CE-SC-RAD2000-N1232

SERVICIO PUBLICO - Concepto Servicio público es toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas, según definiciones de los artículos 430 del Código Sustantivo del Trabajo y 2o.numeral 3o. de la ley 80 de 1993. En nuestro ordenamiento constitucional los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y corresponde a éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Con tal objeto el constituyente facultó al legislador para fijar el régimen jurídico de aquellos. Estos servicios podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por parte de comunidades organizadas o por particulares; además se reservó al Estado su regulación, control y vigilancia. Autorizada la publicación con oficio 2256 del 2 de febrero del 2000. TERMINALES DE TRANSPORTE - Competencia del Ministerio de Transporte / MINISTERIO DE TRANSPORTE - Funciones con respecto a las terminales de transporte La ley 105 de 1993, por medio de la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte y se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales se encuentra vigente, salvo los artículos que han sido declarados inexequibles por la Corte Constitucional, que en nada afectan el asunto materia de consulta. Al radicar la ley 105 de 1993, parágrafo 2o. del artículo 17, en el Ministerio de Transporte la competencia para reglar todo lo

atinente al funcionamiento de los Terminales de Transporte Terrestre, las normas contenidas en el decreto ley 3157 de 1984 fueron derogadas por dicha ley. El Acuerdo 005 de 1985, por su parte, perdió fuerza ejecutoria. En consecuencia, ni el decreto ley ni el Acuerdo citados se encuentran vigentes. Acorde con lo prescrito en los artículos 5o. y 17 de la ley 105 de 1993 y 57 de la ley 336 de 1996, corresponde al Gobierno Nacional, por medio del Ministerio de Transporte, la regulación, tarifas y control, tanto administrativo como operativo, de los Terminales de Transporte Terrestre. Autorizada la publicación con oficio 2256 del 2 de febrero del 2000. TERMINALES DE TRANSPORTE - Los gerentes carecen de competencia para imponer sanciones / MINISTERIO DE TANSPORTE - Es el competente para regular las obligaciones y prohibiciones para las empresas transportadoras usuarias en las terminales de transporte Al haber perdido fuerza ejecutoria el Acuerdo 005 de 1985, por derogatoria que la ley 105 de 1993 hizo del decreto 3157 de 1984, corresponde al Ministerio de Transporte expedir la regulación sobre las obligaciones y prohibiciones para las empresas transportadoras usuarias de los terminales de transporte. Respecto de sanciones y su procedimiento para aplicarlas, por lo general estas son materias que deben ser definidas en normas con fuerza de ley. Por ejemplo, en la ley 336 de 1996, Capítulo Noveno, artículos 44 y siguientes, así se hace. Por tanto, los gerentes de terminales carecen de esas competencias, aún para efectos de su aplicación en el interior de los mismos. Si se trata de sanciones y procedimientos

propios de la relación existente entre el Terminal y la Empresa Transportadora, la reglamentación que dicte el Ministerio de Transporte debe señalar las autoridades y las competencias respectivas. Autorizada la publicación con oficio 2256 del 2 de febrero del 2000. TERMINALES DE TRANSPORTE TERRESTRE - Tarifas de uso / TARIFAS DE USO EN TERMINALES DE TRANSPORTE - Sólo se causan cuando el vehículo haya iniciado o hecho tránsito en la respectiva terminal Las tarifas establecidas en la Resolución 2486 de 1998 corresponden a derechos de uso de los terminales de transporte terrestre. Por tanto, si las empresas no prestan uno o varios horarios no están obligadas a pagar las tarifas fijadas en la citada resolución, toda vez que para el cobro de las mismas se requiere que el vehículo haya iniciado o hecho tránsito en el respectivo terminal. Lo anterior, por cuanto las tarifas a que se refiere la resolución mencionada deben pagarse a los terminales por servicios utilizados, independientemente de la obligación que tienen las empresas de servir todos los horarios autorizados por el Ministerio de Transporte. Autorizada la publicación con oficio 2256 del 2 de febrero del 2000.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Santa Fe de Bogotá, D.C., primero (1º.) de diciembre de mil noviembre noventa y nueve (1999).

Radicación número: 1232

Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE Referencia : TERMINALES DE TRANSPORTE TERRESTRE El señor Ministro de Transporte doctor Gustavo Adolfo Canal Mora, consulta a la

Sala sobre la normatividad vigente en relación con los terminales de transporte terrestre. Para el efecto hace una relación sucinta de las disposiciones que en tal sentido han sido expedidas y, respecto de las mismas, pregunta en los siguientes términos: 1. ¿Se encuentran vigentes la ley 105 del 30 de diciembre de 1993 y el decreto 3157 del 28 de diciembre de 1984?. 2. ¿Es de competencia de la Nación - Ministerio de Transporte la regulación, las tarifas, el control administrativo y/o operativo de las Terminales de Transporte Terrestre Automotor ?. 1. ¿Cuál es el alcance jurídico del artículo 17 parágrafo 2o. de la ley 105 de 1993 y cómo se armoniza esta preceptiva legal con el principio constitucional de la autonomía territorial que establece el artículo 287 de la Constitución Nacional ?.

2. De los aspectos sobre materia de Terminales de Transporte Terrestre regulados por el decreto 3157 de 1984 ‘Estatuto Nacional de Terminales’ y por el Acuerdo No. 005 de 1985 para el adecuado funcionamiento de los mismos ¿cuáles de ellos mantienen vigencia administrativa y por tanto jurídica frente a lo normado por el artículo 17 de la ley 105 del 30 de diciembre de 1993 ?. 3. ¿Si el Acuerdo 005 de 1985, no se encuentra vigente, pueden los Gerentes de los Terminales de Transporte, adoptar a través de sus manuales operativos regímenes sancionatorios, que incluyen prohibiciones y obligaciones de las empresas transportadoras y el procedimiento para la aplicación de las mismas al interior de sus terminales ?. 4. ¿Pueden los Terminales de Transporte cobrar las tarifas de uso

establecidas por la Resolución 2486 del 5 de agosto de 1998 aunque las empresas de transporte no hayan prestado el servicio, es decir, que se hayan abstenido de servir uno o varios horarios, toda vez que las empresas están obligadas a servir todos los horarios autorizados por el Ministerio de Transporte ?”.

CONSIDERACIONES

1. Servicios públicos Servicio público es toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas, según definiciones de los artículos 430 del Código Sustantivo del Trabajo y 2o.numeral 3o. de la ley 80 de 1993.

En nuestro ordenamiento constitucional los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y corresponde a éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Con tal objeto el constituyente facultó al legislador para fijar el régimen jurídico de aquellos. Estos servicios podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por parte de comunidades organizadas o por particulares; además se reservó al Estado su regulación, control y vigilancia. (C.N.art. 365). La ley se refiere al carácter de servicio público del transporte en los siguientes términos: “La operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad” (art.3o. num. 2o., ley 105/93 y 5o. ley 336/96).

2. Antecedentes sobre terminales de transporte terrestre 2.1. El decreto ley 3157 de 1984, mediante el cual se expidió el Estatuto Nacional de Terminales de Transporte Terrestre, y que fue derogado como más adelante se analiza, definió éstos como “...la unidad de servicios permanentes, como equipos o instalaciones y órganos de administración adecuados donde se concentre la oferta y demanda de transporte automotor, de las empresas que cubren una zona o área de operación para que los usuarios, en condiciones de seguridad y comodidad puedan hacer uso de los vehículos de servicio público”; a su vez declaró servicio público las actividades de los mismos, sean realizadas por el Estado o por particulares.

Creó la Junta Nacional de Terminales a la que asignó, entre otras, las funciones de establecer las normas para el funcionamiento de los terminales de transporte; reglamentar el uso y utilización de los terminales de transporte terrestre por parte de las empresas transportadoras que operan en el país; reglamentar la prestación de los servicios propios de los terminales y recomendar al Ministro de Obras Públicas y Transporte un sistema para la fijación de las tarifas que deben pagar las empresas y los usuarios, por los servicios que prestan los terminales, así como las tarifas que se fijarán anualmente. 2.2. Por Acuerdo No. 005 de 1985 la Junta Nacional señalada, al dictar normas tendientes al adecuado funcionamiento de los terminales de transporte terrestre, estableció las obligaciones, prohibiciones y sanciones para las empresas de transporte intermunicipal usuarias de aquéllos, así como el procedimiento para la aplicación de esas sanciones, que serían impuestas por el Gerente de la respectiva Sociedad del Terminal.

2.3. Mediante la ley 105 de 1993, por la cual se profirieron disposiciones básicas sobre el transporte y la redistribución de competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se estatuyó que la infraestructura de transporte de las entidades territoriales es uno de los organismos que conforman el Sistema Nacional de Transporte; que la infraestructura distrital y municipal de transporte está integrada, entre otros, por los terminales de transporte terrestre y que la política en cuanto a regulación, tarifas y control de los mismos será competencia del Ministerio de Transporte, al que atribuyó, igualmente, la función de definir las políticas generales sobre el transporte y el tránsito (arts. 1o., 5o. y 17). En el artículo 69 dispuso que “Las normas vigentes para la regulación, control y vigilancia del servicio público del transporte terrestre seguirán vigentes hasta cuando se hayan expedido las nuevas normas”. Finalmente, en el artículo 71, prescribió que la ley empezaba a regir a partir de la fecha de su publicación, 30 de diciembre de 1993, y derogaba las disposiciones que le fueran contrarias. 2.4. El Estatuto Nacional de Transporte se adoptó por medio de la ley 336 de 1996, con el objeto de unificar los principios y criterios que sirven de fundamento para la regulación y reglamentación de sus diferentes modalidades, entre ellas, la terrestre. Estableció como “servicios conexos al del transporte público los que se prestan en las Terminales, Puertos Secos, Aeropuertos, Puertos o Nodos y Estaciones, según el modo de transporte

correspondiente”. Precisó, igualmente, que el control y la vigilancia que ejerce el Ministerio de Transporte sobre los servicios conexos es “respecto de la operación, en general, de la actividad transportadora”.(art.28). No obstante, en el artículo 57 previó que en el caso del transporte automotor, cuando el servicio sea intermunicipal, corresponde a ese Ministerio decidir lo relacionado con la utilización de la infraestructura de transporte, de la cual, se reitera, hacen parte los terminales de transporte terrestre. Esta ley determinó que el Gobierno Nacional dispondría de un año, a partir de la vigencia de la misma, para dictar las reglamentaciones correspondientes a cada uno de los modos de transporte (art. 89), y que una vez expedidas aquellas se declararía “cumplida la condición extintiva de las vigencia de las normas a que se refiere el artículo 69 de la ley 105 de 1993” (art. 90). Al respecto cabe anotar, de una parte, que la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 89 de la ley 336 por considerar que la facultad reglamentaria otorgada al Presidente de la República en el artículo 189-11 de la Carta se mantiene durante todo el tiempo de vigencia de la ley que deba ser reglamentada, sin que pueda imponerse un límite temporal para su ejercicio; de otra, que en este caso la condición extintiva de la vigencia de las normas a que se refiere el artículo 69 de la ley 105 de 1993 se predica respecto de los reglamentos de cada uno de los modos de transporte, pero no en cuanto hace a la regulación que compete al Ministerio del ramo, en relación con los terminales de transporte

terrestre. CONCLUSIONES Del análisis de las normas citadas se tiene que el decreto ley 3157 de 1984, Estatuto Nacional de Transporte Terrestre, atribuyó a la Junta Nacional de Terminales funciones como la de establecer las reglas para la operatividad de los mismos, reglamentar su uso y utilización por las empresas transportadoras del país y recomendar al Ministerio de Transporte el sistema para la fijación de las tarifas que deben pagar tanto las empresas como los usuarios por los respectivos servicios. En virtud de las facultades otorgadas por el decreto citado, la Junta Nacional de Terminales de Transporte profirió el Acuerdo 005 de 1985 por medio del cual estableció para las empresas de transporte usuarias de los terminales de transporte el régimen de obligaciones, prohibiciones, sanciones y procedimiento para la aplicación de éstas. La ley 105 de 1993, al delimitar las competencias para la regulación del transporte, facultó al Ministerio del ramo para definir políticas generales sobre la materia y en relación con los terminales de transporte terrestre dispuso que lo atinente a su regulación, tarifas y control operativo correspondería a ese Ministerio. Lo anterior en armonía con lo prescrito en el artículo 57 de la ley 336 de 1996, en el cual se estipuló que en el caso del transporte automotor, cuando el servicio sea intermunicipal, compete al Ministerio del Transporte decidir lo relacionado con la utilización de la infraestructura de transporte, esto es, con los terminales respectivos. Si bien la ley previó que las normas existentes al momento de su expedición conservaban su vigencia hasta tanto se dictaran las nuevas, ha de entenderse,

como ya lo expuso esta Sala al estudiar el alcance del artículo 69, que “La legislación vigente a la cual se refiere la ley 105 es aquélla que no se alteró con su entrada en vigor; ...las materias vigentes a que se refiere el artículo 69 transitorio son las no modificadas y las no previstas en la misma ley 105”. 1 La ley 153 de 1887 al establecer métodos de interpretación legal, señaló que en caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, aquélla prevalecerá sobre ésta. En este orden de ideas se tiene que la reglamentación contenida en el decreto ley 3157 de 1984 resulta contraria a lo consagrado en la ley 105 citada, y esa reglamentación fue derogada por disposición de esta ley, que en el artículo 71 estatuyó la derogatoria de las disposiciones que le fueran contrarias. En cuanto al Acuerdo 005 de 1985, éste perdió fuerza ejecutoria al desaparecer la normatividad legal que le daba sustento, decreto ley 3157 de 1984. SE RESPONDE 1 Consulta No. 903 del 17 de octubre de 1.996. 1 y 4.- La ley 105 de 1993, por medio de la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte y se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales se encuentra vigente, salvo los artículos que han sido declarados inexequibles por la Corte Constitucional, que en nada afectan el asunto materia de consulta. Al radicar la ley 105 de 1993, parágrafo 2o. del artículo 17, en el Ministerio de

Transporte la competencia para reglar todo lo atinente al funcionamiento de los Terminales de Transporte Terrestre, las normas contenidas en el decreto ley 3157 de 1984 fueron derogadas por dicha ley. El Acuerdo 005 de 1985, por su parte, perdió fuerza ejecutoria. En consecuencia, ni el decreto ley ni el Acuerdo citados se encuentran vigentes. 2.- Acorde con lo prescrito en los artículos 5o. y 17 de la ley 105 de 1993 y 57 de la ley 336 de 1996, corresponde al Gobierno Nacional, por medio del Ministerio de Transporte, la regulación, tarifas y control, tanto administrativo como operativo, de los Terminales de Transporte Terrestre. 3.- De conformidad con el artículo 287 superior, la autonomía de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses se enmarca dentro de los límites señalados en la Constitución y la ley. Para efectos de lo relacionado con el servicio público de transporte, la ley 105 de 1993 al redistribuir las competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales prescribe que es competencia del Ministerio de Transporte regular el funcionamiento, tarifas y control operativo de los terminales de transporte terrestre. 5.- Al haber perdido fuerza ejecutoria el Acuerdo 005 de 1985, por derogatoria que la ley 105 de 1993 hizo del decreto 3157 de 1984, corresponde al Ministerio de Transporte expedir la regulación sobre las obligaciones y prohibiciones para las empresas transportadoras usuarias de los terminales de transporte. Respecto de sanciones y su procedimiento para aplicarlas, por lo general estas son materias que deben ser definidas en normas con fuerza de ley. Por ejemplo,

en la ley 336 de 1996, Capítulo Noveno, artículos 44 y siguientes, así se hace. Por tanto, los gerentes de terminales carecen de esas competencias, aún para efectos de su aplicación en el interior de los mismos. Si se trata de sanciones y procedimientos propios de la relación existente entre el Terminal y la Empresa Transportadora, la reglamentación que dicte el Ministerio de Transporte debe señalar las autoridades y las competencias respectivas. 6.- Las tarifas establecidas en la Resolución 2486 de 1998 corresponden a derechos de uso de los terminales de transporte terrestre. Por tanto, si las empresas no prestan uno o varios horarios no están obligadas a pagar las tarifas fijadas en la citada resolución, toda vez que para el cobro de las mismas se requiere que el vehículo haya iniciado o hecho tránsito en el respectivo terminal. Lo anterior, por cuanto las tarifas a que se refiere la resolución mencionada deben pagarse a los terminales por servicios utilizados, independientemente de la obligación que tienen las empresas de servir todos los horarios autorizados por el Ministerio de Transporte. Transcríbase al señor Ministro de Transporte. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA CESAR HOYOS SALAZAR Presidente de la Sala

FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE AUGUSTO TREJOS

JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala