CE-SC-RAD2000-N1268

INSTITUTO DE HIDROLOGIA METEOROLOGIA Y ESTUDIOS AMBIENTALES “IDEAM” - Por traslado de funciones del HIMAT, no le deben transferir inmuebles / INSTITUTO DE METEOROLOGIA, HIDROLOGIA Y ADECUACION DE TIERRAS “HIMAT” - Traslado de funciones al IDEAM, no implica transferencia de inmuebles El parágrafo 2º, artículo 17 de la ley 99 de 1993 al establecer que se debe trasladar al IDEAM “toda la información, medios de transporte, infraestructura y equipos hidrológicos y meteorológicos, instalaciones y demás elementos de que actualmente dispone el HIMAT relacionados con sus actividades hidrológicas y meteorológicas”, no hace referencia a las áreas de los inmuebles destinados a la dirección y funciones administrativas (incluidas planeación, jurídica, sistemas, biblioteca, servicios generales, etc,) porque éstas pertenecen al INAT y el legislador no ordenó su transferencia. Sin perjuicio de lo anterior, las entidades que comparten un mismo inmueble deben lograr acuerdos o convenios que les permitan utilizarlos en forma razonable, bajo la consideración de que su autonomía, debe operar en función de los cometidos estatales de eficiencia administrativa y en armónica colaboración entre ellas.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio de 17 de julio de

2000.

C O N S E J O D E E S T A D O

Sala de Consulta y Servicio Civil

Consejero Ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Santa Fe de Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil (2000)

Radicación Número: 1268

Actor: MINISTRO DEL MEDIO AMBIENTE Referencia : Reasignación de funciones y transferencia de bienes y de elementos, información y archivos relacionados con actividades hidrológicas y meteorológicas del HIMAT (hoy INAT) al IDEAM. Alcance del parágrafo 2º del artículo 17 de la ley 99 de 1993.

El señor Ministro del Medio Ambiente doctor Juan Mayr Maldonado, formula a la Sala la siguiente consulta: “ El parágrafo 2º del artículo 17 de la ley 99 de 1993 al establecer que se debe trasladar al IDEAM “toda la información, medios de transporte, infraestructura y equipos hidrológicos y meteorológicos, instalaciones y demás elementos de que actualmente dispone el HIMAT relacionados con sus actividades hidrológicas y meteorológicas”, ¿incluye las áreas administrativas y técnico administrativas en donde adelantaba algunas labores de hidrometereología además de aquellas propias de la administración que garantizaban el ejercicio de las labores hidrometeorológicas en el HIMAT?” El consultante informa que, “hasta el momento y luego de fallidos intentos en la interpretación” de la norma objeto de la consulta, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM, no ha llegado a un acuerdo sobre la distribución del espacio real, medido en metros cuadrados, que le corresponde recibir sobre las áreas de propiedad del antiguo Instituto de Meteorología, Hidrología y Adecuación de Tierras -HIMAT, hoy INAT, en la cual se adelantaba directamente las labores de hidrometeorología o relacionadas con ella. La diferencia estriba en que el IDEAM solicita que las instalaciones que debe recibir

incluyan no solo el área que ocupaba las actividades de hidrometeorología directamente, sino que también debe incorporarse a la entrega el 50% de los espacios utilizados por las diferentes dependencias de apoyo en los cuales se desarrollaban algunas actividades inherentes a la hidrología y la meteorología, en conjunto con las demás propias de la administración, previstas para garantizar el ejercicio de todas las labores de la entidad. El consultante advierte que la “dirección del sector agropecuario y recursos naturales” de la Contraloría General de la República se pronunció en esta materia, afirmando que dependencias como la dirección general y la oficina jurídica son “de apoyo administrativo a la gestión del área técnica, por tanto, . . en justicia debía ser repartida equitativamente entre las dos instituciones INAT e IDEAM”. La Sala considera Redistribución de funciones y traspaso de bienes, elementos y de la información entre entidades públicas La ley 99 de 1993 creó el Ministerio del Medio Ambiente y reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, además organizó el sistema nacional ambiental. En su título V (arts. 16 y s.s.) agrupó las entidades descentralizadas que les corresponde el “apoyo científico y técnico del ministerio” ya que atienden materias afines al este sector; entre ellas, reguló las siguientes entidades adscritas o vinculadas: El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales -IDEAM, el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “ José Benito Vives de Andreis” -INVEMAR, el Instituto de Investigaciones de Recursos

Biológicos “Alexander von Humboldt”, el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas -SINCHI y el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico “John von Neumann”, además de prever el apoyo científico y técnico de los centros de investigaciones ambientales y el de las universidades públicas y privadas. Con la misma ley 99 se creó el IDEAM como un establecimiento público de carácter nacional adscrito al Ministerio del Medio Ambiente, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, encargado del levantamiento y manejo de la información científica y técnica sobre los ecosistemas que forman parte del patrimonio ambiental del país, “así como de establecer las bases técnicas para clasificar y zonificar el uso del territorio nacional para los fines de la planificación y el ordenamiento del territorio” (art. 17). Como consecuencia de la creación de la entidad mencionada se produjo la reasignación de funciones que venía cumpliendo otra entidad descentralizada, el HIMAT, por tanto, dispuso el mismo precepto, trasladar al IDEAM las funciones en materia de hidrología y meteorología que tenía asignadas al momento de la expedición de la ley 99. Esta misma ley le cambió la denominación de aquélla por la de Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INAT (art. 17, parágrafo 2). Mediante estos preceptos el legislador ejerce su atribución constitucional de determinar la estructura de la administración nacional, de crear o fusionar establecimientos públicos (art. 150.7). La decisión legislativa de radicar en el IDEAM algunas funciones que cumplía el HIMAT, tuvo como consecuencia que de modo específico y detallado

también se determinaran las consecuencias patrimoniales y administrativas sobre los bienes y elementos que venían afectados a las funciones reasignadas, según el siguiente texto: “Trasládense al IDEAM toda la información, archivos, laboratorios, centros de procesamiento de información, medios de transporte, infraestructura y equipos hidrológicos y meteorológicos, instalaciones y demás elementos de que actualmente dispone el HIMAT relacionados con sus actividades hidrológicas y meteorológicas” (destaca la Sala con negrilla). Con la creación del IDEAM tuvo lugar además, la reasignación de otras funciones atribuidas a organismos existentes que cumplían las competencias conforme a su objeto. Por tanto, de la misma manera como ocurrió con el INAT, ordenó el legislador el traslado de funciones correspondientes hasta entonces al Instituto Agustín Codazzi (parágrafo 1º), al INDERENA (parágrafo. 3º, art. 17), y a INGEOMINAS (Parágrafo 4º); la reasignación de funciones significó en otra de ellas la transferencia ordenada por el legislador de los archivos, instalaciones, laboratorios y “demás bienes relacionados” con las funciones cedidas. A la asignación de los bienes requeridos para el funcionamiento del IDEAM, fueron integrados como patrimonio por decisión contenida en el decreto 1277 de 1994 (art. 29.3), algunos pertenecientes a entidades que a la par que cedieron funciones también tuvieron que transferir bienes y elementos pertenecientes a las entidades de donde obtuvieron dichas funciones, para cuyo efecto se previó un lapso (de 12 meses), cuyo transcurso, no impide la realización de la entrega y

traspaso de la propiedad después de vencido el plazo de modo que permita el normal desarrollo de las funciones del organismo descentralizado, sin perjuicio de lo que más adelante se analizará sobre el fondo del planteamiento. Alcance de la norma que ordena la reasignación de funciones y el traspaso de bienes y elementos afectados a éstas El instrumento utilizado por el legislador para el cumplimiento de tales funciones a cargo de otras entidades existentes, se concreta en la regulación del IDEAM como organismo del sector descentralizado de la administración, en términos de los artículos 38 , 68 y 70 de la ley 489 de 1998, con personería jurídica y autonomía administrativa y financiera, de modo tal que independientemente de su objeto institucional definido por la ley (ley 99 de 1993), cuenta con las atribuciones y competencia que le permiten cumplirlas. La propia ley dispone que “la estructura básica del IDEAM será establecida por el Gobierno Nacional (art. 17, parágrafo 4º, in fine). De lo anterior se concluye que el IDEAM cuenta con bienes y elementos que le permiten cumplir las distintas funciones asignadas. En este aspecto es importante analizar el alcance del texto en su tenor literal, pues si bien es cierto que deben traspasarse unos bienes, también es verdad que la entidad obligada a ello, debe cumplir las demás funciones que continúan a su cargo. Parece no haber dudas en cuanto a la cesión de bienes muebles como son los archivos, laboratorios, centros de procesamiento de información, la información misma, los medios de transporte, equipos y demás elementos de que disponía el HIMAT, relacionados con las actividades hidrológicas y meteorológicas

“por cuanto precisamente todos ellos estaban afectados en forma directa y exclusiva a cumplir con el propósito de adelantar tareas en estas dos áreas de meteorología e hidrometeorología”, los cuales se asignaron a otra entidad, el IDEAM, que debe tenerlos recibidos. En cuanto a los bienes inmuebles, no aparece una expresión que así los designe ni otra equivalente como la de oficinas o edificaciones, lo cual si es de uso del legislador, como cuando asignó las funciones que tenía la dirección de navegación y puertos del Ministerio de Transporte a Cormagdalena y ordenó que “todos los bienes y valores muebles e inmuebles de la dirección. . . se trasladaran a la corporación” (art. 17, literal l, ley 161/94) En el asunto bajo análisis no hubo mención similar; sin embargo es importante destacar que faltan por analizar dos expresiones del texto legal, por separado. La norma se refiere a la “infraestructura”, palabra que incorpora con la letra “y” copulativa, seguida de la expresión “equipos” para referirlas ambas simultáneamente al material hidrológico y meteorológico, lo cual conduce a que no podría entenderse la primera expresión con la acepción inicial del diccionario de la Real Academia, según el cual “infraestructura” significaría “parte de una construcción que está bajo el nivel del suelo”, sino la segunda, “conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización cualquiera”. Lo anterior conduciría a entender que en esos elementos o servicios no se incluyen edificaciones o inmuebles, ya que estos bienes tienen connotación jurídica especial y no podrían entenderse descritos por el legislador en forma genérica.

También debe hacerse referencia a la palabra “instalaciones” que el mismo diccionario citado atrás refiere como “acción o efecto de instalar”, y ésta última expresión “instalar” en las acepciones pertinentes dice “2. Poner o colocar en su lugar debido algo. 3.colocar en un lugar o edificio los enseres que en él se hayan de utilizar; como en una fábrica, los conductores de agua, aparatos para la luz, etc”; no es evidente, por tanto, que el sentido llano de la expresión conduzca a considerar que el legislador se refiere con este vocablo a inmuebles, sino a lo que sirve para adecuación de los mismos, o sea, con el propósito de utilizarlos para algún fin específico, como lo serían las actividades relacionadas con la hidrología y la meteorología. No obstante lo anterior, que encierra una consideración no directamente planteada, la cuestión tiene relación es con la distribución “del espacio real” como lo denomina el consultante, es decir con las áreas de los inmuebles donde “se adelantaban directamente labores de hidrometeorología o relacionadas con ésta”, las cuales, según se desprende de la consulta, también habrían sido entregadas al IDEAM y es entendible que así se haya dispuesto, por cuanto la planta física de la que se desprendió el INAT, estaba destinada exclusivamente a actividades y labores correspondientes a las funciones asignadas a aquél. En cuanto a las áreas utilizadas por las diferentes dependencias “de apoyo” como la dirección, subdirección administrativa, jurídica, planeación, sistemas, biblioteca, servicios generales, “en las cuales se desarrollaban algunas actividades inherentes a la hidrología y a la meteorología que garantizaban el

ejercicio de las labores hidrometeorológicas en sí mismas”, la Sala considera habida cuenta del análisis anterior, pero además, teniendo de presente que la voluntad del legislador no fué “dividir en dos” el INAT, sino simplemente ubicar unos bienes y elementos que incluyen información, los muebles e instalaciones directamente “relacionados con sus actividades hidrológicas y meteorológicas” a cargo del IDEAM, ello no significa que las demás dependencias mencionadas de dirección y administrativa, incluidas las oficinas de asesoría y técnicas deban desmembrarse o repartirse en alguna proporción, entre las dos entidades en conflicto. Por tanto, la Sala estima que sólo los bienes que tenía INAT directamente “relacionados con las actividades hidrológicas y meteorológicas” son objeto de traslado al IDEAM. Las demás dependencias pertenecen a la primera de las entidades mencionadas la cual mantiene su existencia legal, cumple otras funciones y en consecuencia, no tiene porque prescindir de los bienes patrimoniales representados en inmuebles que el legislador no le ha ordenado transferir a otra entidad. Solamente habría de agregarse la cuestión adjetiva de que los programas de computador (software) y aún los aparatos de sistemas (hardware), lo mismo que las obras y publicaciones de biblioteca en materia de hidrología y meteorología, que aún no se hayan transferido, procede hacerlo sin dilaciones en cumplimiento de lo ordenado en la ley. Hechas las anteriores consideraciones de carácter jurídico, estima esta Sala que debe formular la recomendación a las entidades en conflicto para que directamente o con el concurso de los respectivos ministerios a los cuales están

adscritas, mediante acuerdo u otro mecanismo de arreglo directo, o si lo anterior no es posible, con intervención del Presidente de la República en ejercicio de las potestades reglamentaria y de distribución de negocios, previstas en los numerales 11 y 17 del artículo 189 de la Constitución Política, solucionen las diferencias originadas en la distribución de áreas físicas en inmueble perteneciente a una de ellas. La Sala responde El parágrafo 2º, artículo 17 de la ley 99 de 1993 al establecer que se debe trasladar al IDEAM “toda la información, medios de transporte, infraestructura y equipos hidrológicos y meteorológicos, instalaciones y demás elementos de que actualmente dispone el HIMAT relacionados con sus actividades hidrológicas y meteorológicas”, no hace referencia a las áreas de los inmuebles destinados a la dirección y funciones administrativas (incluidas planeación, jurídica, sistemas, biblioteca, servicios generales, etc,) porque éstas pertenecen al INAT y el legislador no ordenó su transferencia. Sin perjuicio de lo anterior, las entidades que comparten un mismo inmueble deben lograr acuerdos o convenios que les permitan utilizarlos en forma razonable, bajo la consideración de que su autonomía, debe operar en función de los cometidos estatales de eficiencia administrativa y en armónica colaboración entre ellas. En caso de no lograrse esta solución, la orientación, coordinación y control para la identificación de soluciones en esta materia, corresponde al Presidente de la República. Transcríbase al señor Ministro del Medio Ambiente. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE CESAR HOYOS SALAZAR

Presidente de la Sala

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA AUGUSTO TREJOS

JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala