CE-SC-RAD2001-N1310

CONGRESISTA - Pensión de jubilación / PENSION DE JUBILACIONCongresista El régimen actual contenido en el decreto 1359 de 1.993, en materia de tiempo de servicio, computa la asistencia a las sesiones ordinarias y extraordinarias del Senado o de la Cámara de Representantes, según el caso, en la legislatura y el resto del tiempo cuando la corporación no sesiona, como si el congresista hubiera concurrido durante los doce meses del respectivo año legislativo. No exige la norma, por tanto, la asistencia a todas las sesiones ordinarias y extraordinarias para que proceda el reconocimiento del tiempo de servicio por la respectiva anualidad. Sin embargo, la inasistencia a las sesiones, sin excusa válida, no da lugar al reconocimiento de salarios y prestaciones correspondientes, “sin perjuicio de la pérdida de investidura si a ello hubiere lugar”. En consecuencia, para computar el tiempo de servicio, debe tenerse en cuenta la época en que el congresista ejerció funciones como tal, pues si fue con anterioridad a la ley 4ª de 1992 expedida con base en la Carta Política de 1.991, se aplicará la regla contenida en la normatividad entonces vigente, esto es, acumula doce meses de servicio siempre que hubiera asistido a todas las sesiones ordinarias y extraordinarias celebradas durante la anualidad; si sólo concurrió a algunas de ellas, el tiempo servido se reconoce en forma proporcional, según la fórmula planteada.

NOTA DE RELATORIA: Concepto 364 de 18 de julio de 1990; Autorizada su publicación con oficio 40699 de 12 de enero de 2001.

CONGRESISTA - Liquidación tiempo de servicio por reemplazo temporal

El tiempo de servicio de un congresista que ejerce el cargo entre el 17 de diciembre y el 15 de marzo del año siguiente, en vigencia del decreto 1359 de 1993, se computa en relación a la duración de su vinculación, corresponda o no a época de sesiones teniendo en cuenta que durante dicho período cotizó para pensión. Se entiende en este caso que se trata de reemplazar a otro congresista, el cual, por tanto queda excluido de remuneración, prestaciones y acumulación para tiempo de jubilación.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio 40699 de 12 de enero de 2001.

CONSEJO DE ESTADO

Sala de Consulta y Servicio Civil

Consejero Ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Bogotá, D.C., diciembre primero del año dos mil (2000).

Radicación número: 1310

Actor: MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Referencia. Congresista. Pensión de jubilación; asistencia a las sesiones del Congreso como factor de cómputo del tiempo de servicio.

El señor ministro de Trabajo y Seguridad Social, formula a la Sala consulta relacionada con el cómputo de tiempo de servicio para efecto de liquidar la pensión de jubilación de los congresistas, teniendo en cuenta la asistencia a las sesiones del Congreso, conforme a las siguientes preguntas: 1.¿Continúa siendo aplicable la regulación normativa que establece para fines pensionales, que el tiempo de servicios de los congresistas se calcula con base en las sesiones asistidas, de conformidad con lo previsto por la ley 5ª de 1.969, la ley 4ª de 1.992 y el decreto 1359 de 1.993?

2. En caso afirmativo ¿es correcto aplicar la regla de tres simple directa que viene aplicando el Fondo de Previsión del Congreso de la República?

3. Cómo se computa el tiempo de un congresista que ejerce el cargo entre el 17 de diciembre y el 15 de marzo del año siguiente, lapso durante el cual no hay sesiones, teniendo en cuenta que durante dicho período cotizó para pensión?”.

Antecedentes y régimen jurídico aplicable En primer término debe tenerse en cuenta el régimen pensional de los miembros del Congreso, en vigencia de la Constitución de 1.886; además, también se analizará el sistema actual previsto en la Carta Política del 91 que, como se indica en la consulta, tiene tratamiento distinto. Régimen de la Constitución Política de 1.886. El artículo 36 del acto legislativo 1 de 1.968, instauró el sueldo anual de los congresistas, con lo cual derogó el sistema de dietas entonces vigente, que preveía: “los miembros del Congreso no tendrán sueldo permanente, sino asignaciones diarias durante el término de las sesiones” (art. 8°). Decía la norma en otro aparte de su texto que los miembros del Congreso tendrían, durante todo el período constitucional respectivo, el sueldo anual y los gastos de representación “que determine la ley”, y agregaba que el régimen de prestaciones y de seguridad social de los miembros del Congreso sería determinado también en la legislación, a iniciativa de los mismos congresistas. Dicha disposición fue objeto de modificación mediante el acto legislativo 1 de 1983, en el cual se mantuvo el sistema anual de sueldo y gastos de

representación, y definió la variación de éste en el mismo porcentaje de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores nacionales durante el año inmediatamente anterior. La norma no reprodujo lo relacionado con el régimen de prestaciones sociales y seguridad social, por consiguiente el aspecto pensional continuó bajo las disposiciones legales expedidas con base en el artículo 62 superior, fundamento constitucional para la legislación de pensiones de los funcionarios públicos. El artículo 68 de la Carta Política señalaba, en cuanto a las sesiones de las cámaras, lo siguiente: “Las cámaras legislativas se reunirán ordinariamente, por derecho propio, el 20 de julio de cada año, en la capital de la república. (...) Las sesiones ordinarias del Congreso durarán 150 días. También se reunirá el Congreso, por convocatoria del gobierno y durante el tiempo que este señale, en sesiones extraordinarias...” (Acto Legislativo 1 de 1.938, art. 1°). La ley 6ª de 1945 estableció pensión de jubilación en favor de los empleados de la Nación (art. 17 literal c). En el artículo 29 modificado por la ley 72 de 1947, previó mediante disposición expresa la forma de computar y acumular el tiempo de servicio prestado en las entidades de derecho público, para los efectos de la pensión de jubilación. Respecto de los miembros del Congreso el legislador para computar el tiempo de servicio oficial como requisito de la pensión, creó la ficción de equiparar el período de las sesiones legislativas a los doce meses del año calendario, lapso que en verdad correspondía sólo a 150 días, entre el 20 de julio y 16 de diciembre

en cada legislatura. La ficción legal en este caso, se comprende por la reducción del tiempo efectivo de servicio que comporta el ejercicio de la función legislativa. Por ello, la ley 48 de 1.962, establecía: Artículo 9°: “Para los efectos del artículo 29 de la ley 6ª de 1.945, los lapsos o períodos de tiempo en que se hayan devengado asignaciones por servicios prestados a la Nación, en el ejercicio del cargo de Senador o Representante; o a los departamentos, en el de diputados o a la Asamblea; se acumularán a los demás lapsos de servicio oficial o semioficial. Para los efectos de jubilación precedente, los períodos de sesiones ordinarias o extraordinarias del Congreso y de las Asambleas en cada legislatura anual, se equiparan a los doce (12) meses de año calendario, o, proporcionalmente, al tiempo servido en el Congreso o Asamblea en la respectiva legislatura” (la Sala destaca con negrilla). Extinguido el sistema de dietas y con posterioridad a la reforma constitucional de 1968, el legislador reiteró el contenido de la norma de 1.962 sobre la forma de computar el tiempo de servicio oficial de los miembros del Congreso y autorizó el pago proporcional en los eventos de inasistencia, mediante el artículo 3° de la ley 5ª de 1.969, en los siguientes términos: “Para los efectos del artículo 29 de la ley 6ª de 1.945, los lapsos o períodos de tiempo en que se hayan devengado asignaciones por servicios prestados a la Nación, en ejercicio del cargo de senador, representante o diputado a la Asamblea Nacional Constituyente, o a

los Departamentos en el de Diputado a la Asamblea se acumularán a los lapsos de servicio oficial o semioficial. Para efectos de la jubilación precedente las sesiones ordinarias o extraordinarias de esas corporaciones en cada legislatura anual se computarán en materia de tiempo y de asignaciones como si el congresista o diputado hubiese servido los doce meses del respectivo año del calendario y hubiese percibido durante cada uno de dichos doce meses idénticas asignaciones mensuales a las devengadas en el tiempo de sesiones. Si los miembros de las mencionadas corporaciones no hubiesen asistido a todas las sesiones ordinarias o extraordinarias de la legislatura, se hará el cómputo en proporción al tiempo de servicio. Parágrafo 1° Si las corporaciones públicas no se hubiesen reunido por cualquier causa, se aplicará el presente artículo para los efectos de tiempo y asignaciones como si dichas corporaciones hubiesen estado reunidas. Parágrafo 2° Estas reglas se aplicarán cualquiera que fuere la época en que se hayan prestado estos servicios a la Nación o a los departamentos”. De acuerdo con la normatividad transcrita, el período de sesiones ordinarias y extraordinarias se computaba como si el congresista hubiera servido los doce meses del año; pero si sólo concurría a parte de ellas, el tiempo de servicio, para efectos pensionales, se reconocía en forma proporcional. Así mismo, se entendían asistidos, como si efectivamente hubieran tenido lugar las sesiones, para efectos de asignación y tiempo de servicio, aquellos períodos en que, por cualquier causa, la corporación no se hubiera reunido. Al analizar la primera de las normas citadas, esta Sala en concepto de 18

de julio de 1.990, radicación 364, precisó lo siguiente: “Del tenor literal del precepto transcrito se deduce que prescribe, por una parte, que el tiempo servido como senador, representante o diputado debe computarse para el reconocimiento de pensión de jubilación y, además, que el tiempo de duración de las sesiones, ordinarias y extraordinarias, del Congreso y de las asambleas en cada año, equivale a doce meses de servicio; si el senador, representante o diputado no prestó servicios durante todo el tiempo de duración de las sesiones, ordinarias y extraordinarias, del Congreso o de la asamblea, para los mismos efectos –el reconocimiento de pensión de jubilaciónse le debe reconocer como servido un lapso proporcional. Esta interpretación también corresponde a la finalidad de la disposición que consiste en disponer que se compute a los senadores, representantes y diputados el tiempo de servicio para el reconocimiento de la pensión de jubilación y en asimilarlo a doce meses. Pero, si no asistieron a todas las reuniones, ordinarias y extraordinarias, de las correspondientes corporaciones, el reconocimiento del tiempo servido sólo puede hacerse en forma proporcional”. En conclusión, durante este período se aplicó una normatividad que contemplaba sesiones ordinarias y extraordinarias que se desarrollaban en una parte del año, pero con la circunstancia de que la asistencia a la totalidad de las sesiones, “para efecto de la jubilación” se computaba “como si el congresista . . . hubiese servido los doce meses del respectivo año calendario”. En los eventos de asistencia parcial a las sesiones, “se hará el cómputo en

proporción al tiempo de servicio”, con lo cual, para anticipar la solución a los planteamientos de la consulta, debe observarse que como las sesiones corresponden sólo a una parte de los días hábiles del año, la única forma de establecer la “proporcionalidad” es realizando la operación aritmética donde la ecuación mayor indica que la asistencia a todas las sesiones representa el ciento por ciento y cuando sólo se concurre a unas de ellas, debe entonces dividirse el total de días del año por el número de días máximo de sesiones, y el resultado se multiplica por la cantidad de sesiones a las que efectivamente asistió, tal como plantea la operación de regla de tres, el consultante. Régimen actual de la Carta. De conformidad con la Constitución Política, corresponde al Congreso expedir las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros del Congreso. Dice la disposición: Artículo 150. “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (. . .)

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: (. . .) e) Fijar el régimen salarial y prestacional . . ., de los miembros del Congreso Nacional. . .”.

En desarrollo de la norma constitucional, el Congreso expidió la ley 4ª de 1.992 que facultó al ejecutivo para expedir el régimen salarial, prestacional y pensional de los miembros del Congreso, según el siguiente texto: “Artículo 17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de

pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores. Aquellas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista, y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal. Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva”. Al declarar la exequibilidad de la norma transcrita, la Corte Constitucional en sentencia C-608 de 1.999, consideró que el reconocimiento pensional así como de gastos de representación, de salud y de algunas primas, no resultaba violatorio del principio de igualdad, ya que se justificaba “en razón de las especialísimas funciones de los congresistas, su diversa procedencia territorial, la necesidad de sesionar ordinariamente en la capital de la república (art. 140) y la dedicación exclusiva a sus funciones por perentoria exigencia del artículo 180.1 de la Constitución”. En ejercicio de las facultades contenidas en el artículo 17 de la ley 4ª de 1.992, el Gobierno Nacional expidió el decreto 1359 de 1.993, mediante el cual estableció un régimen especial de pensiones, su reajuste y sustituciones aplicable a los miembros del Congreso. Su ámbito de aplicación cubre a quienes “a partir de la vigencia de la ley 4ª de 1.992 tuvieren la calidad de senador o representante

a la cámara”. (art. 1°). En relación con la pensión vitalicia de jubilación, el artículo 7° del citado decreto, señala: “Definición. Cuando quienes en su condición de senadores o representantes a la cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1° parágrafo 2° de la ley 33 de 1.985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7° de la ley 71 de 1.988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 5° y 6° del presente decreto.

Parágrafo: Para efectos de lo previsto en el presente decreto y en especial de la pensión vitalicia de jubilación, las sesiones ordinarias o extraordinarias del Senado y la Cámara de Representantes en cada legislatura anual se computarán en materia de tiempo y de asignaciones, como si el congresista hubiere percibido durante los doce (12) meses del respectivo año calendario idénticas asignaciones mensuales a las devengadas en tiempo de sesiones.

Si las corporaciones públicas no se hubieren reunido por cualquier causa, se aplicará el presente parágrafo para los efectos de tiempo y asignación como si dichas corporaciones

hubiesen estado reunidas”(destaca la sala con negrilla). A diferencia del sistema anterior, la norma vigente no exige la asistencia a todas las sesiones de la respectiva corporación para que se asimile a doce meses el tiempo de servicio con fines al reconocimiento de la pensión de jubilación; sin embargo, la inasistencia a las sesiones, sin excusa válida, genera la privación del pago de salarios y prestaciones, tal como lo señala la ley 5ª de 1.992, según el siguiente texto: Artículo 271: “Inasistencia. La falta de asistencia de los Congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes. Ello, sin perjuicio de la pérdida de la investidura cuando hubiere lugar” (destaca la Sala con negrilla). Por consiguiente, el reglamento del Congreso prevé las consecuencias de la inasistencia ocasional, las cuales no tienen efecto en relación con la pensión de jubilación, por ser ésta en el nuevo régimen constitucional derecho irrenunciable como aspecto de la seguridad social; por ello, la cotización sobre la totalidad de los días del mes para efectos de la pensión de jubilación no puede verse disminuida por la inasistencia eventual del Congresista. Análisis normativo La evolución del régimen pensional, aplicable a los miembros del Congreso de la República indica que el sistema anterior asimilaba a doce meses la asistencia durante todo el tiempo de duración de las sesiones ordinarias y extraordinarias, o sea, que supone la concurrencia del congresista a todas las reuniones del respectivo período anual; en caso contrario, esto es, si el congresista no hubiera cumplido las funciones durante todo el tiempo de duración

de las sesiones, el reconocimiento del tiempo servido sólo podía tener lugar en forma proporcional y la fórmula de cálculo tendría que relacionar el tiempo parcial de asistencia con una parte del año que resulte proporcional y equivalente, según el cálculo descrito atrás, el cual se realiza mediante la operación aritmética denominada regla de tres simple directa. El régimen actual contenido en el decreto 1359 de 1.993, en materia de tiempo de servicio, computa la asistencia a las sesiones ordinarias y extraordinarias del Senado o de la Cámara de Representantes, según el caso, en la legislatura y el resto del tiempo cuando la corporación no sesiona, como si el congresista hubiera concurrido durante los doce meses del respectivo año legislativo. No exige la norma, por tanto, la asistencia a todas las sesiones ordinarias y extraordinarias para que proceda el reconocimiento del tiempo de servicio por la respectiva anualidad. Sin embargo, la inasistencia a las sesiones, sin excusa válida, no da lugar al reconocimiento de salarios y prestaciones correspondientes, “sin perjuicio de la pérdida de investidura si a ello hubiere lugar” (art. 271, ley 5ª/92). En consecuencia, para computar el tiempo de servicio, debe tenerse en cuenta la época en que el congresista ejerció funciones como tal, pues si fue con anterioridad a la ley 4ª de 1992 expedida con base en la Carta Política de 1.991, se aplicará la regla contenida en la normatividad entonces vigente, esto es, acumula doce meses de servicio siempre que hubiera asistido a todas las sesiones ordinarias y extraordinarias celebradas durante la anualidad; si sólo

concurrió a algunas de ellas, el tiempo servido se reconoce en forma proporcional, según la fórmula planteada. Reemplazo temporal Se plantea la hipótesis de un reemplazante que ocupa curul durante un tiempo limitado. Antes de avocar su análisis, precisa la Sala que quien está siendo desplazado de la curul supone ser sustituido por el reemplazo y en éste se radican las consecuncias tanto salariales como las prestaciones y de tiempo servido para efecto de jubilación, lo cual excluye al primero, pues una sola curul no podría generar en estas circunstancias, más de un efecto, en los aspectos de remuneración prestacional y pensional. En el caso de la consulta, bajo la normatividad superior vigente, para determinar el cómputo correspondiente al servicio de un congresista que ejerce el cargo entre el 17 de diciembre y el 15 de marzo del año siguiente, es decir, durante el receso del Congreso, debe tenerse en cuenta lo previsto en el parágrafo del artículo 7° del decreto 1359 de 1.993, según el cual, si la corporación pública no se ha reunido por cualquier causa, para efecto del cómputo de tiempo acumulado de la pensión de jubilación, se entiende con los mismos efectos que tuviera de haberlo estado; por lo cual, debe tenerse en cuenta como tiempo servido para fines pensionales, siempre y cuando esté vinculado como congresista en ejercicio, desplazando a otro que ocupaba la curul, con los efectos señalados.

La Sala responde:

1. Es aplicable la regulación normativa que establece para fines pensionales, que el tiempo de servicio de los congresistas se calcula con base en las sesiones

asistidas, de conformidad con lo previsto por la ley 5ª de 1.969, respecto de miembros del Congreso que laboraron con anterioridad a la vigencia de la ley 4ª de 1992, expedida bajo la nueva Carta Política. Las disposiciones de la ley 4ª de 1992 y del decreto 1359 de 1993, rigen para quienes a partir de la vigencia de este nuevo régimen, requieren computar tiempo de servicio en calidad de senador o representante a la Cámara.

2. La regla de tres simple directa para liquidar el tiempo proporcional de servicio, en el evento del congresista que no hubiera asistido a todas las sesiones ordinarias y extraordinarias, es aplicable únicamente respecto del tiempo anterior a la vigencia de la ley 4ª de 1992.

3. El tiempo de servicio de un congresista que ejerce el cargo entre el 17 de diciembre y el 15 de marzo del año siguiente, en vigencia del decreto 1359 de 1993, se computa en relación a la duración de su vinculación, corresponda o no a época de sesiones teniendo en cuenta que durante dicho período cotizó para pensión. Se entiende en este caso que se trata de reemplazar a otro congresista, el cual, por tanto queda excluido de remuneración, prestaciones y acumulación para tiempo de jubilación.

Transcríbase al señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE CESAR HOYOS

SALAZAR Presidente de la Sala

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala