CE-SC-RAD2000-N1275

CENTROS NACIONALES DE ATENCION EN FRONTERA “CENAF” - Naturaleza jurídica Los centros, por tanto, son organismos administrativos nacionales, creados conforme a la normatividad legal, que forman parte de la rama ejecutiva, como mecanismos de cooperación de las entidades que tienen a cargo la organización de las actividades, coordinación y administración, en instalaciones comunes, por conducto de un sistema de operaciones conjuntas para optimizar el transporte terrestre fronterizo internacional, mediante la centralización de trámites y gestiones administrativos. En tal consideración los centros no son entidades estatales conforme a la clasificación prevista en la legislación y carecen de personería jurídica. Para la Sala, estos centros se configuran en el marco del decreto 796, como organismos administrativos del orden nacional y carecen de personería jurídica.

NOTA DE RELATORIA: Ver Concepto 777 de 1996. Autorizada su publicación con oficio 20306 de julio 26 de 2000.

CENTROS NACIONALES DE ATENCION EN FRONTERA “CENAF” - Régimen jurídico salarial y prestacional de los administradores / ADMINISTRADOR DE CENAF - Régimen jurídico, salarial y prestacional Los administradores de los CENAF son trabajadores oficiales, su vinculación se produce mediante contrato de trabajo el cual está regulado por las normas especiales mencionadas en la parte motiva.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio 20306 de julio 26 de 2000.

C O N S E J O D E E S T A D O

Sala de Consulta y Servicio Civil

Consejero Ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Santa Fe de Bogotá, D.C, veintidós (22) de junio de dos mil (2000) Radicación número: 1275

Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE

Referencia: Centros Nacionales de Atención en Frontera, CENAF.

Régimen jurídico, salarial y prestacional de los administradores de estos centros. El señor Ministro de Transporte formula a la Sala consulta sobre la naturaleza y régimen jurídico de los administradores en los Centros Nacionales de Atención en Frontera, para establecer si se trata de servidores públicos o no y cuál sería el régimen salarial y prestacional aplicable. La Sala considera Se analizará la naturaleza jurídica de los centros de atención previstos en los tratados internacionales y posteriormente en la normatividad colombiana, a fin de identificar el carácter del vínculo de trabajo de sus administradores. Marco constitucional El preámbulo de la Carta Fundamental expresa que el pueblo de Colombia está “comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana y del Caribe”. Su texto incluye varias disposiciones sobre la materia, donde se prevé que la política exterior de Colombia se orienta hacia la integración con estos países; el Estado debe promover la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas y la integración en los aspectos señalados especialmente con los países de América Latina, “mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales”, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de naciones. El constituyente además facultó al legislador para organizar elecciones directas en la constitución del Parlamento Andino y del Latinoamericano (arts 9º, 226 y 227).

Corresponde al Congreso mediante ley aprobar o improbar los tratados, por medio de los cuales el Estado puede transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (art. 150 num. 16). Ordena la Constitución que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado (art. 209 ). Además por mandato de la ley los departamentos y municipios fronterizos “con la entidad territorial limítrofe del país vecino de igual nivel”, podrán adelantar directamente programas de cooperación e integración dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente (art. 289, ibídem). Finalmente, el artículo 122 superior señala que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento. Normatividad internacional e interna El Acuerdo Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena), suscrito el 26 de mayo de 1969, se aprobó mediante ley 8ª de 1973; y por ley 17 de 1980, el tratado que crea el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, suscrito en esta ciudad el 28 de mayo de 1979. Mediante la ley 8ª de 1973, se generan los siguientes compromisos : Artículo 86. Los países miembros emprenderán una acción conjunta para solucionar los problemas de infraestructura que incidan desfavorablemente sobre el proceso de integración económica de la subregión. Esta acción se ejercitará principalmente en los campos de la energía, los transportes y las comunicaciones, y comprenderá, en

particular las medidas necesarias para facilitar el tráfico fronterizo entre los países miembros. Para tal efecto, los países miembros propenderán al establecimiento de entidades o empresas de carácter multinacional, cuando ello sea posible y conveniente para facilitar la ejecución y administración de dichos proyectos” (la Sala destaca con negrilla). El Acuerdo de Cartagena fue objeto de modificaciones mediante el protocolo suscrito en Trujillo, Perú, el 10 de marzo de 1996, el cual fue aprobado por ley 323 de 1996 bajo el título de “Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino”. La ley 457 de 1998 dio aprobación al protocolo modificatorio del tratado de creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, suscrito en Cochabamba, Bolivia, el 28 de mayo de 1996 y la ley 458 de 1998, aprobó el protocolo modificatorio del Acuerdo de Cartagena tramitado en Quito, Ecuador, el 25 de junio de 1997. En el marco del acuerdo citado, se dictó por su comisión la decisión 56 por la cual se reguló el transporte internacional por carretera entre los países andinos(puesto en vigencia mediante el decreto 1910 de 1973). Los CENAF están previstos por mandato de la decisión 257 de 1989 (art. 73) modificatoria de la decisión 56. Como parte del régimen jurídico de la comunidad andina, el tratado aprobado mediante la ley 457 de 1998, prevé que los países miembros están obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la comunidad andina, incluida la puesta en funcionamiento de los centros

mencionados (art. 4º). La ley 191 de 1995 sobre zonas de fronteras, prevé que los ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos nacionales relacionados con el comercio exterior deben abrir oficinas regionales en los CENAF ( art. 38). La ley 489 de 1998 sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, establece el principio de coordinación y colaboración en virtud del cual las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones para lograr los fines y cometidos estatales, conforme con lo señalado en el artículo 6º, en cumplimiento del artículo 209 superior. Esta ley señala la estructura y organización de la administración pública, determina cómo se integra la Rama Ejecutiva del poder público y en general clasifica los órganos y entidades del sector central y descentralizado que los integran. En la relación expresa de las entidades de orden nacional no menciona los centros a que hace referencia esta consulta, aunque sí autoriza la creación de organismos consultivos o coordinadores que no encuentran ubicación en las demás entidades allí previstas (arts. 38 y 39, ley 489/98). De otra parte, este estatuto administrativo prevé la posibilidad de la celebración de convenios interadministrativos entre las entidades públicas con el fin de cooperar en el cumplimiento de las funciones administrativas a su cargo, según lo establecido por su artículo 95, atribución que resulta pertinente invocar en la materia bajo análisis. Los compromisos supranacionales no han perdido vigencia con el nuevo régimen constitucional y legal, por el contrario, cobraron actualidad en el ordenamiento jurídico, y conforme a las disposiciones analizadas, se concluye que

los CENAF son dependencias creadas como mecanismos de cooperación de las entidades y órganos que los integran, los cuales tienen por finalidad atender diversas actuaciones administrativas. Los centros nacionales de atención en frontera, CENAF El decreto 796 del 21 de marzo de 1991 expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales “y en especial las conferidas por el artículo V del tratado que crea el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, aprobado por la ley 17 de 1980”, autorizó establecer los centros para la atención en las fronteras ubicados en los principales cruces con países vecinos, previa y conjuntamente determinados, para incorporar de manera integral y coordinada las autoridades gubernamentales que intervienen en el control y fiscalización inmediatos sobre el tránsito internacional y fronterizo de personas, vehículos y mercancías. Este decreto invoca las disposiciones internacionales que dieron origen al Tribunal del Acuerdo de Cartagena, según las cuales los países miembros están obligados a adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena y se comprometen a no emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculice su aplicación (art. V, ley 17 de 1980). Los efectos vinculantes con nuestro país están derivados también de la decisión 257, para dar cumplimiento a las obligaciones internacionales contraídas; el desarrollo del comercio exterior requiere estimular el transporte internacional por carretera con garantía de eficiencia en los pasos de frontera. Además, el decreto 182 de 1977 dispone que el Consejo para la Coordinación del Transporte

Internacional por carretera debe armonizar los distintos organismos estatales, para lograr la debida aplicación de la decisión mencionada. Sobre esta materia, el decreto 796 bajo análisis, precisa que por la decisión 257 de 1989 de la Comisión del Acuerdo se dispuso que “los países miembros, en el marco de la presente decisión adoptarán las medidas pertinentes para el establecimiento de los Centros Nacionales de Atención en Frontera” (art. 73). Los Centros Nacionales de Atención en Fronteras, CENAF, son integrados por la Dirección General de Aduanas, la Policía Nacional, el Instituto Colombiano Agropecuario, el Instituto Nacional de Transporte (hoy Ministerio de Transporte) y el Departamento Administrativo de Seguridad, entidades que constituyen diferentes autoridades gubernamentales que intervienen en el control y fiscalización del tránsito internacional e interfronterizo de personas, vehículos y mercancías (art. 3º). En una etapa posterior debe comprender “aquéllos servicios complementarios que brinden facilidades a los usuarios” (art. 1º, ibídem). El decreto define los objetivos de los centros, relaciona las entidades que los integran, determina su dirección y administración por una junta administradora, la cual está conformada con servidores de las entidades y dependencias nacionales que hacen parte de él, conjuntamente con el alcalde del municipio de la región de frontera donde se localice el respectivo CENAF. Además dispone expedir un manual de funcionamiento que requiere la aprobación del Consejo para la Coordinación del Transporte Internacional por Carretera, regulado por el decreto 182 de 1977. Cada uno de los centros está dirigido por una junta administradora

integrada por el comandante del departamento de policía, el gerente regional del Instituto Colombiano Agropecuario, el director regional o seccional del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito (hoy el Ministerio de Transporte), el director seccional del departamento administrativo de seguridad, DAS, el administrador de aduana y el alcalde del municipio de la región fronteriza donde se localice el respectivo CENAF; en ausencia de estos servidores, los representan sus correspondientes delegados (art. 4º, decreto 796/91). La disposición indica las funciones de la Junta del CENAF, entre ellas, la de elegir su administrador y aprobar los balances financieros y el presupuesto de gastos (art. 5º. b y g); además, fija la responsabilidad de cada una de las entidades que los integran y dispone que el mantenimiento, pago de servicios, suministro y dotación de muebles, equipos y demás elementos que requieren las oficinas y zonas destinadas a su servicio exclusivo, serán asumidos por cada entidad, y para el pago de los gastos de las zonas comunes se prevé la responsabilidad conjunta de ellas de acuerdo con los lineamientos que establece la junta administradora en el reglamento interno (arts. 6º y 10). Para el cumplimiento de lo anterior y demás aspectos que se deriven de la gestión y administración, las entidades que integran los centros y la ejecutora “suscribirán los convenios interadministrativos que se requieran” (arts. 5º a 8º). Para tal efecto, corresponde la Ministerio de Transporte el diseño y ejecución de los respectivos centros “bajo las directrices del Consejo para la Coordinación del

Transporte Internacional por Carretera” ( art.9º ). El Presidente, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 5º de la ley 17 de 1980, asigna a los CENAF, los objetivos que se sintetizan a continuación: -garantizar a los diferentes usuarios la prestación de un servicio eficaz, ágil y coordinado, sin perjuicio de la autonomía e independencia que todas y cada una de la autoridades de control y fiscalización tienen el ejercicio de sus propias funciones; -ordenar y sistematizar en forma racional, las diversas actuaciones administrativas que desempeñan las autoridades en materia aduanera, sanitaria, migratoria, de seguridad y de transporte y tránsito; -facilitar el flujo continuo y expedito del transporte y tránsito de personas, vehículos y mercancías; - evitar la duplicidad de trámites; -coordinar los trámites y procedimientos administrativos con los CENAF de los países vecinos y los demás señalados por el ordenamiento jurídico de la comunidad andina. -cumplir con las reglamentaciones vigentes (art. 2º, decreto 796/91). La consulta cita como ejemplo el caso de Ipiales, donde la Junta Administradora del CENAF, mediante resolución 003 de octubre 30 de 1996, organizó el centro como una “institución gubernamental sin ánimo de lucro y de utilidad común”; reservó como potestad de la Junta la competencia para elegir y dar posesión a la persona que asume la administración del edificio, quien además actúa como su representante y es de libre nombramiento y remoción. A este centro la junta le dió una configuración extraña a las directrices previstas en el

decreto 796 que no contemplan la posibilidad de crear una persona jurídica, ya que si se tratara de una entidad estatal, ésta sería una atribución propia de la ley, la cual no se ha expedido. Naturaleza jurídica de los CENAF De acuerdo con el análisis anterior, existe en los convenios y acuerdos internacionales suscritos por Colombia, la voluntad de poner en acción centros de atención de fronteras, identificados bajo la sigla CENAF, los cuales deben situarse en puntos de convergencia de vías entre países limítrofes para concentrar las entidades estatales responsables del control internacional e interfronterizo de personas, vehículos y mercancías. Dichos centros tienen existencia jurídica con fundamento en el decreto 796 de 1991 donde se prevé su estructura y organización como organismos sui generis, carecen de competencias administrativas propias y no ejercen autoridad, pues las atribuciones les corresponden a cada una de las entidades públicas que integran el CENAF. Tienen la responsabilidad de albergar físicamente las entidades estatales que las cumplen -policía, aduana, instituto agropecuario, departamento de seguridad y ministerio de transporte -, esencialmente con el objeto de concentrarlas y garantizar la prestación de las funciones respectivas en forma eficaz, ágil y coordinada, pero con autonomía e independencia. Los CENAF no fueron diseñados como estructuras administrativas, es decir no están concebidos con el carácter de entidades descentralizadas o de alguna otra prevista en la ley 489, sino que se trata de organismos para cumplir tareas asignadas en los convenios internacionales y la normatividad interna que les dió

fundamento (decreto 796/91). Tampoco son agencias del Estado ya que no cumplen competencias del Presidente de la República en ejercicio de delegación de las funciones establecidas en el artículo 189 de la Constitución Política, según el artículo 13 de la ley 489 de 1998. Unicamente se advirtió que las entidades allí agrupadas conforman la junta directiva y habría también representación del alcalde correspondiente al municipio sede del respectivo centro (art. 4º, decreto 796/91). La existencia de los CENAF se evidencia cuando se celebran convenios interadministrativos entre las entidades públicas que los conforman con responsabilidad conjunta de ellas para el mantenimiento, pago de servicios, dotación y demás aportes que convienen compartir entre todas; su organización se cumple por conducto de la junta, la cual con el concurso del administrador, pone en operación las instalaciones físicas donde funciona el CENAF (art. 7º, ibídem). Por tanto, la gestión, administración, relaciones para el mantenimiento, atención de servicios, dotación y demás gastos, de las entidades que los integran se cumplen con la celebración de convenios interadministrativos de éstas con la entidad ejecutora (art. 8º, ibídem). En este orden de análisis la Sala, en la consulta (radicación 777 de 1996, ponente: Javier Henao Hidrón), examinó la naturaleza jurídica de una dependencia que no encaja necesariamente en alguna de las categorías determinadas de antemano por el legislador. Se pronunció la Corporación según el siguiente texto: “de las entidades creadas por el Estado y las demás entidades públicas, hay algunas que no corresponden realmente a ninguna de las

categorías de entidades descentralizadas legalmente consagradas; que en ocasiones las entidades que surgen de la asociación o consorcio de organismos públicos, no pueden reducirse a estas categorías; y que es necesario buscar otras formas jurídico administrativas, que permitan plena proyección del fenómeno que genera la asociación de las entidades públicas al participar en el nacimiento de nuevos organismos. En el caso de los CENAF tampoco aparece una estructura previamente definida por el legislador, que pueda servirle de marco. En efecto, la ley 489 de 1998 no clasifica en forma expresa los CENAF como parte de la administración pública. El estatuto de la administración pública prevé que las entidades públicas pueden asociarse con el fin de “cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo”, a cuyo efecto celebran convenios interadministrativos con la entidad ejecutora dentro de las autorizaciones del decreto 796 de 1991; sin embargo nada se opone a que las entidades que hacen parte de los CENAF, como todas las demás entidades estatales, puedan celebrar otros convenios de la misma naturaleza previstos en la ley 489 (art. 95). En síntesis, de acuerdo con las disposiciones y motivación del decreto 796 de 1991, la creación de los centros nacionales de atención en frontera, corresponde al cumplimiento de los compromisos con la comunidad andina por los efectos vinculantes adquiridos a cargo de Colombia en diferentes tratados (en especial los contenidos en las leyes 8ª de 1973, art. 86; 17 de 1980, art. V; 457 de

1998, art 4º); por su conducto los países miembros deben solucionar los problemas de infraestructura para el proceso de integración económica, particularmente en comunicaciones y transporte, como medida necesaria para facilitar el tráfico fronterizo entre los países miembros, según las expresiones de las leyes aprobatorias de los tratados, pero ni éstos ni la normatividad interna determinaron la naturaleza jurídica de los CENAF. Los centros, por tanto, son organismos administrativos nacionales, creados conforme a la normatividad legal, que forman parte de la rama ejecutiva, como mecanismos de cooperación de las entidades que tienen a cargo la organización de las actividades, coordinación y administración, en instalaciones comunes, por conducto de un sistema de operaciones conjuntas para optimizar el transporte terrestre fronterizo internacional, mediante la centralización de trámites y gestiones administrativos. En tal consideración los centros no son entidades estatales conforme a la clasificación prevista en la legislación y carecen de personería jurídica. Para la Sala, estos centros se configuran en el marco del decreto 796, como organismos administrativos del orden nacional y carecen de personería jurídica. El administrador de los CENAF La junta administradora designa un administrador que ejecuta los gastos comunes correspondientes al funcionamiento de los centros y tiene la responsabilidad de coordinar para que las distintas actuaciones de las autoridades en materia aduanera, sanitaria, migratoria, de seguridad, transporte y tránsito, se cumplan con armonía, en flujo continuo y expedito, evitando duplicidad de trámites. Sus responsabilidades se limitan a ejecutar y cumplir las decisiones de la

junta y no está vinculado, ni tiene contrato laboral con ninguna de las entidades que integran el centro. Por tanto, su labor es con respecto al centro y simplemente operativa, no ejerce funciones administrativas, ya que el CENAF carece de atribuciones propias, distintas de las tareas de coordinación para que las entidades que agrupa cumplan sus funciones, además le corresponde la adecuación de los espacios físicos que albergan éstas. Las entidades estatales que conforman el centro deberán contribuir a la financiación de la nómina y aportar a los organismos de seguridad social para garantizar la remuneración de su administrador, en la forma y monto que convenga la junta administrativa. La administración del inmueble donde funcionan los CENAF no constituye una función pública y por consiguiente su administrador no desempeña funciones administrativas, sino operativas; la vinculación del mismo para el mantenimiento del inmueble se hará por el régimen del trabajador oficial, mediante contrato de trabajo. En consecuencia, si los administradores de los CENAF no tienen carácter de empleados públicos, sino de trabajadores oficiales, se rigen por las leyes 6ª de 1945; 64 de 1946; 100 de 1993 y demás normas especiales.

La Sala responde: Los administradores de los CENAF son trabajadores oficiales, su vinculación se produce mediante contrato de trabajo el cual está regulado por las normas especiales mencionadas en la parte motiva.

Transcríbase al señor Ministro del Transporte. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE CESAR HOYOS

SALAZAR Presidente de la Sala

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala