CE-SC-RAD2000-N1299

JUEGOS DE SUERTE Y AZAR - Naturaleza del contrato suscrito por Ecosalud “Loto en línea” / CONTRATO DE CONCESIÓN – Remuneración. Límites de costos y gastos / MONOPOLIOS DE JUEGO – Naturaleza del contrato El contrato suscrito por ECOSALUD para explotación del juego de suerte y azar denominado “loto en línea”, es un contrato de concesión pues, contiene cláusulas que son de la esencia y definen el arquetipo jurídico de este contrato como es la de que su objeto sea el otorgamiento al concesionario de la explotación del monopolio rentístico, bajo la responsabilidad y riesgo del contratista; la remuneración proviene de su explotación; existe una actividad reglada y bajo la vigilancia del Estado; la reversión, prevista en todo contrato de esta naturaleza y la incorporación imperativa de cláusulas excepcionales, que en el de prestación de servicios son potestativas. También la naturaleza del mismo que resulta similar a los eventos analizados por esta corporación en la Sala Contenciosa, se destaca además, que tanto la legislación como la jurisprudencia y aún el proyecto de ley sobre monopolios de juego, apuntan a señalar que el contrato para adelantar estas actividades relacionadas con el arbitrio rentístico en materia de juegos de suerte y azar, es el de concesión. La regulación legal del contrato de concesión admite diversas formas de remuneración consistentes en la participación de la explotación del bien, actividad o monopolio, o en una suma periódica, única o porcentual, o en cualquiera otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden, en virtud de la autonomía de la voluntad. En el caso bajo análisis, la remuneración como porcentaje de las ventas netas, debe fijarse con arreglo a los

límites previstos por la ley 10 de 1990 (art. 43). Los costos y gastos durante la ejecución del contrato deben observar el límite del 15% sobre las ventas netas, establecido por el artículo 43 de la ley 10 de 1990, considerando el plazo total de vigencia del contrato, de tal manera que en los primeros años de ejecución es posible que los gastos y costos resulten superiores a dicho límite, para ir decreciendo hasta alcanzar el promedio que debe ser igual o inferior al dispuesto en la ley. La Sala reitera que los pagos mínimos periódicos previstos en la ley y pactados en el contrato, que corresponden a los recursos del servicio de salud, deben ser girados desde el inicio del contrato. NOTA DE RELATORIA. 1) Los Sres. Consejeros Augusto Trejos Jaramillo y César Hoyos Salazar, aclaran su voto en el sentido que debió señalar el concepto que la decisión que profiera la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad respecto de los actos jurídicos que dieron vida a Ecosalud puede tener efectos sobre el contrato entre Ecosalud y Gtech Foreing Holdings Corporation. 2) Sentencia 10217 del 19/06/98 Sección Tercera del Consejo de Estado. 3) Autorizada su publicación con oficio del 17 de octubre de 2000.

C O N S E J O D E E S T A D O

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Bogotá, D.C., D.C, octubre doce del año dos mil (2000).

Radicación número: 1299

Actor: MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y MINISTRO DE SALUD Referencia: Juegos de suerte y azar. Contratos para su explotación: loto en línea; naturaleza del contrato y remuneración del contratista.

Los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Salud, doctores Juan Manuel Santos y Sara Ordoñez Noriega, respectivamente, consultan a la Sala sobre los contratos para la explotación de un juego de suerte y azar, particularmente el celebrado entre ECOSALUD Y GTECH FOREING HOLDINGS CORPORATION, la naturaleza de este contrato, la remuneración del contratista y la aplicación del límite del 15% de las ventas netas a los costos y gastos de inversión, producción, administración, venta y publicidad. Previo señalamiento de algunas normas legales sobre la materia, el régimen de monopolios como arbitrio rentístico en salud y las cláusulas del contrato objeto de consulta, formulan las siguientes preguntas: 1.¿Tiene el contrato suscrito entre ECOSALUD S.A. y GTECH FOREING HOLDINGS CORPORATION, el 22 de diciembre de 1999, para la explotación del juego denominado LOTO EN LINEA, celebrado con fundamento en la ley 10 de 1990 y sus decretos reglamentarios 271 y 2433 de 1991 el carácter de concesión o de prestación de servicios? 2.En caso de que se trate de un contrato de concesión o asimilable a éste , ¿cómo debe pactarse la remuneración del contratista? 3.La costumbre comercial señala que las ventas netas son el resultado de restar de las ventas totales el valor de los descuentos

por comisiones o descuentos por ventas, tal como se pactó en la cláusula quinta, literal a) “ADMINISTRACION Y MANEJO DE LOS FONDOS DE LA OPERACION”. De acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 43 de la ley 10 de 1990, los costos y gastos de inversión, producción, administración, venta y publicidad, no podrán ser superiores al 15% de las ventas netas. Se pregunta, ¿deben conservarse estos costos y gastos año por año durante la ejecución del contrato dentro del límite fijado por la ley?, o ¿éstos pueden superar los primeros cuatro años de ejecución el 15%, sobre la base de considerar que en estos primeros cuatro años los costos y gastos de inversión son mayores y posteriormente ir decreciendo hasta alcanzar un promedio durante toda la vigencia del contrato igual o inferior al 15%?. Consideraciones de la Sala Con el fin de absolver la consulta, procede la Sala a analizar el marco normativo de los monopolios rentísticos de los juegos de suerte y azar, tanto el constitucional como el legal, particularmente éste último en relación con las modalidades contractuales de su explotación y el alcance de las limitaciones a los costos y gastos previsto en el artículo 43 de la ley 10 de 1990. Sin embargo, se aclara que se recibió documentación tanto de la Contraloría General de la República como otros escritos referidos a los de ésta, los cuales no se analizan por no hacer parte de la consulta. Marco Constitucional La Constitución de 1886 disponía en su artículo 31 que los monopolios sólo podían establecerse como arbitrio rentístico y en virtud de la ley. En la Asamblea

Constituyente de 1991 hubo una tendencia que propugnó la abolición de los monopolios de derecho y el refinamiento del control del Estado sobre los monopolios naturales o de hecho, para evitar el abuso de su posición dominante. Sin embargo, el primer aspecto de la propuesta fue rechazado, manteniéndose los monopolios de derecho. Por ello la Constitución Política vigente dispone en su artículo 336, integrando a este nivel normativo los monopolios de licores y de suerte y azar, lo siguiente: “Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley. La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita. La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental. Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud. Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación. (. . .) (destaca la Sala con negrilla). Este precepto mantiene la existencia de los monopolios, en particular el de suerte y azar; su organización, administración, control y explotación se sujeta al legislador, por iniciativa del Gobierno. El monopolio tiene el efecto de excluir la iniciativa privada y la actividad económica libres, garantizadas constitucionalmente para las demás actividades

en favor de los particulares (art. 333), de modo que no es posible su ejercicio por éstos, en los casos en que el Estado se ha reservado su titularidad, sino cuando el legislador, por conducto de la ley de régimen propio de suerte y azar, admite la viabilidad de su realización, mediante concurrencia contractual, otorgamiento de permisos, licencias o cualquier otro instrumento de autorización al particular para el ejercicio de esta actividad económica. Régimen legal y reglamentario En primer término debe destacarse que monopolio como arbitrio rentístico no puede existir, conforme a lo ordenado por el constituyente, si no es bajo un marco jurídico previsto por el legislador. Existen distintas modalidades de juego en Colombia como el de las loterías a cargo de los departamentos y excepcionalmente de algunas ciudades e instituciones como la Cruz Roja todas con regulación legal, además de rifas o apuestas permanentes que se rigen también por disposiciones del mismo carácter. En materia de “los demás juegos de suerte y azar”, el régimen legal de su explotación como monopolio está previsto en el artículo 42 de la ley 10 de 1990, inicialmente, y luego modificado por el artículo 285 de la ley 100 de 1993, donde se dispone: “Arbitrio rentístico de la Nación. Declárase como arbitrio rentístico de la Nación la explotación monopólica, en beneficio del sector salud, de las modalidades de juegos de suerte y azar diferentes de las loterías y apuestas permanentes existentes y de las rifas menores aquí previstas. (......).” Este precepto consigna la competencia legislativa para regular el monopolio

de suerte y azar, tal como lo ha expresado la jurisprudencia constitucional (Sentencias C475 y C-476 de 1994 de la Corte Constitucional). Además, dispone el artículo 43 de la ley 10 de 1990, lo siguiente: “Sociedad de capital público. Autorízase la constitución y organización de una sociedad de capital público, de la cual, serán socios la Nación y las entidades territoriales, o sus entidades descentralizadas, titulares de los monopolios rentísticos de las loterías existentes, y cuyo objeto sea la explotación y administración del monopolio rentístico creado mediante el artículo 42 de la presente ley. Los costos y gastos de inversión, producción, administración, venta y publicidad no podrán ser superiores al 15% de las ventas netas. El producto resultante de las ventas netas menos el valor de los premios pagados, menos el porcentaje máximo señalado para costos y gastos, más otras utilidades de la empresa, se distribuirá de la siguiente forma: (. . .).” Este precepto regula dos materias de especial relevancia para la consulta formulada, a saber: la constitución y organización de una sociedad de capital público para la organización y explotación del monopolio de suerte y azar y, el porcentaje máximo que puede destinarse de tal explotación a los costos y gastos, aspectos que se analizan a continuación. Mediante el decreto 2433 de 1991 se reglamentó parcialmente el artículo 43 de la ley 10 de 1990, en los siguientes términos: “Artículo 1º. La Empresa Colombiana de Recursos para la Salud S.A. Ecosalud S.A. podrá realizar todas las operaciones comerciales que

comporta la explotación económica del monopolio rentístico creado por virtud del artículo 42 de la ley 10 de 1990 en forma directa o a través de terceros. Artículo 2º. Corresponde a la Empresa Colombiana de Recursos para la Salud S.A. Ecosalud S.A. en relación con la administración del monopolio rentístico constituido por la ley 10 de 1990: a) Fijar la política general de explotación de juegos de suerte y azar de que trata la ley 10 de 1990; b) Celebrar contratos con personas naturales o jurídicas para que exploten alguna modalidad de juego o apuesta de suerte y azar u otorgar a las mismas permiso para su explotación; c) Regular su operación.” Los numerales a) y c) del artículo 2º fueron demandados en acción de nulidad ante esta Corporación, la que mediante sentencia del 22 de marzo de 1995 negó las súplicas de la demanda (exp. No 2957), con fundamento en consideraciones sobre el régimen de explotación de los monopolios y reconociendo a la ley 10 de 1990 la naturaleza de ley de régimen propio, mientras no se dicte una más específica. Dijo así el Consejo de Estado: “1.Si, como quedó dicho la ley 10 de 1990 en su artículo 43 no es incompatible con el artículo 336 de la Constitución de 1991, por la cual mientras no se dicte una ley más específica sobre la organización, administración y explotación del monopolio a que aquella se refiere, el régimen legal propio previsto en la Constitución es el contenido en el citado artículo 43 de la ley 10 de 1990 y, si “como es natural a toda ley, con mayor razón

cuando apenas contiene normas muy generales como la ley 10 de 1990, su contenido es desarrollado a través de decretos reglamentarios como es el caso de los decretos 271 y 2433 de 1991,. . .” (. . . ) “5.Finalmente tampoco se viola el artículo 336 de la Constitución pues, como quedó expresado, mientras se expide la ley especial de iniciativa gubernamental prevista en esa norma, conservan su vigencia y validez los artículos 42 y 43 de la ley 10 de 1990 como normas de categoría legal reguladoras del monopolio” (la Sala destaca con negrilla). El reglamento en su contexto constitucional y legal permite concluir la competencia de ECOSALUD para celebrar contratos con personas naturales o jurídicas que exploten alguna modalidad de juego de suerte y azar. El decreto 2427 expedido el 2 de diciembre de 1999, invocando el Gobierno Nacional la potestad reglamentaria, ordena lo siguiente: Artículo 2º: Cuando la operación del monopolio rentístico creado por el artículo 42 de la ley 10 de 1990 se efectúe a través de personas jurídicas de derecho privado, los costos y gastos de inversión, producción, administración, venta y publicidad, se rigen de conformidad con las normas que a ellas las regulan” (destaca la Sala). El texto de esta norma, por la misma redacción, podría dar a entender que cuando se celebren contratos con personas jurídicas de derecho privado para la operación del monopolio rentístico previsto en la ley 10 de 1990, la normatividad aplicable sería la prevista en el derecho privado, lo cual es parcialmente cierto,

además porque así está ordenado en la ley 80 de contratación (arts. 13,32 y 40), en la ley 489 de 1998, artículo 93 y en el decreto 271 de 1991, artículo 39; la normatividad citada conduce a anticipar que también le son aplicables las disposiciones de este estatuto y las pertinentes de la ley 10 de 1990. Por tanto, el decreto reglamentario no puede desconocer el principio consignado en la ley, que no hace diferencia entre personas de derecho privado y las de derecho público y, por ende, tiene aplicación prevalente. La sociedad de capital público, ECOSALUD S.A. En desarrollo de la autorización legal atrás descrita, mediante escritura pública 4379 del 23 de julio de 1990, otorgada en la Notaría Novena de Bogotá, se creo la sociedad comercial de responsabilidad limitada Empresa Colombiana de Juegos de Suerte y Azar Ltda, la cual fue transformada en sociedad anónima denominada Empresa Colombiana de Recursos para la Salud, ECOSALUD S.A. mediante escritura pública 1408 del 7 de diciembre de 1990 de la Notaría 28 de Bogotá, y cuyos estatutos fueron aprobados por el Gobierno Nacional mediante el decreto 271 de 1991. El objeto de la sociedad es la administración y explotación del monopolio rentístico creado por el artículo 42 de la ley 10 de 1990, en desarrollo del cual “podrá realizar todos los actos directamente relacionados con éste” (art. 5º), al igual que se precisan las competencias de la sociedad (art. 6º), conforme a las normas legales, entre ellas: - expedir actos y celebrar contratos y convenios para el cumplimiento de su

objeto; - ejecutar directamente o mediante contrato con terceros, modalidades de juegos de suerte y azar diferentes a las loterías y apuestas permanentes existentes en el país, dentro de los límites establecidos por el artículo 43 de la ley 10 de 1990 y demás normas concordantes. Por tanto, la sociedad constituida para el manejo del monopolio, o sea ECOSALUD, no sólo tiene competencia para adelantar directamente la explotación de juegos de suerte y azar, sino que además puede contratar para que terceros los ejecuten. Además debe destacarse que a la par de ser un operador directo o por contratación de estos juegos, está investido de las competencias de regulación de los mismos. Sus estatutos disponen (art. 38), en armonía con el artículo 43 de la ley 10 de 1990 que el producto resultante de las ventas netas menos el valor de los premios pagados, menos el porcentaje máximo señalado para los costos y gastos, más otras utilidades de la Sociedad, esto es, de ECOSALUD S.A., se distribuye así: “el 10% para el pago de prestaciones sociales de los trabajadores de la salud, durante los primeros 5 años de funcionamiento de la Sociedad; el 40 % para distribuir entre los municipios, en proporción directa a las ventas que se ejecuten en su territorio, que se elevará al 50% una vez transcurrido los cinco años previstos en el numeral anterior; el 50% como mínimo para distribuir entre todos los municipios del país en proporción directa a su población y en proporción inversa a su desarrollo socioeconómico”. Los pagos por concepto de participación en el producto de la Empresa no serán nunca inferiores al 14 % de las ventas mensuales y se girarán a los fondos

locales de salud mensualmente. Finalmente los estatutos reiteran que los costos y gastos de inversión, producción, administración, ventas y publicidad no podrán ser superiores al 15% de las ventas netas. Los estatutos de ECOSALUD fueron objeto de demanda contenciosa administrativa; sin embargo se encuentran vigentes, en consideración a que la sentencia que declaró su nulidad, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de mayo de 1996 (exp. 94-D-9.962), fue apelada y se tramita el recurso en la sección tercera de esta Corporación (exp. 12393). En todo caso la capacidad para contratar de esta entidad está determinada según el artículo 6º de la ley 80 de 1993. La materia que se consulta no tiene relación con la existencia de ECOSALUD, y por tanto, la Sala no analiza los efectos eventuales de la sentencia que se profiera. En la actualidad se tramita un proyecto de ley que prevé la eliminación de esta entidad y su reemplazo por otra de características similares (proyecto del ley 035C/99 y 214S/00 Cámara de Representantes y Senado respectivamente, art. 40). Atribuciones de ECOSALUD Según se describió, el legislador resolvió otorgarle autorización a ECOSALUD, no solo para realizar directamente actividades en juegos de suerte y azar, sino que le permite celebrar contratos en la explotación del monopolio, a fin de que éste se opere por particulares, a cuyo efecto le fijó un marco jurídico, cuyas reglas deben analizarse para verificar si su aplicación resulta obligatoria únicamente cuando adelante directamente las actividades de explotación del juego, o si ellas son de forzosa observancia, aun cuando opere por conducto de

terceros contratistas. En efecto, se parte de la consideración de que el legislador en el artículo 43 de la ley 10, parcialmente transcrito, a la par que autoriza “la constitución y organización de una sociedad de capital público”, y señala sus socios, en esta misma disposición fija el marco legal para determinar materias como los costos y gastos y la distribución del “producto resultante”. Por ello se analizará este aspecto. Costos y gastos. El inciso 2º del artículo 43 de la ley 10 de 1990 establece que los “costos y gastos de inversión, producción, administración, venta y publicidad no podrán ser superiores al 15% de las ventas netas”, texto idéntico al incluido en los estatutos de ECOSALUD, según se transcribió arriba. Se pregunta si la limitación impuesta para incurrir en gastos y costos tiene efecto no sólo cuando la explotación del monopolio se hace directamente por ECOSALUD, o también si se realiza mediante contratos con terceros, como en el caso consultado. Sobre el particular esta Sala se pronunció en la Consulta 394 del 10 de septiembre de 1991, para indicar la obligación de observar los límites establecidos por el legislador aún en los eventos en que se contrate su explotación con otras entidades o particulares, a cuyo efecto señala textualmente: “Pero en todos estos casos es necesario conservar el límite del 15% establecido por el artículo 43 inciso 2º de la ley 10 de 1990 para todos los efectos legales” (destaca la Sala con negrilla). Esta interpretación guarda correspondencia con la finalidad del establecimiento de los monopolios, esto es, arbitrar recursos para el sector salud

en el caso de los de suerte y azar, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional: “Cuando la ley crea un monopolio, debe hacerlo, por expreso mandato constitucional (artículo 336 C.P.), como arbitrio rentístico, es decir, con la finalidad única de obtener recursos para el fisco, lo cual excluye de plano toda posibilidad de que se repartan utilidades a particulares, así sea parcialmente . . . (. . .) Así las cosas, los dineros obtenidos en desarrollo del objeto propio de un monopolio estatal no pueden distraerse en la función de ofrecer utilidades a favor de sujetos diferentes del propio Estado.” (sentencia C-587/95) (destaca la sala con negrilla). El argumento adicional que hace la Sala es un razonamiento ad absúrdum, en el sentido que es ilógico precaver que la entidad estatal pueda desbordarse en exceso de costos y gastos, y no hacerlo respecto de los particulares, dándose entonces la situación paradójica de que, si es el Estado el que explota directamente, debe restringirse, pero si son los particulares, no tendrían límite en dichos items, con la obvia consecuencia de afectar directamente los recursos financieros previstos para cubrir los servicios de salud. La Sala, teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, reitera en esta ocasión el alcance general del límite del 15% de los costos y gastos en la explotación del monopolio creado por el artículo 42 de la ley 10 de 1990, con independencia de si se cumple directamente por ECOSALUD o por un tercero contratado por ésta. Ventas Netas. La aplicación del 15% para señalar el monto máximo de los

costos y gastos, plantea la cuestión de las ventas brutas o simplemente ventas, frente a las ventas netas, a fin de determinar si se trata de conceptos equivalentes en estos casos o debe hacerse distinción entre uno y otro y en qué consiste. En materia de “ingresos”, por ejemplo la legislación tributaria distingue entre “ingresos brutos” e “ingresos netos”, al restar de los primeros los “descuentos, rebajas y devoluciones”, que pague el comerciante. También la Contaduría General de la Nación tiene una definición de ingreso bruto: “valor total recibido antes de efectuar deducciones por devoluciones, descuentos o rebajas”1 . En la actividad comercial se entiende que las “ventas netas” se calculan restando de las ventas brutas “ las devoluciones y rebajas en ventas” y algunos contadores acostumbran a sustraer también los descuentos para determinar “las ventas netas”2 . La Contaduría General de la Nación emitió concepto acerca del tema, en los siguientes términos, donde precisa: “La comisión sobre ventas no es un determinante del valor de la venta en sí, por cuanto debe entenderse como una retribución a su realización. Es por ello que, mientras el concepto de descuento en ventas se presenta como un menor valor de los ingresos, la comisión sobre ventas corresponde a un componente de los gastos o costos de operación del negocio”1 . Lo anterior para establecer que la comisión de ventas al ser componente de los gastos o costos no podría deducirse a fin de determinar las ventas netas. Sin embargo, al advertir la diferencia con la expresión “descuento de ventas”, ésta sí

tiene en criterio de la Contaduría General alcance conceptual diferente y conducente, por tanto, a la “venta neta”. El diccionario de la real Academia Española al definir la expresión “neto o neta” como adjetivo, le da el significado de: “limpio y puro”; agrega en la segunda 1 Diccionario de términos de contabilidad pública. Imprenta Nacional, 1998, pág. 87. 2 CARRILLO DE R, Gladys, Contabilidad para profesionales no contadores, 1993, pags. 162 y 163. 1 Consulta 310 en contabilidad pública. Exp. 20008-29135 del 29 de agosto de 2000, suscrita por el Subcontador General a solicitud de ECOSALUD. acepción: “que resulta líquido en cuenta, después de comparar el cargo con la data; o en el precio, después de deducir los gastos”. Especialistas en materias económicas conceptualizan los términos de la siguiente forma: “Ventas Brutas: (gross - sales). Total de ventas antes de deducirle las devoluciones y bonificaciones; pero después de haber deducido las correcciones y los descuentos comerciales, los impuestos sobre las ventas, los descuentos indirectos basados en las ventas, y algunas veces los descuentos por pronto pago. Ventas netas (net-sales): ventas brutas menos las devoluciones y bonificaciones, fletes de salida y frecuentemente los descuentos por pronto pago concedidos. En años recientes, la tendencia ha sido contabilizar como venta neta la cantidad neta finalmente recibida del cliente”2 Por otro lado, resulta pertinente indagar en los demás juegos de suerte y

azar, distintos al grupo “otros juegos de suerte y azar”, como son las loterías, apuestas permanentes y rifas menores, si existe algún tratamiento jurídico relacionado con la utilización de las expresiones descuentos o comisiones por ventas. El resultado es que los conceptos utilizados son distintos y por ello, por ejemplo, en las apuestas permanentes, se advierte que los ingresos provenientes del juego, “previa deducción de los gastos de administración” se destinarán exclusivamente a los programas de salud (art. 59, decreto 33/84), de tal forma que no distingue cuáles son éstos; más aún, agrega la norma que “el Ministerio de Salud determinará los conceptos que pueden ser incluidos como gastos de administración para efecto de la deducción señalada en el artículo anterior”(art. 60, ibídem). Sobre la misma materia se dispone que las cantidades autorizadas para explotar el monopolio del juego de apuestas permanentes denominado “chance”, “deberán diferenciar presupuestal, financiera y contablemente los ingresos aforados y percibidos, de los gastos de administración y costos de operación, . . .” (art. 7º, decreto 824/97). En las loterías tampoco existe referencia al término “ventas netas”, sin embargo, la propia Contaduría General en el concepto atrás citado, señala: “cosa distinta, es el descuento que las loterías otorgan a los distribuidores en las ventas de billetería, el cual por constituir una operación que afecta directamente el precio de venta, que altera de entrada el flujo de caja y el ingreso económico de la 2 KOHLER, Eric, Diccionario para contadores. Edit. Unión Tipográfica Hispanoamericana, 1982, pag. 548.

enajenación, haciendo posible su realización, se configura en un descuento en venta, y el reconocimiento en la contabilidad del respectivo ingreso se hará por tanto, por su valor neto”. Con anterioridad la misma Contaduría General resolvió con destino a la Superintendencia Nacional de Salud la consulta 2612 del 19 de febrero de 1998, donde puede leerse sobre esta materia: “En el caso de las loterías que pagan o reconocen un porcentaje sobre la venta de billetería a sus distribuidores, consideramos que puede interpretarse conceptualmente como un descuento no condicionado, porque se relacionan directamente con la operación de venta, no sujeta por efecto, a ningún tipo de condicionamiento, de suerte que no es preciso su reconocimiento en la contabilidad. Lo expuesto significa, que estos gastos deben ser reconocidos desde la perspectiva del presupuesto de rentas de las entidades, como un menor valor de los ingresos nominales, es decir desde el punto de vista de los recaudos efectivos”. Y sobre esta misma materia de loterías, se afirma por varias de ellas que efectivamente las entidades estatales responsables de su manejo por una práctica generalizada convertida en “costumbre mercantil” entregan a los distribuidores los billetes de loterías que tienen un precio al público superior en 25% con lo cual solamente les corresponde reembolsar el 75% restante por concepto de las ventas realizadas constituyendo el primer porcentaje un “descuento por ventas” (en general el 5% para el distribuidor y el 20% restante en favor del lotero). En respaldo de lo anterior, el decreto 1977 de 1989 determina un valor nominal para el billete que resulta de tener en cuenta costos administrativos y

operacionales, el margen previsto de utilidades y el margen de transferencias para advertir que dicho valor no debe ser inferior “al 75% del precio de venta al público”. Esta práctica también ha sido aplicada por ECOSALUD como en el caso de la resolución 716 del 18 de junio 1996 que reglamentó el funcionamiento de otro juego, con el siguiente texto: “Artículo 7º: La distribución de los formularios podrá ser realizada directamente por el operador a través de terceros, ya sea por medio de la utilización de la red tradicional de apuestas permanentes y loterías del país y/o aquéllas que el operador considere apropiadas. . . parágrafo primero: el operador podrá descontar para distribuidores y vendedores como máximo el veinticinco por ciento (25%) de la venta bruta. Este porcentaje se descompone en máximo veinte por ciento (20%) para el vendedor minorista y hasta un cinco por ciento (5%) para el distribuidor. Para todos los efectos este porcentaje se considera como un descuento en ventas”. Lo anterior conduce a que si no existe una definición de estos conceptos en la ley y siendo diversos los entendimientos, de acuerdo con la materia y quienes los interpretan, se debe acudir a los principios de la hermenéutica, conforme a los cuales, las palabras de la ley “se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general d