CE-SC-RAD2000-N729

CONTRALORÍAS DEPARTAMENTALES – No pueden cobrar cuotas de auditaje a las entidades descentralizadas / CUOTAS DE AUDITAJE - Improcedencia de cobro de Contralorías a entidades descentralizadas De conformidad con el artículo 54 de la ley 42 de 1993, la Contraloría General de la República, en ejercicio de la autonomía presupuestal, elaborará cada año su proyecto de presupuesto de gastos o de apropiaciones. Dicha norma no se refiere en parte alguna a presupuesto de ingresos, porque obviamente las Contralorías no los tienen; aunque pueden imponer multas, pero ellas se incorporan como ingresos no tributarios al presupuesto departamental. El referido artículo 54 se aplica a las Contralorías Departamentales por expreso mandato del artículo 65 de la mencionada ley. No es posible entonces, que las Contralorías Departamentales puedan cobrar cuotas de auditaje a las entidades descentralizadas" (radicación 71495). La anterior argumentación es aplicable, mutatis mutandis, a las contralorías municipales.

NOTA DE RELATORIA: Concepto 714 de 1995.

Levantada la reserva mediante auto del 16 de marzo del 2000 REGIMEN PRESUPUESTAL – Contralorías Municipales / ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE CARÁCTER MUNICIPAL - No pueden transferir porcentaje alguno de su presupuesto a las Contralorías Municipales Por eso la Sala ha sostenido que "el acuerdo de presupuesto debe determinar directa y específicamente las partidas necesarias para el funcionamiento de la contraloría, las cuales, por lo mismo, no pueden provenir de porcentajes de los presupuestos de las entidades descentralizadas de carácter municipal", de donde

resulta como consecuencia lógica que "las partidas asignadas para el funcionamiento de la contraloría deben ser independientes de las correspondientes a las demás entidades del distrito o municipio". Además, respecto de aquellas empresas, la ley 142 de 1994 no establece la obligación de hacer transferencias a las contralorías municipales; se limita a prescribir que las entidades oficiales que participen a cualquier título en el capital de las empresas de servicios públicos, no podrán otorgar ni recibir de éstas privilegios o subsidio distinto de los que en la misma ley se precisan. Tampoco existe la obligación en tratándose de las entidades descentralizadas que estuvieren prestando servicios públicos domiciliarios, las cuales deberán transformarse, en un plazo de dos años a partir de la vigencia de dicha ley, en empresa industrial y comercial del Estado o en sociedad por acciones (arts. 17 y 180). Levantada la reserva mediante auto del 16 de marzo del 2000

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente: JAVIER HENAO HIDRÓN

Santa Fe de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).

Radicación número: 729

Actor: MINISTRO DE DESARROLLO ECONÓMICO El señor Ministro de Desarrollo Económico, doctor Rodrigo Marín Bernal, luego de hacer algunas consideraciones de carácter general, formula a la Sala la siguiente consulta : "1. Las entidades descentralizadas del orden municipal, prestadoras de servicios públicos domiciliarios, deben realizar transferencias al presupuesto de la respectiva Contraloría municipal ?

2. En caso de que la respuesta al interrogante anterior sea negativa, y teniendo en cuenta el plazo de dos años que otorga la ley 142 de 1994 a las entidades descentralizadas para transformarse, puede afirmarse que hasta tanto no se cumpla ese plazo dichas entidades deben continuar efectuando transferencias al presupuesto de la respectiva contraloría municipal ? "

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE :

I. Jurisprudencia de la Sala de Consulta.- Recientemente, al absolver un interrogatorio formulado por el señor Ministro del Interior, esta Sala respondió de la manera siguiente a la pregunta: "Pueden las contralorías departamentales cobrar cuotas de auditaje a las entidades descentralizadas ? " : "La posibilidad de cobrar cuotas de auditaje por parte de las Contralorías Departamentales a las entidades descentralizadas no tiene fundamento jurídico. En efecto, el artículo 267 de la Constitución, que ordena el control fiscal de esas entidades que manejan fondos o bienes de la Nación, dispone que dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley.

La ley 42 de 1993 que regula los principios, sistemas y procedimientos de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, no contiene norma que faculte a las Contralorías Departamentales para fijar cuotas de auditaje a las entidades descentralizadas. Ahora bien, si en el presupuesto general del departamento para gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión, deben incluirse las partidas

para gastos de la Contraloría Departamental, con la limitación impuesta por la ley, hay que entender que ellas no pueden percibir ninguna suma adicional por fuera de ese monto. A lo anterior se agrega que, de conformidad con el artículo 54 de la ley 42 de 1993, la Contraloría General de la República, en ejercicio de la autonomía presupuestal, elaborará cada año su proyecto de presupuesto de gastos o de apropiaciones. Dicha norma no se refiere en parte alguna a presupuesto de ingresos, porque obviamente las Contralorías no los tienen; aunque pueden imponer multas, pero ellas se incorporan como ingresos no tributarios al presupuesto departamental. El referido artículo 54 se aplica a las Contralorías Departamentales por expreso mandato del artículo 65 de la mencionada ley. No es posible entonces, que las Contralorías Departamentales puedan cobrar cuotas de auditaje a las entidades descentralizadas" (radicación 714-95). La anterior argumentación es aplicable, mutatis mutandis, a las contralorías municipales. II.Régimen administrativo y presupuestal de las contralorías municipales.- En esta materia, el principio fundamental establecido en la Constitución Política de 1991 es el siguiente : "Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal"(ibidem, art.272,inciso segundo). Siguiendo esa línea de pensamiento, que establece un tratamiento adecuado para un órgano de control independiente y autónomo, la ley 136 de 1994, por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los

municipios, reitera que las contralorías distritales y municipales son entidades de carácter técnico, dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, que en ningún caso podrán realizar funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización (art.155) y agrega que, entre las funciones de los contralores distritales y municipales, se encuentra la de "elaborar el proyecto de presupuesto de la contraloría y presentarlo al alcalde, dentro de los términos establecidos en esta ley, para ser incorporado al presupuesto anual de rentas y gastos. El alcalde no podrá modificarlo. Una vez aprobado el presupuesto no podrá ser objeto de traslados por decisión del alcalde"(art.165, numeral 12). Partiendo de la base de que la Constitución dispone que las contralorías nacional, departamentales, distritales y municipales se organicen como entidades técnicas, con autonomía administrativa y presupuestal, sin otras funciones administrativas que las necesarias para su organización, la Sala ha llegado a conclusiones como las siguientes : que "las contralorías departamentales, distritales y municipales son, respectivamente, dependencias de los departamentos , distritos y municipios y tienen autonomía administrativa y presupuestal para el ejercicio de sus funciones"; que "las contralorías departamentales, distritales y municipales pertenecen, en su orden, a las personas jurídicas de derecho público denominadas departamentos, distritos y municipios"; y que "la autonomía presupuestal y administrativa de las contralorías departamentales, distritales y municipales no significa que tengan o que se les deba reconocer personería jurídica, sino que los recursos necesarios para su funcionamiento deben ser manejados directa o exclusivamente por cada una de

esas entidades y que ellas deben ejercer sus funciones sin ninguna injerencia extraña de entidad, órgano o funcionario" (radicación No.485). Ciertamente las transferencias de dineros al presupuesto de las contralorías por parte de entidades sometidas a su control, como son las descentralizadas, equivaldría a vulnerar el principio de autonomía presupuestal y administrativa, mediante la injerencia de otra entidad, extraña a su funcionamiento. Para el cumplimiento de sus funciones y el sostenimiento de su personal, las contralorías disponen de asignaciones en el presupuesto general de la respectiva entidad territorial (departamento, distrito o municipio), lo cual hace inadmisible cualquier otra forma de financiación, incluyendo, por supuesto, transferencias y cuotas de auditaje. Conviene señalar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 352 de la Constitución y en la ley 179 de 1994, orgánica del presupuesto, el presupuesto general del municipio se compone de los presupuestos de los establecimientos públicos y el presupuesto municipal o de la adminstración central con inclusión, si existieren, de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del orden municipal y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas en que el municipio tenga participación. Al respecto, la ley 166 de 1994 prescribe la manera como deben hacerse las apropiaciones presupuestales para las contralorías distritales y municipales.Para este efecto, los alcaldes municipales y distritales y los concejos municipales y distritales, tendrán en cuenta que las apropiaciones para las contralorías -así como para las personeríasno podrán ser inferiores a las presupuestadas, aprobadas y

ajustadas "para la vigencia en curso, e incrementadas en un porcentaje igual al índice de precios al consumidor", el cual será fijado por el DANE sobre el acumulado correspondiente a los últimos doce meses, con corte a 31 de octubre del respectivo año. Por eso la Sala ha sostenido que "el acuerdo de presupuesto debe determinar directa y específicamente las partidas necesarias para el funcionamiento de la contraloría, las cuales, por lo mismo, no pueden provenir de porcentajes de los presupuestos de las entidades descentralizadas de carácter municipal", de donde resulta como consecuencia lógica que "las partidas asignadas para el funcionamiento de la contraloría deben ser independientes de las correspondientes a las demás entidades del distrito o municipio". La circunstancia de que la ley 142 de 1994, al establecer el régimen de los servicios públicos domiciliarios, determine diversas modalidades organizativas para su prestación y someta a las empresas de servicios públicos con aportes oficiales a la vigilancia de las respectivas contralorías (art. 27.4), no modifica las aseveraciones expuestas en este concepto, aunque se admite también que el control pueda ser realizado por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos o contratadas previo concepto del Consejo de Estado o del Tribunal Administrativo competente, según se trate de acciones o aportes nacionales o de las entidades territoriales, caso en el cual la vigilancia de la gestión fiscal no podrá dejar de incluir el ejercicio de un control financiero de gestión, de legalidad y de resultados (art.50). Además, respecto de aquellas empresas, la ley 142 de 1994 no establece la

obligación de hacer transferencias a las contralorías municipales; se limita a prescribir que las entidades oficiales que participen a cualquier título en el capital de las empresas de servicios públicos, no podrán otorgar ni recibir de éstas privilegios o subsidio distinto de los que en la misma ley se precisan. Tampoco existe la obligación en tratándose de las entidades descentralizadas que estuvieren prestando servicios públicos domiciliarios, las cuales deberán transformarse, en un plazo de dos años a partir de la vigencia de dicha ley, en empresa industrial y comercial del Estado o en sociedad por acciones (arts. 17 y 180). En concordancia con lo expuesto, la Sala responde :

1. Las entidades descentralizadas del orden municipal, prestadoras de servicios públicos domiciliarios, no deben realizar transferencias al presupuesto de la respectiva contraloría municipal.

Corresponde al concejo, a iniciativa del alcalde, expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, y necesariamente debe incluir las partidas requeridas para el adecuado funcionamiento de la contraloría municipal.

2. Durante el transcurso del plazo de dos años que otorga la ley 142 de 1994 para que las entidades descentralizadas prestadoras de servicios públicos, se transformen, las transferencias que aquellas realicen al presupuesto de la respectiva contraloría municipal, carecen igualmente de fundamento legal.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Desarrollo Económico y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República (C.C.A., art.112). Pasan las firmas...

ROBERTO SUAREZ FRANCO JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la Sala

CESAR HOYOS SALAZAR LUIS CAMILO OSORIO

ISAZA ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala