de 1996 en el sentido de precisar el trámite a seguir en el evento de que, por causas ajenas a la empresa transportadora, no fuera posible efectuar la entrega de la carga dentro del término estipulado, así como en lo relativo al pago por la empresa de determinadas sumas

de dinero y a cuenta del remitente o del destinatario, como consecuencia del no recibo de la mercancía por éste, dentro del término establecido. Es así como la reglamentación contenida en el decreto 636, que imponía obligaciones a las partes del contrato de transporte, debió adquirir fuerza vinculante a partir del día de su publicación en el Diario Oficial - abril 3 de 1998 - y 2 La sentencia C-443 de 1997 se remite a los conceptos de validez, vigencia, eficacia, derogatoria. por tanto aquéllas estaban destinadas a ser cumplidas por los particulares desde tal fecha. Sin embargo, en este mismo día y en el mismo Diario Oficial se publicó el decreto 652 fechado a 1° de abril de 1998 , cuyo articulado dispuso : “Artículo Primero.- Derógase el Decreto 636 del 31 de marzo de 1998 “Por el cual se modifican los artículos 2° y 3° del Decreto 1910 de 1996. “Artículo Segundo.- El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación” Como puede observarse, la publicación del decreto 636 - modificatorio del 1910 de 1996 - y del que lo derogó fue simultánea, circunstancia que impone estudiar los efectos jurídicos que tales reglamentos pudieron producir. Si bien y por principio la vigencia de la norma constituye supuesto necesario de su eficacia, los actos administrativos creadores de situaciones generales, para adquirir su plena eficacia, deben ser publicados necesariamente. Lo anterior se explica por cuanto, de acuerdo a la ley, la publicación no es un requisito de validez del acto administrativo de carácter general, pero si es condición de

oponibilidad para los particulares. El artículo 43 del Código Contencioso Administrativo dispone : “ Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial… “ A su vez el artículo 95 del decreto 2150 de 1995, vigente a la fecha de publicación de los decretos 636 y 652 de 1998, establecía : “A partir de la vigencia del presente decreto, sólo se publicarán en el Diario Oficial, los siguientes documentos públicos : …. “c) Los decretos y resoluciones ejecutivas expedidos por el Gobierno Nacional, cuya vigencia se determinará en el mismo acto de su expedición, y los demás actos administrativos de carácter general expedidos por las entidades u órganos del orden nacional, cualquiera que sean las ramas u organizaciones a las que pertenezcan.” 3 Prima facie se aprecia que el decreto 636, a pesar de ser expedido por el funcionario competente y por tanto ser válido, y de haberse publicado conforme a la ley, no tuvo eficacia alguna y por tanto no surtió efectos jurídicos, pues el mismo día en que entró a regir - 3 de abril de 1998 -, fue derogado por el decreto

652. Tal conclusión resulta de comparar la publicación efectuada en el Diario Oficial No. 43.272, del 3 de abril de 1888, en la que aparece derogado expresamente el decreto 636, el mismo día que debió empezar a producir sus efectos, los que, como ya se precisó, nunca acaecieron.

De otra parte, la Sala precisa que a pesar de estar en presencia del fenómeno de

la derogatoria, que implica la supresión definitiva de la norma, tal como ocurrió con el decreto 636 de 1998 - que expresamente fue retirado del ordenamiento jurídico por el 652 del mismo año -, no hay lugar a la aplicación del artículo 14 de la ley 153 de 1887, por cuanto los preceptos del decreto 636 no produjeron efectos jurídicos y, por tanto, no tuvieron la virtualidad de modificar y menos derogar las disposiciones del decreto 1910 de 1996 que, por lo mismo, quedaron incólumes y están vigentes en toda su extensión y alcances. Como quiera que los artículos 1026 y siguientes del Código de Comercio, modificados por el decreto 01 de 1990, que tiene fuerza de ley, contiene disposiciones especiales que regulan el contrato de transporte y que pueden resultar contrariadas por los artículos 2º. y 3º. del decreto 1910 de 1996, se considera pertinente precisar que la conclusión acerca de su vigencia, vertida en este concepto, no implica pronunciamiento alguno acerca de su conformidad con el ordenamiento superior, asunto que no es de competencia de la Sala. La Sala responde 3 El artículo 95 del Decreto 2150 de 1995 fue modificado por el 119 de la Ley 489 de 1998 a) Los artículos 2° y 3° del decreto 1910, expedido el 21 de octubre de 1996, se encuentran vigentes y producen efectos a partir de la publicación, efectuada conforme a la ley en el Diario Oficial No. 42.905 del 24 de octubre de 1996, sin

perjuicio de la observación efectuada acerca de su legalidad. b) Los artículos 2° y 3° del decreto 1910 de 1996 no fueron derogados por el decreto 636 de 1998 y, por lo tanto, no es viable aplicar la regla de interpretación contenida en el artículo 14 de la ley 153 de 1887. Transcríbase al señor Ministro de Transporte, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA CESAR HOYOS SALAZAR Presidente de la Sala

FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala.