CE-SC-RAD2000-N1265

EJERCICIO DE LA DOCENCIA - Los servidores públicos dentro de la jornada ordinaria pueden desempeñar labores docentes remuneradas / SERVIDORES PUBLICOS - Dentro de la jornada ordinaria pueden desempeñar labores docentes remuneradas La excepción del literal d) del artículo 19 de la ley 4ª de 1.992, permite prestar servicios remunerados de docencia por el sistema de hora cátedra y simultáneamente percibir otra asignación por parte del Estado. El Código Único Disciplinario, a su vez, autoriza el ejercicio de la docencia como excepción a la obligación de dedicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo, al desempeño de las funciones encomendadas. Es decir, los servidores públicos pueden, dentro de la jornada ordinaria, desempeñar labores docentes remuneradas, en las condiciones que señale la ley. Autorizada la publicación con oficio 1929 del 4 de abril del 2000 ACADEMIA SUPERIOR DE INTELIGENCIA Y SEGURIDAD PUBLICA - La actividad docente que cumplan funcionarios del DAS dentro de la jornada ordinaria no tiene remuneración especial / ACTIVIDAD DOCENTE EN EL DAS - La que cumplan sus funcionarios en jornada ordinaria para capacitar otros funcionarios no tiene remuneración especial En consecuencia, como la Academia Superior de Inteligencia y Seguridad Pública y las escuelas regionales, hacen parte de la estructura administrativa del Departamento Administrativo de Seguridad, y tales dependencias tienen como función específica formar y especializar los funcionarios de la entidad, bien puede la administración ordenar que determinados servidores suyos, dentro de la jornada ordinaria, cumplan funciones docentes para cumplir los fines de la

entidad, sin que tal actividad deba tener asignación distinta a la remuneración mensual establecida en el reglamento. Por tanto, como el empleo público tiene por finalidad última la satisfacción de las necesidades de la administración, y en este caso una de ellas es la formación y especialización de los funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad, la administración está facultada para ordenar que los servidores de la institución, durante la jornada ordinaria laboral dicten determinadas asignaturas en el área de su especialidad como desarrollo de las labores a ellos encomendadas, sin que implique erogación diferente a la asignación señalada para el respectivo empleo. Autorizada la publicación con oficio 1929 del 4 de abril del 2000

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE

Santa Fe de Bogotá, D.C., treinta ( 30 ) de marzo de dos mil (2000) Radicación número: 1265

Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD - D.A.S.

Referencia: HORAS CATEDRA. D. A. S.

El señor Director del Departamento Administrativo de Seguridad - D.A.S., formula a la Sala los siguientes interrogantes: “¿ 1. Es procedente la remuneración de las horas cátedra que dicten los funcionarios de esta Entidad, en la Academia Superior de Inteligencia y Seguridad Pública así como en la Escuela de Detectives Rurales “Eduardo Román Bazurto”, durante su jornada laboral ordinaria? “ ¿ 2. En caso afirmativo, cuántas horas durante su jornada laboral podrían los funcionarios de esta Institución dictar en los

centros de formación en comento?”. Se indica que es función de dicho Departamento formar profesionalmente y capacitar, en sus centros de enseñanza, al personal de inteligencia, operativo, técnico y administrativo que demanden los servicios de inteligencia, de conformidad con el numeral 10, artículo 6°, del decreto 2110 de 1.992; tal instrucción es impartida ocasionalmente por servidores públicos pertenecientes a esa Entidad, “quienes dentro de su jornada laboral ordinaria, dictan las respectivas asignaturas correspondientes al específico campo en el que desarrollan su actividad profesional”, sin que exista claridad acerca de la viabilidad de remunerar las horas cátedra dictadas dentro de la jornada laboral ordinaria, por la cual el funcionario percibe la remuneración correspondiente a su cargo. La Sala considera

1. La prohibición del artículo 128 de la Constitución y sus excepciones En la materia del asunto consultado, subyace la prohibición contenida en el artículo 128 de la Carta Política de desempeñar simultáneamente más de un empleo público y recibir más de una asignación proveniente del tesoro público, salvo en los casos expresamente exceptuados en la ley. Por tanto, deberá analizarse si dentro de tales excepciones se encuentra la remuneración de las clases que, ocasionalmente y dentro de la jornada laboral ordinaria, dicten funcionarios del Das en los centros de formación de dicho organismo.

El artículo 128 de la Carta Política, prevé: “Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente

determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas”. El Código Unico Disciplinario, ley 200 de 1.995, en el artículo 41 reproduce dicha previsión, dentro del listado de prohibiciones de los servidores públicos así :

17. Desempeñar simultáneamente más de un empleo público o recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley”.

Las excepciones a esta prohibición tienen desarrollo en la ley 4ª de 1.992, la que en el artículo 19 dispone, en punto al tema tratado: “Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Exceptúanse las siguientes asignaciones: d) Los honorarios percibidos por concepto de hora cátedra; Parágrafo: No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades”.1 Ahora bien, el Código Unico Disciplinario, en el artículo 40 dispuso : “Los deberes. Son deberes de los servidores públicos los siguientes : “11. Dedicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeño de las funciones encomendadas, salvo las excepciones legales referentes a la docencia universitaria”.2 Con la declaratoria de inexequibilidad de la palabra “universitaria”, se entiende que la excepción cobija a los servidores públicos que ejerzan labores de docencia,

sin consideración al nivel educativo en que lo hagan, conforme a lo que para cada caso establezca el legislador. Por tanto, la excepción contenida en el literal d) del artículo 19 de la ley 4ª de 1.992, referente a “los honorarios percibidos por concepto de hora cátedra”, debe interpretarse en armonía con las normas que regulan el Departamento Administrativo de Seguridad, previas algunas precisiones. 1 La Corte Constitucional en sentencia C-133/93 declaró exequible el artículo 19 de la ley 4ª de 1.992. 2 La Corte Constitucional en sentencia C-317/96 declaró inexequible la palabra “universitaria” por considerar que violaba el principio de igualdad, al excluir sólo a los docentes universitarios del régimen de deberes e incompatibilidades, con prescindencia de lo que cumplen tales labores según el Estatuto Docente. Dicho régimen debe “aplicarse sin discriminación alguna a aquellos servidores públicos que ejerzan la docencia, independientemente del nivel educativo en el que la desarrollen”. La ley 30 de 1.992, por la cual se organizó el servicio público de Educación Superior, señala en el artículo 71 que los profesores pueden ser de dedicación exclusiva, de tiempo completo, de medio tiempo y de cátedra. Respecto de estos últimos el artículo 73 ibídem, consagraba: “Los profesores de cátedra no son empleados públicos ni trabajadores oficiales; son contratistas y su vinculación a la entidad se hará mediante contrato de prestación de servicios, el cual se celebrará por períodos académicos. Los contratos a que se refiere este artículo no estarán sujetos a formalidades distintas a la que se acostumbran entre particulares.

El régimen de estipulaciones será el determinado por la naturaleza del servicio y el contrato podrá darse por terminado sin indemnización alguna en los casos de incumplimiento de los deberes previstos en la ley o en el contratos. Estos contratos requieren, para su perfeccionamiento, el registro presupuestal correspondiente”. La Corte Constitucional en sentencia C-006/96 mantuvo vigente sólo la parte inicial del artículo que señalaba: “Los profesores de cátedra no son empleados públicos ni trabajadores oficiales” y al respecto señaló: “...como se ha sostenido anteriormente, estos profesores de cátedra tienen también una relación laboral subordinada, por cuanto cumplen una prestación personal de servicio igual a la que realizan los profesores de tiempo completo, de medio tiempo o los llamados ocasionales a que se refiere el artículo 74. Ellos devengan una remuneración por el trabajo desempeñado y están sujetos a una subordinación que se les exige a los otros, como horario, reuniones, evaluaciones, etc., contemplados en el reglamento. Entonces, frente a esta similar situación de hecho que identifica la misma relación de trabajo subordinado de estos servidores públicos, debe corresponderles el mismo tratamiento en cuanto a prestaciones sociales, que deben pagárseles proporcionalmente al trabajo desempeñado. Otro tratamiento desconocería el principio de igualdad y de justicia y sería evidentemente discriminatorio. Por lo tanto se declarará también la inexequibilidad por unidad normativa del aparte del artículo 73 de la misma ley...”. Es decir, los docentes hora-cátedra por tener una relación laboral subordinada tienen derecho, además de los honorarios pactados, a las mismas prestaciones

sociales de aquellos con vinculación de planta con la institución de educación superior oficial, proporcionalmente al trabajo desempeñado. A este respecto la Sala en concepto 880 de 1996, considero que era viable seguir vinculando servidores públicos para prestar el servicio de docencia mediante el sistema hora cátedra, el que debía ser remunerado, correspondiéndoles las prestaciones sociales que fija la ley a los servidores del Estado, en proporción al trabajo desempeñado. La legislación y la jurisprudencia traídas a colación muestran que la prestación de esta clase de servicios importa una vinculación distinta a la del empleo que se ejerce.

2. Los centros docentes del Departamento Administrativo de Seguridad.

La ley 43 de 1.988, otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para : “d) Reorganizar las Academias y Centros Docentes del Departamento Administrativo de Seguridad”. En desarrollo de ellas, el gobierno nacional expidió el decreto ley 2193 de 1.989, en cuyo artículo 1° definió la naturaleza jurídica de dichos centros, en los siguientes términos: “La Academia Superior de Inteligencia y Seguridad Pública “Aquimindia” y las escuelas regionales del Departamento Administrativo de Seguridad, dependientes de la Subjefatura del Departamento, son centros de naturaleza docente en el campo de la seguridad y la investigación”. Los objetivos los fijó el artículo 2°, así: “Corresponde a la Academia Superior de Inteligencia y Seguridad Pública y a las Escuelas Regionales del Departamento Administrativo de Seguridad, formar profesionalmente,

especializar, capacitar, actualizar y adiestrar al personal de inteligencia, protección, investigación, extranjería y administrativo que los servicios del Departamento demanden, ciñéndose en lo pertinente a lo dispuesto por el Decreto 80 de 1.980 y a los que lo adicionen, modifiquen o reformen y a las normas del presente Decreto” Es de anotar que el decreto ley 80 de 1.980 fue derogado expresamente por la ley 30 de 1.992, por la cual se organizó el servicio público de Educación Superior. Esta última define la educación superior como “un proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera integral, se realiza con posterioridad a la educación media o secundaria y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formación académica o profesional”. De conformidad con el parágrafo del artículo 57 ibídem, las instituciones estatales u oficiales de educación superior que no tengan el carácter de universidades, deben organizarse “como establecimientos públicos del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal”. El decreto 218 de 15 de febrero del presente año, expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 189.16 de la Carta Política y 54 de la ley 489 de 1.998, mediante el cual se modificó la estructura del Departamento Administrativo de Seguridad, definió la naturaleza jurídica de la Academia Superior de Inteligencia, así: “La Academia Superior de Inteligencia tendrá el carácter de un centro docente de educación formal, en los campos de la Seguridad Nacional y la Inteligencia del Estado, sujeta a la aprobación oficial, dependiente de la Subdirección del

Departamento”. Es decir, mantuvo la naturaleza de centro docente, como una dependencia dentro de la estructura del Departamento, esto es, sin la autonomía administrativa y patrimonial propia de los establecimientos públicos. Sus funciones las enumeró el artículo 16 ibídem, así:

1. Formar ética, científica, tecnológica y profesionalmente a los aspirantes al cargo de Oficial de Inteligencia y Detective, así como capacitar a los funcionarios en las áreas misionales del Departamento y dictar el curso de inducción a sus nuevos empleados durante el primer mes de ejercicio de sus funciones.

2. Organizar y desarrollar los planes y programas que se requieran para la incorporación, el ingreso o iniciación en el servicio de los aspirantes, de conformidad con lo dispuesto por el

Consejo de Academia.

3. Diseñar y organizar los cursos para ascenso y actualización de los funcionarios del Departamento, de conformidad con las directrices señaladas por el Consejo de Academia.

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4. Desarrollar programas para el fomento del bienestar estudiantil, el mejoramiento del nivel cultural y técnico del personal docente,

5. Promover y desarrollar investigaciones y métodos para el mejoramiento de los procesos aplicables en el campo de la Seguridad Nacional y la Inteligencia de Estado.

6. Evaluar los resultados y alcances de la instrucción impartida y proponer y ejecutar los mecanismos tendientes a su mejoramiento.

7. Proponer al Consejo de Academia el Desarrollo de convenios interinstitucionales, nacionales o extranjeros para la capacitación y el adiestramiento en el campo de la Inteligencia de Estado y

Seguridad Nacional.

8. Expedir los títulos de conformidad con las modalidades

educativas autorizadas por la autoridad competente.

9. Ejecutar el Plan Anual de Inteligencia del Departamento de acuerdo con la naturaleza y objetivos de sus funciones.

10. Las demás que le sean asignadas de acuerdo con la naturaleza de la dependencia”.

Dichas funciones desarrollan la prevista en el artículo 3°, numeral 16, del decreto 218 citado, a cargo del Departamento Administrativo de Seguridad: “Formar y especializar a los funcionarios del Departamento en su Academia, extensiva al Alto Gobierno, estableciendo un vínculo directo en desarrollo de una cultura integral de inteligencia del Estado”. Es decir, compete a la entidad adelantar la formación y capacitación de sus funcionarios en las áreas de su especialidad, mediante cursos de ascenso y actualización, de los aspirantes a los cargos de oficial de inteligencia y detectives, dictar los cursos de inducción a los nuevos empleados y, en general, llevar a cabo la formación permanente de los funcionarios de la institución. Para ello, según se indica en la consulta, no cuenta el Departamento con “planta de personal propia y autónoma ni con el personal suficiente e idóneo en áreas específicas de la investigación”, por lo que los ciclos formativos se apoyan con funcionarios de la sede central, quienes dictan las asignaturas dentro de las respectivas jornadas laborales.

3. El asunto materia de la consulta.

Corresponde al legislador señalar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica, así como expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas ( art. 179, nums. 7° y 23 de la C. P. ). En desarrollo de estas funciones, el Congreso al crear

una entidad, establecerá las funciones generales que la misma debe cumplir orgánicamente y a nivel de dependencia. Por su parte, el Presidente de la República está facultado para modificar la estructura, entre otros entes, de los departamentos administrativos, con sujeción a los principios y reglas generales definidos por la ley, a lo que procedió en el caso bajo examen mediante decreto 218 de 2000, acudiendo a las atribuciones de los artículos 189.16 de la Constitución y 54 de la ley 489 de 1998. Como se indicó anteriormente, la excepción del literal d) del artículo 19 de la ley 4ª de 1.992, permite prestar servicios remunerados de docencia por el sistema de hora cátedra y simultáneamente percibir otra asignación por parte del Estado. El Código Unico Disciplinario, a su vez, autoriza el ejercicio de la docencia como excepción a la obligación de dedicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo, al desempeño de las funciones encomendadas. Es decir, los servidores públicos pueden, dentro de la jornada ordinaria, desempeñar labores docentes remuneradas, en las condiciones que señale la ley. La definición de empleo, contenida en el artículo 2° del decreto 2503 de 1.998, es como sigue : “El conjunto de funciones que una persona natural debe desarrollar y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado”. Indica la misma disposición que las funciones y los requisitos específicos para su ejercicio serán fijados por las respectivas entidades con sujeción a los principios generales que establezca el Gobierno Nacional, de acuerdo a los parámetros señalados en

el artículo 5° ibídem. Por mandato del artículo 30 del decreto 590 de 1993, el director del D.A.S. mediante resolución interna debe adoptar, adicionar, modificar o actualizar el manual específico de funciones “describiendo las funciones que correspondan a los empleos de la planta de personal y determinando los requisitos exigidos para su ejercicio”. A términos del artículo 122 constitucional, los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad y deben ejercer sus funciones en la forma señalada en la Constitución, la ley y los reglamentos. Conforme al artículo 59 de la ley 489 de 1998, corresponde a los departamentos administrativos “cumplir las funciones y atender los servicios que le están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto”. La Corte Constitucional, en sentencia C-447 de 1996, precisó que “cuando el artículo 122 exige fijar las funciones de los empleos públicos, entre otros actos por medio de reglamentos no se está refiriendo exclusivamente a la ley que determina la estructura orgánica de la entidad, ni al manual general de funciones que expide el Presidente de la República, sino también al manual específico de funciones de cada entidad, pues restringir exegéticamente la interpretación de la norma constitucional al entendimiento de que la asignación de funciones procede únicamente por ley o decreto presidencial, atentaría contra los principios de eficacia, economía y celeridad que orientan la función administrativa, “e iría contra toda lógica que los superiores jerárquicos no pudieran asignarle otras funciones inherentes a su cargo a los empleados de su dependencia, por no estar

expresamente contenidas en una ley o decreto, lo que en últimas entrabaría la administración y, por ende, la eficaz prestación del servicio público”. Nada impide - agrega la misma sentencia - que se asigne mediante reglamento del jefe de la entidad e inclusive de los jefes inmediatos o de cualquiera otra autoridad competente del mismo organismo “…funciones a los empleados de un determinado ente público (…) siempre y cuando no se desconozcan los lineamientos generales señalados en el manual general de funciones y no se desvirtúen los objetivos de la institución y la finalidad para la cual se creó el empleo “. En consecuencia, como la Academia Superior de Inteligencia y Seguridad Pública y las escuelas regionales, hacen parte de la estructura administrativa del Departamento Administrativo de Seguridad, y tales dependencias tienen como función específica formar y especializar los funcionarios de la entidad, bien puede la administración ordenar que determinados servidores suyos, dentro de la jornada ordinaria, cumplan funciones docentes para cumplir los fines de la entidad, sin que tal actividad deba tener asignación distinta a la remuneración mensual establecida en el reglamento. Por tanto, como el empleo público tiene por finalidad última la satisfacción de las necesidades de la administración, y en este caso una de ellas es la formación y especialización de los funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad, la administración está facultada para ordenar que los servidores de la institución, durante la jornada ordinaria laboral dicten determinadas asignaturas en el área de su especialidad como desarrollo de las labores a ellos encomendadas, sin que implique erogación diferente a la asignación señalada para el respectivo empleo.

Sería aconsejable, sin perjuicio de lo anotado, que en los manuales específicos a nivel de cargo - de no estar contemplado - se incluya el deber de apoyar a la administración del D.A.S. en la actividad docente requerida para el cumplimiento de su misión académica. La Sala responde La actividad docente cumplida dentro de la jornada ordinaria laboral por los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad - D.A.S., en la Academia Superior de Inteligencia y Seguridad Pública y en las escuelas rurales, no debe ser remunerada de manera especial . Transcríbase al señor Director del Departamento Administrativo de SeguridadD.A.S. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE CESAR HOYOS SALAZAR

Presidente

AUGUSTO TREJOS JARAMILLO LUIS CAMILO OSORIO

ISAZA ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala