CE-SC-RAD2000-N1250

SALA DE CONSULTA DEL CONSEJO DE ESTADO - Competencia para pronunciarse sobre consultas de orden particular Antes de entrar en materia, se advierte acerca de la competencia de esta Sala para pronunciarse sobre consultas de orden particular que le otorga el artículo 38 de la ley estatutaria de la administración de justicia, la cual no se extiende al juzgamiento de actos administrativos o a definir derechos, pues tales atribuciones competen a la jurisdicción contenciosa administrativa; por ello, bajo este contexto, con los elementos de juicio aportados a la consulta, que no incluyen el examen del debate probatorio y de los derechos de defensa y de contradicción, propios del proceso, se emite concepto en términos generales el que no está referido específicamente a ningún caso concreto. Autorizada la publicación con oficio 28280 del 7 de abril del 2000 MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA - Obligación de pagar el mayor valor entre pensiones de jubilación y de vejez a exfuncionario del INEA / PENSIONADOS DEL INEA - El Ministerio de Minas y Energía debe pagar el mayor valor entre pensiones de jubilación y de vejez En relación con el acto acusado, la Sala observa que la resolución mediante la cual se reconoció en 1988 la pensión de jubilación, en el momento de la sentencia de esta Corporación, había sido modificada porque desde 1992 expidió la entidad otro acto administrativo por el cual resolvió abstenerse de continuar pagando la pensión de jubilación como venía haciéndolo, para aplicar la compartibilidad con la pensión de vejez reconocida por el ISS, también ordenó hacer los descuentos derivados de las sumas consideradas incompatibles con la otra pensión, “de

conformidad con el artículo 128 de la Constitución Nacional”, según las expresiones de la última resolución comentada, y dispuso pagar únicamente el mayor valor en favor del pensionado, resultante de la diferencia entre las pensiones de jubilación y la de vejez. No está acreditado que este acto administrativo de carácter particular y concreto, o sea la resolución 785 de 1992, haya sido objeto de controversia en la vía gubernativa ni posteriormente ante la jurisdicción, razón por la cual debe considerarse en firme, tiene presunción de legalidad y efectos vinculantes. Por tanto, el decaimiento del acto modificatorio no operó porque los efectos de las sentencias de la jurisdicción contenciosa administrativa consisten en la nulidad del acto acusado, no en su decaimiento. El efecto denegatorio del fallo conlleva para el Ministerio de Minas y Energía, en reemplazo del I.N.E.A., mantener la obligación de continuar pagando el mayor valor en favor del pensionado por la diferencia entre las pensiones de jubilación y la de vejez, como lo ordenó el acto que modificó la resolución pensional, ello es así, porque éste último también es objeto de la presunción de legalidad. Autorizada la publicación con oficio 28280 del 7 de abril del 2000

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTAY SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Santa fe de Bogotá, D. C, diecisiete (17) de febrero de dos mil (2000). Radicación número. 1250

Actor: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA El señor Ministro de Minas y Energía formula a la Sala consulta

relacionada con la situación que se presenta, respecto de algunos ex funcionarios pensionados, como consecuencia de haber asumido ese Ministerio la titularidad de los bienes y obligaciones del liquidado Instituto de Ciencias Nucleares y Energías Alternativas, INEA. La junta directiva del INEA en 1976 creó un régimen especial de pensiones para sus servidores y, con fundamento en él, reconoció en 1988 pensiones de jubilación en favor de aquéllos al momento de su retiro. En 1992, dicha junta revocó este régimen y sobre las sumas entregadas, ordenó el reintegro de parte de ellas debido a que la propia junta advirtió que tal obligación correspondía al ISS, el que a su vez decretó para las mismas personas sus respectivas pensiones de vejez. Además el INEA ordenó en adelante seguir pagando la diferencia resultante de restar de la suma que venía reconociendo el INEA, el monto de lo pagado por el ISS en cada mesada. El instituto demandó el acto administrativo que dió lugar a la pensión de jubilación, a fin de obtener su nulidad para no continuar pagando dicha pensión por el mismo decretada. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó inicialmente ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; el trámite concluyó con la remisión del proceso al Consejo de Estado “por competencia al considerar que la demanda no estaba encaminada a obtener restablecimiento económico alguno, y declaró la nulidad de lo allí actuado”. El Consejo de Estado en su sentencia negó las pretensiones de la demanda al advertir que “En conclusión no se ha desvirtuado la presunción de

legalidad del acto acusado y por ello las pretensiones de la demanda deben denegarse”. La consulta se dirige entonces a indagar acerca de las consecuencias de la sentencia frente a los actos administrativos que decretaron descuentos en las mesadas a ex funcionarios del INEA inicialmente favorecidos con una pensión de jubilación a cargo de esta entidad. Antecedentes Los narra la consulta, así : El Instituto de Asuntos Nucleares, I.A.N., posteriormente Instituto de Ciencias Nucleares y Energías Alternativas, INEA., hoy liquidado, mediante la resolución 181 del 29 de febrero de 1988, otorgó la pensión de jubilación al señor Antonio María Rodríguez Flórez. Además, el Instituto de los Seguros Sociales, ISS., según la resolución 1074 del 24 de febrero de 1988 había reconocido pensión de vejez a esta misma persona. Mediante la resolución 785 del 1º de julio de 1992 el Instituto de Asuntos Nucleares, I.A.N., resolvió abstenerse de continuar pagando la pensión de jubilación, conferida por la resolución No. 181 del 29 de febrero de 1988. En el artículo segundo de la mencionada resolución, se le reconoció la diferencia resultante entre la pensión de jubilación concedida por el I.A.N. y la pensión de vejez reconocida por el ISS. Se declaró en la resolución 785 que el pensionado Rodríguez Flórez, adeudaba al Instituto la suma de $3.222.422.oo por concepto de mesadas canceladas a éste y que correspondían a la diferencia entre la suma que percibía del I.A.N. y lo que le estaba cancelando el ISS.

El artículo tercero ordenó que a partir del 1º de enero de 1992 se abonara a la deuda antes señalada el valor de la diferencia resultante entre las dos pensiones, hasta completar la cifra anotada, una vez fuera cubierta la totalidad de ella, se seguiría cancelando la diferencia que le pudiere corresponder por concepto de pensión de jubilación. El I.S.S. por resolución 5489 de 1992 reconoció a la señora Margarita Uribe de Rodríguez en calidad de cónyuge sobreviviente, la sustitución pensional por vejez. Mediante la resolución 417 del 20 de septiembre de 1996, el INEA reconoce a la señora Margarita Uribe de Rodríguez, por concepto de diferencia del mayor valor pensional reconocido por el INEA, dejado de pagar entre el 1 de enero de 1992 y el 30 de septiembre de 1996. El INEA, mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la nulidad de la resolución 181 del 29 de febrero de 1988, mediante la cual se reconoció al señor Rodríguez Flórez pensión de jubilación, y a título de restablecimiento del derecho pidió se le exonerara de continuar pagando tal prestación. La sección segunda, ‘sub sección A’, del Consejo de Estado en sentencia del 11 de febrero de 1999 negó las pretensiones del Instituto y consideró que, ‘en el proceso no está demostrado que la pensión reconocida por el ISS mediante resolución 1074 de 1988, haya obedecido al mismo tiempo por el cual el IAN reconoció la

pensión acusada, ni siquiera que parte de los años utilizados para ello correspondan a servicios prestados a entidades oficiales’. En dicho fallo no se efectuó ningún pronunciamiento con respecto de la resolución 785 del 1 de julio de 1992, mediante la cual se ordenaron los descuentos a las mesadas pensionales, por los valores pagados por el ISS. Concluye con el siguiente texto el consultante: Al no ordenarse en la sentencia del Consejo de Estado, ningún restablecimiento económico, ni tampoco existir dentro de la misma un pronunciamiento acerca de la legalidad de la resolución que ordena unos descuentos a la pensión de jubilación (los cuales corresponden al valor de la pensión de vejez pagada al ISS), por no ser objeto de la litis, se pregunta: ¿Puede entenderse, que con fundamento en dicho fallo, operó el decaimiento de la resolución que ordenó realizar unos descuentos a la pensión de jubilación y, en consecuencia debe accederse a la solicitud formulada por el titular de la misma, en el sentido de que le sean reembolsados los dineros descontados, más los intereses moratorios causados desde el momento en que estos descuentos se efectuaron?”.

La Sala considera: Antes de entrar en materia, se advierte acerca de la competencia de esta Sala para pronunciarse sobre consultas de orden particular que le otorga el artículo 38 de la ley estatutaria de la administración de justicia, la cual no se extiende al juzgamiento de actos administrativos o a definir derechos, pues tales atribuciones competen a la jurisdicción contenciosa administrativa; por ello, bajo este contexto, con los elementos de juicio aportados a la consulta, que no

incluyen el examen del debate probatorio y de los derechos de defensa y de contradicción, propios del proceso, se emite concepto en términos generales el que no está referido específicamente a ningún caso concreto. Se parte del siguiente antecedente fáctico: la administración, esto es INEA, demandó en acción de lesividad la nulidad y restablecimiento del derecho, su propio acto administrativo expedido en 1988, mediante el cual reconoció pensión de jubilación en favor de su servidor. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se le exonerará de continuar pagando tal prestación. La jurisdicción contencioso administrativa en sentencia definitiva del 11 de febrero de 1999 denegó las pretensiones de la demanda, al considerar que no fué desvirtuada la presunción de legalidad del acto que ordenó reconocimiento de la pensión. Por consiguiente, el acto administrativo acerca del reconocimiento de la pensión conservó la validez con efecto de cosa juzgada erga omnes, pero sólo en relación con la causa petendi, como lo prevé el Código Contencioso Administrativo, según el siguiente texto: Artículo 175: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo, tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada”. (. . .) En relación con el acto acusado, la Sala observa que la resolución mediante la cual se reconoció en 1988 la pensión de jubilación, en el momento de la sentencia de esta Corporación, había sido modificada porque desde 1992

expidió la entidad otro acto administrativo por el cual resolvió abstenerse de continuar pagando la pensión de jubilación como venía haciéndolo, para aplicar la compartibilidad con la pensión de vejez reconocida por el ISS, también ordenó hacer los descuentos derivados de las sumas consideradas incompatibles con la otra pensión, “de conformidad con el artículo 128 de la Constitución Nacional”, según las expresiones de la última resolución comentada, y dispuso pagar únicamente el mayor valor en favor del pensionado, resultante de la diferencia entre las pensiones de jubilación y la de vejez. No está acreditado que este acto administrativo de carácter particular y concreto, o sea la resolución 785 de 1992, haya sido objeto de controversia en la vía gubernativa ni posteriormente ante la jurisdicción, razón por la cual debe considerarse en firme, tiene presunción de legalidad y efectos vinculantes. Por tanto, el decaimiento del acto modificatorio no operó porque los efectos de las sentencias de la jurisdicción contenciosa administrativa consisten en la nulidad del acto acusado, no en su decaimiento. El efecto denegatorio del fallo conlleva para el Ministerio de Minas y Energía, en reemplazo del I.N.E.A., mantener la obligación de continuar pagando el mayor valor en favor del pensionado por la diferencia entre las pensiones de jubilación y la de vejez, como lo ordenó el acto que modificó la resolución pensional, ello es así, porque éste último también es objeto de la presunción de legalidad.

La Sala responde : La sentencia del Consejo de Estado, (exp. 16.713, del 11 de febrero de

1999), no ordenó ningún restablecimiento económico y se limitó a negar las súplicas de la demanda respecto del acto administrativo acusado (resolución 181/88 del INEA). Con fundamento en dicho fallo no operó el decaimiento de la resolución 785 de 1992, mediante la cual se ordenó realizar unos descuentos a la pensión de jubilación, porque dicho acto no fué objeto de pronunciamiento judicial, mantiene la presunción de legalidad y es de obligatorio cumplimiento. Transcríbase al señor Ministro de Minas y Energía. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE CESAR HOYOS SALAZAR

Presidente

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala