CE-SC-RAD2000-N1288

CORPORACION AUTONOMA REGIONAL - Representación de las comunidades negras en los Consejos Directivos / COMUNIDADES NEGRAS - Representación en los Consejos Directivos de CAR / PROPIEDAD COLECTIVA - La adjudicación a las comunidades negras no es requisito para elegir representante en la CAR La representación de las comunidades negras en los consejos directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales está atribuida por la ley a las comunidades tradicionalmente asentadas en tierras baldías en zonas rurales ribereñas localizadas en el territorio de jurisdicción de la respectiva Corporación, sin distinguir entre aquellas a las cuales se les hubiere adjudicado propiedad colectiva sobre áreas demarcadas conforme a la ley 70 de 1993 y las que no hubieren recibido esa adjudicación. Lo que sí prevé el artículo 56 de la ley 70 es que las comunidades negras tendrán un representante “… en los términos que defina el reglamento que expida el Gobierno Nacional”. Finalmente, las organizaciones de comunidades negras que no son sujeto de propiedad colectiva porque no están ubicadas en tierras susceptibles de adjudicación, así como las modalidades de organización urbana (las culturales o las de género), no son las titulares del derecho a participar en la elección de los representantes de las citadas comunidades en los consejos directivos de las Corporaciones, establecido en las leyes 70 de 1993 y 99 de 1993, de conformidad con el artículo transitorio 55 de la Constitución. Esto no vulnera el derecho fundamental a la igualdad, porque éste, según reiterada jurisprudencia constitucional, se predica entre iguales y no entre desiguales. Las comunidades negras de que trata el artículo transitorio 55 de la Constitución, y la ley 70 de 1993, son aquellas que han venido

ocupando tierras baldías en zonas rurales ribereñas demarcadas en la ley. Por consiguiente, las demás comunidades negras que no reúnan los mencionados requisitos son diferentes de aquellas. La adjudicación de propiedad colectiva a las comunidades negras no es requisito esencial para que estas comunidades puedan elegir su representante ante los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales. Tanto el artículo 56 de la ley 70, como el literal f) del artículo 26 de la ley 99 de 1993, se refieren a un representante de las comunidades o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de la respectiva Corporación, no a un representante de los Consejos Comunitarios. Las comunidades negras tradicionalmente asentadas en los territorios de las respectivas Corporaciones Autónomas Regionales son las legitimadas para elegir el representante de las mismas ante los consejos directivos, bien sea que hayan constituido, o no, Consejos Comunitarios para recibir en propiedad colectiva las tierras adjudicables. La elección se hará en los términos que defina el reglamento que expida el gobierno nacional.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación mediante oficio 0001-2-192 de 29 de agosto de 2000.

COMUNIDADES NEGRAS - Cuándo no son sujetos de adjudicación de propiedad colectiva / PROPIEDAD COLECTIVA - Cuándo no se adjudica a comunidades negras / CORPORACION AUTONOMA REGIONALComunidades Negras que no participan en los Consejos Directivos Las organizaciones de comunidades negras que, por no estar tradicionalmente asentadas en tierras baldías de zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca

del Pacífico o por no estar ocupando de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción tierras ubicadas en las áreas de que trata el inciso segundo del artículo 1º de la ley 70 de 1993, no son sujetos de adjudicación de la propiedad colectiva, no tienen derecho a participar en la elección de los representantes de las citadas comunidades en los consejos directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales con jurisdicción sobre las áreas ocupadas.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación mediante oficio 0001-2-192 de 29 de agosto de 2000.

(00/08/10, Sala de Consulta, Ponente: Dr. CESAR HOYOS SALAZAR, Actor:

MINISTRO DEL MEDIO AMBIENTE)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Santa Fe de Bogotá, D.C, diez (10) de agosto de dos mil (2000) Radicación número: 1288

Actor: MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Referencia: Representación de las comunidades negras ante los

Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales. El señor Ministro del Medio Ambiente, doctor Juan Mayr Maldonado, formula a la

Sala la siguiente consulta :

1. Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 70 de 1993, la adjudicación de propiedad colectiva a las comunidades negras, es el único requisito que debe tenerse en cuenta para que estas comunidades puedan elegir su representante ante los Consejos Directivos de las

Corporaciones Autónomas Regionales ?

2. En caso afirmativo, los Consejos Comunitarios que se hayan

creado para recibir en propiedad colectiva las tierras adjudicables, son los únicos legitimados para entrar a elegir el representante de las Comunidades Negras ?

3. El artículo 3º del Decreto 1745 de 1995, deja a discrecionalidad de las Comunidades Negras, el constituirse o no en Consejos Comunitarios mientras que el artículo 5º de la Ley 70 de 1993 lo hace imperativo. Las Comunidades Negras a quienes se les haya adjudicado o vaya a adjudicar propiedad colectiva, que no se hayan constituido en Consejo Comunitario, pueden elegir su representante ante el Consejo Directivo de una Corporación

Autónoma Regional ?

4. Cuando no se haya adjudicado propiedad colectiva, pero se encuentre en trámite solicitud en este sentido ante el INCORA, bastará la previa verificación ante este Instituto por la respectiva Corporación Autónoma Regional, que la comunidad cumple los requisitos exigidos por la Ley 70 de 1993, para que puedan participar en la elección de su representante ?

5. En aquellos eventos en que existan organizaciones de comunidades negras que no son sujeto de propiedad colectiva porque no están ubicadas en tierras susceptibles de adjudicación

(por ejemplo, Costa Atlántica y Norte de Cauca), o en el caso de modalidades de organización urbana (las culturales o las de género), tienen derecho a participar en la elección de los representantes de las citadas comunidades sin que con ello se esté vulnerando el derecho fundamental a la igualdad, derecho que reclaman algunos Consejos Comunitarios constituidos para los fines previstos en el artículo 5º de la Ley 70 de 1993 ?

1. CONSIDERACIONES 1.1 Representantes de las comunidades negras en los Consejos

Directivos de las Corporaciones Autonomas Regionales. El artículo transitorio 55 de la Constitución Política estatuyó que “… el Congreso expedirá, previo estudio por parte de una comisión especial que el Gobierno creará para tal efecto, una ley que les reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que habrá de demarcar la misma ley”. En desarrollo de la norma citada, el Congreso expidió la ley 70 de 1993. Ésta, en su artículo 56 dispone : “Las Corporaciones Autónomas Regionales que tengan jurisdicción sobre las áreas donde se adjudiquen las propiedades colectivas a las comunidades negras de que trata el artículo transitorio 55 de la Constitución, tendrán un (1) representante de esas comunidades en sus consejos directivos en los términos que defina el reglamento que expida el Gobierno Nacional”. Después, el Congreso expidió la ley 99 de 1993, cuyo artículo 26 establece : “Del Consejo Directivo. Es el órgano de administración de la Corporación y estará conformado por : … f) Un (1) representante de las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la Corporación, elegido por ellas mismas; … Parágrafo 1º. Los representantes de los literales f, y g, se elegirán de acuerdo a la reglamentación que sobre el particular expida el ministerio del Medio Ambiente; Parágrafo 2º. En la conformación de los Consejos Directivos de las

Corporaciones Autónomas Regionales, se tendrán en cuenta las disposiciones de la ley 70 de 1993”. La anterior disposición legal prevé que el representante puede ser de las comunidades indígenas “o” de las etnias tradicionalmente asentadas en el territorio. Además, en cuanto la misma norma se refiere a las “etnias tradicionalmente asentadas en el territorio” está indicando que son las comunidades humanas definidas por afinidades raciales y culturales, y con la expresa remisión del parágrafo 2º a la ley 70 de 1993 se precisa que la representación es de las comunidades negras, que se encuentren en los términos del artículo 56 de la ley citada. Por consiguiente, lo que en esta consulta se analiza es lo pertinente a las comunidades negras, sin entrar a definir la situación de las comunidades indígenas a las cuales no se refiere el consultante. Dicho artículo 56 plantea dos supuestos : a) la representación será ante las Corporaciones Autónomas Regionales que tengan jurisdicción sobre las áreas donde se adjudiquen las propiedades colectivas a las comunidades negras; b) el representante lo será de las comunidades negras de que trata el artículo transitorio 55 de la Constitución, esto es, de aquellas que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus practicas tradicionales de producción. Este supuesto también es exigido por la ley 99 al referirse a las comunidades tradicionalmente asentadas en el territorio. El artículo 56 no condiciona la representación de esas comunidades negras en los consejos directivos de las Corporaciones al hecho de que las mismas

hubieren recibido efectivamente la adjudicación de la propiedad colectiva, sino a que dichas comunidades hayan venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas y según la ubicación de las áreas donde se adjudiquen las propiedades colectivas se establecerá ante cuál Corporación Autónoma Regional corresponde la representación. Por consiguiente, se pueden dar dos hipótesis : a) que la comunidad negra ya sea adjudicataria de la propiedad colectiva de la tierra que ocupaba; o b) que la comunidad negra aún no haya recibido la adjudicación de la propiedad colectiva, pero sí reuna los requisitos señalados en el artículo 56 para obtenerla. En los dos casos deben participar en la elección del representante en los términos que defina el reglamento que expida el gobierno nacional, como prevé el artículo 56 de la ley 70. Como el citado artículo transitorio 55 dispuso la expedición de una ley para reconocer y adjudicar a las comunidades negras la propiedad colectiva sobre las áreas que comprenden las tierras baldías de las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, para el efecto se dictó la ley 70, cuyo artículo 5º dispone : “Para recibir en propiedad colectiva las tierras adjudicables, cada comunidad formará un Consejo Comunitario como forma de administración interna, cuyos requisitos determinará el reglamento que expida el Gobierno nacional”. Por tanto, cada comunidad negra con una ocupación colectiva de tierras baldías en zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico y aquellas ubicadas en las áreas de que trata el inciso segundo del artículo 1º de la ley 70

de 1993, puede constituirse en Consejo Comunitario y obtener el reconocimiento y adjudicación de la propiedad colectiva del área por ella ocupada y recibirla. Conforme al artículo 3º del decreto 1745 de 1995, que reglamentó la materia, el Consejo Comunitario, como persona jurídica, ejerce la máxima autoridad de administración interna dentro de las tierras de las comunidades negras. Para determinar la forma de elección de un representante de las comunidades negras en el consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional, que tenga jurisdicción sobre las áreas donde se adjudiquen las propiedades colectivas, se aplicó inicialmente el decreto 632 de 1994, cuyas disposiciones eran provisionales y transitorias y estaban destinadas, según el artículo 17 del mismo, a poner en funcionamiento las asambleas corporativas y los consejos directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales y las de desarrollo sostenible. La misma norma prescribe que una vez constituidos los consejos directivos conforme a lo establecido en el decreto citado, en adelante deberán conformarse y funcionar de acuerdo con las disposiciones de la ley 99 de 1993 y las que para el efecto dicte el gobierno nacional. El decreto 632 dispuso en su artículo 19 numeral 6 : “Los representantes de las comunidades indígenas o etnias, comunidades negras y los de las entidades sin ánimo de lucro a que se refieren los literales f), g) y parágrafo 2º del artículo 26 de la ley 99 de 1993, serán elegidos por ellos mismos, previa invitación pública del director general de la respectiva corporación. Cuando se trate de una nueva corporación la invitación estará a cargo de los gobernadores en coordinación con

el Ministerio del Medio Ambiente”. Posteriormente, el decreto 1768 de 1994, dictado por el presidente de la República para desarrollar parcialmente el literal h) del artículo 116 de la ley 99 de 1993, prescribe en su artículo 17 que los consejos directivos de las Corporaciones estarán conformados como dispone el artículo 26 de la ley 99 y que para la elección de las organizaciones no gubernamentales y comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio se atenderá la reglamentación que profiera el Ministerio del Medio Ambiente, con lo cual reitera lo expresado en dicha ley. El mismo decreto fija en tres (3) años el período de los miembros del consejo directivo que resultan de procesos de elección en comunidades indígenas y negras (art. 18.2). Después, mediante decreto 2555 de 1997, el presidente de la República reglamenta el procedimiento para la designación del Director General de las Corporaciones Autónomas Regionales y Corporaciones de régimen especial y dicta otras disposiciones. Entre estas últimas está el artículo 8º, según el cual el período de los miembros que representan al sector privado, organizaciones no gubernamentales, etnias, comunidades indígenas y negras y demás representantes de la comunidad u organizaciones privadas en los consejos directivos coincidirá con el período del director general que culmina el 31 de diciembre de 1997. En su parágrafo transitorio, el mismo artículo dispone : Los miembros del consejo directivo elegidos durante el año 1997 terminarán su período el 31 de diciembre de 2000.

Tanto el artículo 56 de la ley 70, como el literal f) del artículo 26 de la ley 99 de 1993, se refieren a un representante de las comunidades o etnias tradicionalmente asentadas no a un representante de los Consejos Comunitarios. En resumen, la representación de las comunidades negras en los consejos directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales está atribuida por la ley a las comunidades tradicionalmente asentadas en tierras baldías en zonas rurales ribereñas localizadas en el territorio de jurisdicción de la respectiva Corporación, sin distinguir entre aquellas a las cuales se les hubiere adjudicado propiedad colectiva sobre áreas demarcadas conforme a la ley 70 de 1993 y las que no hubieren recibido esa adjudicación. Lo que sí prevé el artículo 56 de la ley 70 es que las comunidades negras tendrán un representante “… en los términos que defina el reglamento que expida el Gobierno Nacional”. Finalmente, las organizaciones de comunidades negras que no son sujeto de propiedad colectiva porque no están ubicadas en tierras susceptibles de adjudicación, así como las modalidades de organización urbana (las culturales o las de género), no son las titulares del derecho a participar en la elección de los representantes de las citadas comunidades en los consejos directivos de las Corporaciones, establecido en las leyes 70 de 1993 y 99 de 1993, de conformidad con el artículo transitorio 55 de la Constitución. Esto no vulnera el derecho fundamental a la igualdad, porque éste, según reiterada jurisprudencia constitucional, se predica entre iguales y no entre desiguales. Las comunidades

negras de que trata el artículo transitorio 55 de la Constitución, y la ley 70 de 1993, son aquellas que han venido ocupando tierras baldías en zonas rurales ribereñas demarcadas en la ley. Por consiguiente, las demás comunidades negras que no reúnan los mencionados requisitos son diferentes de aquellas. 1.2 La potestad reglamentaria. La Constitución Política asigna en el artículo 189 numeral 11 al Presidente de la República, la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. El artículo 56 de la ley 70 sujeta la representación de las comunidades negras en los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales a los términos que defina el reglamento que expida el gobierno nacional. Sin embargo, la ley 99 de 1993 por un lado defiere la reglamentación al Ministerio del Medio Ambiente y, por otro, dispone que en la conformación de los consejos directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales se tendrán en cuenta las disposiciones de la ley 70 de 1993, no obstante que ésta, como se dijo antes, somete esa reglamentación al gobierno nacional. Argumentar que prevalece la ley 99 por ser posterior a la 70, no resuelve el problema, porque la esencia del mismo es definir quién debe reglamentar la ley, en cuanto resulta necesario para la cumplida ejecución de la misma. Como se indicó, quien debe reglamentar la ley es el Presidente de la República, por ser esta una atribución que le otorga la Constitución, la cual debe aplicarse en caso

de incompatibilidad entre ella y la ley u otra norma jurídica. El consultante acompaña las resoluciones 0128 y 0389 de 2000, dictadas por el Ministerio del Medio Ambiente con fundamento en el artículo 26 de la ley 99 de

1993. La primera de ellas reglamenta la elección de los representantes y los suplentes de las comunidades indígenas o etnias ante los consejos directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales, y la segunda introduce modificaciones a las Resoluciones 127 y 128 de 2000.

Aunque las mencionadas Resoluciones están amparadas por la presunción de legalidad, la Sala considera su deber advertir la situación en que se encuentran frente al ordenamiento jurídico atrás reseñado.

2. LA SALA RESPONDE : 2.1 La adjudicación de propiedad colectiva a las comunidades negras no es requisito esencial para que estas comunidades puedan elegir su representante ante los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales. Tanto el artículo 56 de la ley 70, como el literal f) del artículo 26 de la ley 99 de 1993, se refieren a un representante de las comunidades o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de la respectiva Corporación, no a un representante de los Consejos Comunitarios. 2.2 Las comunidades negras tradicionalmente asentadas en los territorios de las respectivas Corporaciones Autónomas Regionales son las legitimadas para elegir el representante de las mismas ante los consejos directivos, bien sea que hayan constituido, o no, Consejos Comunitarios para recibir en propiedad colectiva las tierras adjudicables. La elección se hará en los

términos que defina el reglamento que expida el gobierno nacional (art. 56 ley 70/93). 2.3 Estése a lo dicho en la respuesta anterior. 2.4 Cuando no se haya adjudicado propiedad colectiva, pero se encuentre en trámite solicitud en este sentido ante el INCORA, deberá cumplirse con lo que establezca el reglamento que expida el gobierno nacional. 2.5 Las organizaciones de comunidades negras que, por no estar tradicionalmente asentadas en tierras baldías de zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico o por no estar ocupando de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción tierras ubicadas en las áreas de que trata el inciso segundo del artículo 1º de la ley 70 de 1993, no son sujetos de adjudicación de la propiedad colectiva, no tienen derecho a participar en la elección de los representantes de las citadas comunidades en los consejos directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales con jurisdicción sobre las áreas ocupadas. Transcríbase al señor Ministro del Medio Ambiente. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de Presidencia de la República.

FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE CESAR HOYOS SALAZAR Presidente de la Sala

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA AUGUSTO TREJOS

JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala