CE-SC-RAD2001-N1345-2001

CONGRESISTA - Pago de salarios durante el tiempo de privación de la libertad / PAGO DE SALARIOS - Improcedencia frente a congresista sometido a detención preventiva / DETENCIÓN PREVENTIVAImprocedencia de pago de salarios a congresista / INASISTENCIA A SESIONES - Justificación frente a congresista detenido / RECTIFICACIÓN DOCTRINARIA La detención preventiva de un congresista, haya sido o no suspendido en su condición de tal, justifica jurídicamente su inasistencia a las sesiones. No obstante, no es procedente la autorización de pago de los salarios correspondientes al tiempo que dure tal medida, toda vez que la misma, por ser considerada caso de fuerza mayor, constituye falta temporal que, al tenor del artículo 261 de la Constitución Nacional, debe ser provista de manera inmediata con el siguiente candidato de la lista correspondiente y será él quien reciba la asignación respectiva.

NOTA DE RELATORIA: 1) Autorizada la publicación con oficio 1148 del 20 de junio de 2001. 2) El rectificado fue el concepto 902 del 7 de noviembre de 1996 de la Sala de Consulta. 3) Sentencia AC-12591 del 23 de abril de 2001, Sala

Plena del Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Bogotá, D.C., siete (7) de junio de dos mil uno (2001).

Radicación número: 1345

Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Referencia: Congresistas. Pago de salarios durante el tiempo de privación

de la libertad. El señor Ministro del Interior, por solicitud del Presidente de la Cámara de Representantes, doctor Basilio Villamizar Trujillo, consulta a la Sala sobre la aplicación de la ley 5a. de 1992 y del Código de Procedimiento Penal, en relación con la suspensión y detención de Congresistas; al respecto pregunta: 1. “¿Prima en su aplicación el procedimiento contemplado en la ley 5a. de 1992 Reglamento Interno del Congreso, Ley Reglamentaria y especial, frente a lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 399 del Código de Procedimiento Penal, en cuanto hace referencia a la suspensión y detención de Representantes a la Cámara? 2. “¿La autorización de pago de las nóminas correspondientes a los meses de Octubre y Noviembre del año 2000, mientras se encontraban privados de la libertad, mas no suspendida su calidad congresural (sic), ni haberse emitido el dictamen a que se refiere el PARÁGRAFO del artículo 90 de la ley 5a. de 1992 por parte de la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes se ajusta a derecho?”. CONSIDERACIONES Se advierte que la consulta, fechada el 9 de marzo de 2001, fue radicada en la Secretaría de la Sala el día 13 del mismo mes.

1. Antecedentes Según manifiesta el consultante, la Corte Suprema de Justicia inició en diciembre de 1999 investigación penal por el delito de contratación indebida, contra el doctor Armando Pomárico Ramos y otros. Por auto del 2 de octubre de 2000 esa Corporación dictó medida de aseguramiento -detención preventiva sin excarcelaciónen contra de los congresistas y ex-congresistas involucrados,

dentro de los cuales figuran tres Representantes a la Cámara, en ejercicio. Se afirma igualmente, que en dicho auto se dispuso: “En el punto TRES . . . ‘que en virtud de la medida de aseguramiento consistente en detención preventiva, sin excarcelación, se privará de la libertad a servidores públicos, se solicitará a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes la suspensión en el ejercicio del cargo a los señores Juan Ignacio Castrillón Roldán, Darío Saravia Gómez y Miguel Ángel Florez Rivera, quienes continúan en el ejercicio de sus labores congresurales’ (sic) . . . En el punto CINCO dice la Corte que ‘. . . En criterio de la Sala la privación de la libertad de los Representantes que aún gozan de fuero, no afecta el servicio ni el cumplimiento de las funciones de la Cámara; por ello, se ordenará inmediatamente captura de todos los afectados con medida de aseguramiento . . .’ En el punto SÉPTIMO . . . se ordenó solicitar a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes la suspensión en el ejercicio del cargo de los parlamentarios JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDAN y DARÍO SARAVIA GÓMEZ ‘. . . hecho que deberá producirse y comunicarse a la Sala de Casación Penal dentro de los 5 días siguientes al recibo de la solicitud, como lo dispone el artículo 399 del Código de Procedimiento Penal’. (negrillas fuera de texto)”. Se aduce, igualmente, que por información recibida de uno de los Representantes implicados, la orden de captura se hizo efectiva el 3 de octubre de 2000 y que el

día 6 de los mismos mes y año, mediante oficio 10655, el Magistrado Ponente de la Corte solicitó al Presidente de la Cámara la suspensión en el ejercicio del cargo de los tres congresistas activos “en los términos del artículo 399 del Código de Procedimiento Penal”. Esta solicitud fue tramitada por el Presidente de la Cámara el día 9 de octubre, por intermedio de la Secretaría General de la Corporación y trasladada a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, para que de conformidad con lo previsto en el Reglamento Interno del Congreso -ley 5a. de 1992expidiera su dictamen, el cual se produjo el 17 de octubre y fue comunicado a la Presidencia de la Mesa Directiva el 18 del mismo mes. Mediante comunicación del 29 de noviembre, la Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia informó a la Secretaría General de la Cámara de Representantes que el auto del 28 de septiembre, por el cual la Sala de Casación Penal de esa Corporación definió provisionalmente la situación jurídica del señor Armando Pomárico Ramos y otros, había cobrado fuerza ejecutoria el día 23 de noviembre, fecha en que se decidió el recurso de reposición interpuesto por uno de los implicados. El 30 de noviembre la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes “procedió a acatar el fallo en firme y a suspender a los Congresistas que hasta esa fecha ostentaban dicha investidura”. Finalmente la consulta se refiere a que, sobre las excusas presentadas por dos de los congresistas, la Comisión de Acreditación Documental en oficio del 28 de

noviembre expresó: “... ante tan meridiana claridad, consideramos que las excusas presentadas por los doctores Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez, no se ubican dentro de las causales taxativamente contempladas en la ley 5a. de 1992 quedando su situación circunscrita a una imposibilidad -No incapacidad físicade atender los deberes congresales, debido a que se encuentran privados de la libertad por mandato judicial. Enunciamos estas consideraciones para que la decisión final sea adoptada por la Mesa Directiva de la Honorable Cámara de Representantes”.

2. Detención preventiva de congresistas La Constitución Nacional atribuye a la Corte Suprema de Justicia la competencia para conocer en forma privativa de los delitos que cometan los congresistas y para ordenar su detención (arts. 186 y 235).

El Reglamento del Congreso, ley 5a. de 1992, reitera la competencia otorgada por la Carta Política a la Corte Suprema de Justicia, prevé igualmente que “El ejercicio de la función de congresista puede ser suspendido en virtud de una decisión judicial en firme” (art. 277). (Destaca la Sala). A su vez el Código de Procedimiento Penal dispone: “Los servidores públicos sólo podrán ser privados de la libertad cuando a juicio del fiscal o juez, la aprehensión no afecte la buena marcha de la administración” (art.374) y que “No es necesario solicitar la suspensión del cargo cuando a juicio del funcionario judicial, la privación inmediata de la libertad no perturbe la buena marcha de la administración” (art.399 inc. 4o.).

La norma que trata de la suspensión del cargo de los congresistas está contenida en una ley orgánica -ley 5a. de 1992y dada la superioridad y especialidad de ésta, y el fuero especial de juzgamiento para aquéllos, prima, en ese aspecto, sobre las disposiciones del Código de Procedimiento Penal. En consecuencia, el artículo 277 del Reglamento del Congreso tiene aplicación preferente, cuando se refiere a la suspensión de sus miembros en el ejercicio del cargo.

3. Pago de asignación a Congresista detenido La ley 5a. de 1992, en el artículo 90, consagra las excusas que justifican la inasistencia de los congresistas a las sesiones, en los siguientes términos: “Excusas aceptables. Son excusas que permiten justificar las ausencias de los congresistas a las sesiones, además del caso fortuito, la fuerza

mayor en los siguientes casos:

1. La incapacidad física debidamente comprobada

2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del

Congreso

3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el respectivo reglamento”.

Dispone así mismo el referido artículo 90, que se requiere que la Mesa Directiva de la respectiva Cámara expida un acto administrativo en el cual determine si se acepta o nó la excusa. La citada ley también prevé que la inasistencia de los congresistas a las sesiones, sin que medie excusa válida, no causará salarios y prestaciones (art. 271). El segundo aspecto que se consulta, relacionado con la autorización del pago de asignaciones a los congresistas detenidos, fue objeto de estudio por parte de la

Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación al conocer y decidir la solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara Basilio Villamizar Trujillo. En el fallo se realizó un detallado análisis de las normas que regulan: inasistencia de los congresistas a sesiones, excusas justificables, situaciones que dan origen a faltas absolutas y temporales, y causales de perdida de investidura, todo lo cual llevó a esa Sala a concluir: “Así las cosas, esta Sala considera que la norma (se refiere al artículo 90 de la ley 5a. de 1992) debe ser interpretada en el siguiente sentido: los miembros del Congreso de la República pueden excusarse válidamente de asistir a las sesiones plenarias y de comisión siempre que ocurran hechos constitutivos de fuerza mayor, entendidos como situaciones imprevisibles e irresistibles, extrañas y externas a su voluntad. Además podrán excusarse por las razones establecidas en los numerales 2 y 3 del artículo 90 de la Ley 5a. de 1992. El evento previsto en el numeral 1 estaría comprendido, sin duda en la noción de fuerza mayor. (. . .) En el caso planteado, considera la Sala que la detención preventiva de los Representantes Juan Ignacio Castrillón y Darío Saravia debe ser considerada un evento de fuerza mayor, esto es, un hecho imprevisible e irresistible para ellos, ajeno a su voluntad, que ha ocurrido como consecuencia de la orden de una autoridad competente. Una posición diferente implicaría desconocer la presunción de inocencia que los ampara, mientras no se les declare judicialmente culpables, e

incurrir, en consecuencia, en violación de su derecho constitucional fundamental al debido proceso. (. . .) Ahora bien, la Sala considera necesario advertir que, en su opinión, el artículo 271 de la Ley 5a. de 1992 debe ser interpretado a la luz de las normas constitucionales que regulan las faltas temporales y absolutas de los congresistas, y en concordancia con los artículos 90 y 274 de la misma ley. La Constitución Política de 1991 estableció, en su artículo 134, el orden que debía seguirse para suplir las vacancias absolutas de los congresistas. En el artículo 261, dispuso que ningún cargo de elección popular en corporaciones públicas tendría suplente, y previó, igualmente, el orden que debía seguirse para su ocupación. . . . . Posteriormente, se expidió el Acto Legislativo No. 3 del 15 de diciembre de 1993, por el cual se reformaron los citados artículos 134 y 261 de la Constitución Política, para incluir, en ambos la posibilidad de suplir las faltas temporales. En el artículo 261 se estableció, además, qué hechos causan las faltas absolutas y las temporales, mencionando, dentro de éstas últimas, la fuerza mayor. . . . . Así las cosas, una vez expedido el Acto Legislativo No. 3 de 1993, devino inconstitucional el último inciso del artículo 278 de la ley 5a. de 1992, antes citado, que prohibía el reemplazo en caso de faltas temporales. En estos eventos, como en los de faltas absolutas, debe

adelantarse, entonces de inmediato el procedimiento previsto para la provisión de los cargos. Además, resultaría parcialmente inconstitucional el inciso segundo del artículo 274 de la misma ley, en cuanto le da el carácter de faltas temporales a todos los casos regulados en el artículo 90; en efecto, sólo la fuerza mayor y el evento previsto en el numeral 1º de dicha norma (que bien podría considerarse, como se ha explicado, un caso de fuerza mayor) están incluidos dentro de la enumeración contenida en el artículo 261 de la Constitución Política1. No constituirían faltas temporales, entonces, los eventos contemplados en los numerales 2 y 3 del artículo 90 citado, aunque sí razones válidas para justificar la inasistencia a las sesiones. Teniendo en cuenta lo anterior, en opinión de esta Sala, debe entenderse que, en todo caso de falta temporal de un congresista, los salarios y prestaciones correspondientes serán devengados por quien ocupe su lugar. De esta manera, cuando el reemplazo se produzca por alguno de los hechos que constituyen falta temporal y son, a la vez, definidos como eventos que permiten justificar la inasistencia a las sesiones, como ocurre en el caso de la fuerza mayor, perderá sentido la disposición contenida en el artículo 271 de la ley 5a. de 1992. En efecto, la inasistencia del congresista en tal caso, a pesar de estar justificada por excusa válida, impide el pago a su favor de los respectivos salarios y prestaciones, que serán recibidos por quien deba reemplazarlo. (. . .) Así las cosas, encuentra la Sala que, en los casos de inasistencia a las

sesiones del Congreso, por razones de fuerza mayor, si bien puede considerarse válida la excusa presentada, no deben efectuarse pagos a favor del congresista ausente, por concepto de salarios y demás prestaciones laborales, dado que la fuerza mayor constituye uno de los eventos de falta temporal, que conforme a los artículos 134 y 261 de la Constitución Política, da lugar al reemplazo inmediato. Será entonces, la persona que asuma el cargo, quien tendrá derecho a recibir el pago correspondiente”. (Negrillas de esta Sala). En este caso, la Sala de Consulta comparte los planteamientos transcritos y, en consecuencia, recoge la tesis expuesta en la consulta 902 del 7 de noviembre de 1996, en lo atinente a que la privación preventiva de la libertad de los congresistas no constituye, de manera general, fuerza mayor que los excuse de asistir a las sesiones del Congreso, consulta en la cual el caso particular era el de 1 Al respecto debe observarse que el inciso primero del artículo 261 de la Constitución, a diferencia del inciso segundo, establece que son faltas absolutas, además de las que allí se enumeran, ‘las establecidas por la ley’. un congresista que, a pesar de estar sometido a detención preventiva, obtuvo permiso y durante el mismo se posesionó en su cargo, a sabiendas de que no podía asistir normalmente a las sesiones del Congreso (Comisión y Plenaria).

SE RESPONDE:

1. La ley 5a. de 1992, norma de carácter orgánico y especial, es de aplicación preferente frente a las normas contenidas en el Código de Procedimiento Penal, que regulen el mismo tema.

2. La detención preventiva de un congresista, haya sido o nó suspendido en su condición de tal, justifica jurídicamente su inasistencia a las sesiones. No obstante, no es procedente la autorización de pago de los salarios correspondientes al tiempo que dure tal medida, toda vez que la misma, por ser considerada caso de fuerza mayor, constituye falta temporal que, al tenor del artículo 261 de la Constitución Nacional, debe ser provista de manera inmediata con el siguiente candidato de la lista correspondiente y será él quien reciba la asignación respectiva.

Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

AUGUSTO TREJOS JARAMILLO CESAR HOYOS SALAZAR Presidente de la Sala

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA FLAVIO A. RODRIGUEZ ARCE

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala