CE-SC-RAD2001-N1361-2001

LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Límites frente a materias reguladas por otras leyes orgánicas / REGIONES ADMINISTRATIVAS Y DE PLANIFICACIÓN - Ley de ordenamiento territorial / LEY ORGÁNICA - Ley de ordenamiento territorial. Límites La Sala absuelve los anteriores interrogantes siguiendo su criterio de la unidad y coherencia sistemática que debe caracterizar la ley orgánica. Por consiguiente, estima que la de ordenamiento territorial no debe ocuparse de aspectos de las materias asignadas a las otras leyes orgánicas. Esto es, que en materia de preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y del plan general de desarrollo, serán las respectivas leyes orgánicas las que estatuirán lo que sobre dichas materias corresponda. Esta tesis coincide plenamente con el mandato del artículo 352 de la Constitución Política, en cuanto dispone que la ley orgánica de presupuesto “regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo”...

NOTA DE RELATORÍA: Autorizada su publicación con oficio 2278 de 20 de septiembre de 2001.

LEY ORGÁNICA DEL PLAN DE DESARROLLO - Organización de las Regiones Administrativas y de Planificación / REGIONES ADMINISTRATIVAS Y DE PLANIFICACIÓN - Aplicación de la ley orgánica del plan de desarrollo en su organización. Naturaleza jurídica / ENTIDADES TERRITORIALES - Planeación: autoridades e instancias. Planes de desarrollo Las funciones y competencias de las Regiones Administrativas y de Planificación

serán las que tenían las regiones de planificación en las leyes que las crearon, más las funciones especiales señaladas en el artículo 47 de la ley 152 de 1994. Dichas disposiciones legales fueron la ley 76 de 1985 y los decretos ley 3083, 3084, 3085 y 3086 de 1986. Por consiguiente, para la organización de las Regiones Administrativas y de Planificación previstas en el artículo 306 de la Constitución, la Sala estima que no se requiere la expedición previa de la ley orgánica de ordenamiento territorial, porque ya la orgánica del plan de desarrollo se ocupó de la materia, para señalar sus funciones y competencias. Además, por que el artículo mencionado no defiere expresamente a la ley orgánica de ordenamiento territorial la regulación de cómo debe legislarse sobre esa materia. Lo que sí resulta indispensable es la expedición de una ley ordinaria.

NOTA DE RELATORÍA: Autorizada su publicación con oficio 2278 de 20 de septiembre de 2001.

ASOCIACIÓN DE DEPARTAMENTOS - Creación. Funciones. Objeto / DEPARTAMENTOS - Creación, funciones y objeto de la Asociación de Departamentos La asociación de departamentos, para la prestación de todos o algunos de los servicios a su cargo, conforme a lo expresado en el artículo 25 de la ley 617 de 2000, se hará a través de entidades descentralizadas constituidas con arreglo a lo previsto en la Constitución Política y en el capítulo décimo tercero de la ley 489 de 1998.

NOTA DE RELATORÍA: Autorizada su publicación con oficio 2278 de 20 de septiembre de 2001.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Bogotá D.C. seis (6) de septiembre de dos mil uno (2001).

Radicación número: 1361

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: REGIONES ADMINISTRATIVAS Y DE PLANIFICACIÓN Constitución por dos o más departamentos. ¿ Se necesita la ley orgánica de ordenamiento territorial ?.

El señor Ministro del Interior, doctor Armando Estrada Villa, formula a la Sala la siguiente consulta:

1. Puede adelantarse el proceso y la consecuente creación de las Regiones Administrativas y de Planificación, sin que se haya expedido la Ley Orgánica de Ordenamiento

Territorial ?

2. Mediante qué acto administrativo se conformaría válidamente la Región Administrativa y de Planificación ?

3. En el evento de que no sea necesaria la expedición de la ley orgánica de ordenamiento territorial, cuáles serían las funciones de las Regiones Administrativas y de Planificación y así mismo, se podrían estipular estas funciones en el acto administrativo por el cual se constituyen ?

4. Si por el contrario, se requiere la existencia de la ley orgánica de ordenamiento territorial, es viable que dos o más Departamentos se constituyan mediante acto administrativo en Región Administrativa y de Planificación o en su defecto los Departamentos interesados podrían optar por la asociación de Departamentos a que se refiere el artículo 25 de la Ley 617 de 2000, caso en el cual sería pertinente aplicar por analogía la Ley 136 de 1994, sobre asociación de municipios en cuanto al procedimiento para su conformación y funcionamiento ?

5. Es necesaria la aprobación de facultades especialmente conferidas al Gobernador para la constitución de las

Regiones Administrativas y de Planificación y para la Asociación de Departamentos, o se puede contemplar dentro de las atribuciones asignadas por la Constitución en el artículo 305 numeral 2 ?

1. CONSIDERACIONES 1.1 Las leyes orgánicas. 1.1.1 Su origen. La Constitución de 1886, en su artículo 210 que correspondía al 89 del acto legislativo número 1 de 1945, estatuía: "El Congreso establecerá las rentas nacionales y fijará los gastos de la administración. En cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley respectiva, se expedirá el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones..." ¿Es diferente la ley del presupuesto de rentas y apropiaciones de la "ley respectiva" a la cual aquella debe sujetarse en su expedición?

El doctor Alberto Lleras Camargo, en calidad de Ministro de Gobierno, explicó en la Radiodifusora Nacional, el sábado 3 de junio de 1944, el proyecto de reforma constitucional que el gobierno presentaría al Congreso de la República el 20 de Julio de dicho año, el cual buscaba, entre otros asuntos, establecer una distinción entre leyes orgánicas y comunes. Al respecto dijo: "Al Congreso le corresponde hacer las leyes. En una República democrática nada puede hacerse sin una ley. Pero ¿son todas las leyes iguales, de la misma categoría? No. La Constitución distingue entre ellas. Para algunas, excepcionalmente, establece requisitos especiales. Unas son para que las cumplan todos los ciudadanos, pero hay otras que no afectan sino a un cuerpo determinado de personas. El Congreso, por ejemplo, da leyes para que las cumplan los legisladores, y solo ellos. Fija normas para expedir ciertas leyes. Se

traza a sí mismo derroteros, límites, pautas. Tienen estas leyes, notoriamente, una categoría superior. Pero no están defendidas ni garantizadas. Si el mismo Congreso que se ha trazado esos derroteros, esos límites, los atropella, no pasa nada. Hay otras leyes que son como una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que dan normas estables, que no debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución. Hay, pues, evidentemente, leyes orgánicas o normativas, y leyes comunes. Pero en la Constitución sólo hay leyes de una clase. Y el legislador puede ir deshaciendo su propio trabajo, sin ninguna valla. El legislador, por ejemplo, dice cómo se ha de elaborar el presupuesto. Pero si en el momento de elaborarlo encuentra un tropiezo, agrega un artículo al propio presupuesto, modificando una ley normativa. El legislador dice sabiamente que ha de haber una prelación determinada de gastos, o un plan de inversiones. Pero surge un gasto ocasional que no cabe dentro del programa, y al dictar la ley, deroga la sabia norma ordenadora. El Gobierno propondrá la distinción entre unas leyes y otras. El Congreso, por medio de leyes orgánicas, ejercerá ciertas atribuciones, como interpretar, reformar y derogar leyes orgánicas preexistentes; como modificar la división general del territorio; como regular el servicio público, la carrera administrativa, la judicial, la militar; como dictar las normas para elaborar el presupuesto; como expedir los códigos en los ramos Civil, Penal, Militar, Fiscal, Administrativo, Electoral y de Policía, o reformar sus disposiciones; como fijar los planes y

programas a que deba someterse el fomento de la economía nacional y los grandes planes y programas de las obras públicas; como dictar los propios reglamentos del Congreso y de cada Cámara, que han de ser estables y revisados por la una y la otra, para que sean armónicos. Y por leyes comunes el Congreso ejercería todas sus demás atribuciones. La ley orgánica tendría su origen, invariablemente en una comisión o en el Gobierno. Y para su aprobación se exigiría el voto favorable de la mayoría absoluta de los individuos de cada Cámara. La ley común podría, en cambio, ser presentada por cualquier miembro de la Cámara respectiva, o por los ministros, o por la Comisión. Para su aprobación bastaría el voto de la mayoría absoluta de los asistentes a cada Cámara".1 El profesor Alvaro Copete Lizarralde, en su obra "Lecciones de derecho constitucional"2 dice que algunos expositores dividen las leyes en especiales y ordinarias, según el diferente trámite a que están sometidas. Las primeras son aquellas cuyos proyectos requieren “adopción”, procedimiento que consistía en ser aprobado inicialmente el proyecto en su conjunto, sin ser examinado artículo por artículo, esto es, la manifestación que se hacía en las comisiones de ambas cámaras sobre la oportunidad de legislar en relación con la materia del proyecto. Y concluye que “no es el trámite el que señala la condición de especial de una ley con relación a otra, sino la necesidad de que alguna tenga que conformarse con norma legislativa, para obtener su exequibilidad”. Luego, al referirse a la ley orgánica del presupuesto, señala que es facultad del Congreso la determinación

de las reglas a las cuales el mismo Congreso debe ceñirse. Lo reseñado atrás permite concluir que no obstante haber sido sugerida la denominación "leyes orgánicas” o “leyes normativas", ninguna de estas expresiones quedó consignada en la norma constitucional, pero sí su significado y alcance. Tiempo después, el artículo 69 del acto legislativo número 1 de 1968, cambió la expresión "ley respectiva" del citado artículo 89 del acto legislativo número 1 de 1945 por la de "ley normativa", y con fundamento en dicha norma constitucional se expidió la ley 38 de 1989 con el título de "Normativa del Presupuesto General de la Nación", y esta ley en su artículo 1º expresa que ella constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación a que se refiere el inciso 1º del artículo 210 de la Constitución Política de 1886. Aunque algunos autores franceses reseñan sin mayor detenimiento la existencia de leyes orgánicas durante la III y IV Repúblicas francesas, fue en la Constitución de la V República de 1958 donde se introdujo el concepto de "leyes orgánicas". Ésta entendió por tales aquellas a las que la Constitución confiere ese carácter (artículo 46); tienen como propósito regular 17 materias específicas señaladas en 16 artículos de la Constitución, y están sometidas a un procedimiento especial de aprobación : el proyecto o la proposición de ley no se somete a la deliberación y al voto de la primera asamblea convocada sino a la expiración de un plazo de quince días después de su depósito; dicho proyecto o proposición es examinado

sucesivamente en las dos asambleas del parlamento con miras a la adopción de un texto idéntico, si no hay acuerdo entre las dos asambleas, el texto no puede ser adoptado por la Asamblea Nacional en última lectura sino con la mayoría absoluta de sus miembros, y la ley no puede ser promulgada sino después de la declaración por el Consejo Constitucional de su conformidad con la Constitución. También la Constitución Española de 1978 incluye la categoría de leyes orgánicas, como aquellas “relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y 1 Obras selectas. Selección de textos y notas Aníbal Noguera Mendoza, Tomo VII En el parlamento. Editolaser & Cía. S. en C., Bogotá, 1987, páginas 369, 370. 2 Lecciones de derecho constitucional. 3ª edición revisada, Lerner, Bogotá, 1960, págs. 166 -167. de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución” (art. 81). La aprobación de proyectos de ley orgánica no se podrá delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes (art. 75.3) y su aprobación, modificación o derogación exigirá la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados (éste con el Senado conforman las Cortes Generales), en una votación final sobre el conjunto del proyecto, lo cual busca darle estabilidad a este tipo de leyes3 en la medida en que no haya un partido o movimiento que tenga tal mayoría4. La Constitución Política de Colombia expedida en 1991 introdujo en el género de

las leyes una distinción que da lugar a tres especies de leyes : ordinarias, estatutarias y orgánicas. Las dos últimas se emplean para regular las materias determinadas en los artículos 151 y 152, y se adoptan mediante un procedimiento especial. Dentro de las leyes ordinarias, la jurisprudencia y la doctrina han distinguido, entre otras, las leyes marco y las aprobatorias de tratados internacionales. La "ley estatutaria" es una especie creada por el constituyente colombiano, inspirada, de una parte, en la concepción de ley orgánica o normativa expuesta por el presidente Lleras Camargo y de la otra, en las características y requisitos establecidos en la constitución francesa para las leyes orgánicas. Para el Dr. Alfonso Palacio Rudas5 "se trata de una institución a la cual se confiere valor y rango casi constitucional, por su superior jerarquía respecto a la ley común, su estabilidad y permanencia, proporcionada por su particular sistema de aprobación, modificación y derogatoria; por su trámite excepcional, que no podrá exceder de una legislatura, y el condicionamiento del proyecto a la previa revisión de la Corte Constitucional", y agregó : " Aparte de las virtudes anteriores, dicha norma libera el texto constitucional de la regulación detallada; pormenores que en ausencia de una solución como la propuesta habrían traído más prolijidad y casuismo a la Carta que definitivamente aprobamos, cosa impropia a la sobriedad que debe caracterizar a un estatuto fundamental". El artículo151, que instituye las leyes orgánicas en la Constitución colombiana, preceptúa: “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el

ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas 3 Sobre el particular, el profesor Juan Pemán Gavín sostiene: “Desde mi punto de vista, es claro que el propósito perseguido por el constituyente no fue otro que el dotar a ciertas materias de un mayor apoyo parlamentario –con respecto a las habituales exigencias de mayoría simpledotándolas también con ello de una mayor estabilidad. Con la exigencia de mayoría absoluta en tales casos se venía a prolongar en alguna medida el espíritu de consenso que había presidido la elaboración de la Constitución, proyectándolo sobre una serie de materias”. Las leyes orgánicas: concepto y posición en el sistema de fuentes del derecho. Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría. Editorial Civitas S.A., Madrid, 1991, pág. 139. 4 El mismo profesor Pemán Gavín expresa: “el hecho de que un solo partido haya contado a partir de octubre de 1982 con la mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados ha hecho que el tema (la problemática suscitada por la introducción de esta modalidad legislativa) perdiera sustancia política y se haya podido llegar a ver como un mero problema de técnica legislativa”. Ob.cit., pág. 135. 5 El Congreso en la Constitución de 1991, 2ª edición ampliada, Tercer Mundo editores, Bogotá, 1994, pág.

130. requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara” (negrillas no son del texto original).

El Congreso no puede conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir leyes orgánicas, por expresa prohibición del inciso tercero del numeral 10° del artículo 150 de la Carta. 1.1.2 Las leyes orgánicas en la jurisprudencia colombiana. La Corte Constitucional ha señalado algunas características de las leyes orgánicas, que pueden resumirse así : a) La Corte inicialmente las consideró de rango “cuasi-constitucional”, pero después aclaró que no tienen rango constitucional, porque no están constituyendo sino organizando lo ya constituido, lo ya preestablecido en determinadas materias por la Constitución Política. También señaló que son “reglamentos” que establecen límites procedimentales para el ejercicio de la actividad legislativa, y las llamó “normas de autorreferencia”. Igualmente ha dicho que son normas intermedias entre las disposiciones del ordenamiento superior y las normas que desarrollan la materia que ellas regulan6. b) Las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actividad legislativa para la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan (artículo 151 C.P.) y, para la Corte Constitucional, también condicionan la actuación administrativa7. Las leyes orgánicas ocupan tanto desde el punto de vista material, como del formal, un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia. Por consiguiente, no puede una ley ordinaria derogar una ley

orgánica, ni tampoco invadir su órbita de competencia ya que, si ello fuera posible, la actividad legislativa dejaría de estar sujeta a la legislación orgánica. c) La materia regulada en las leyes orgánicas es la determinada por la Constitución Política (artículo 151). Dichas materias configuran una “reserva legislativa”, esto es, que el legislador sólo puede ocuparse de esas materias mediante “ley orgánica” y no por medio de una ley ordinaria, pues de hacerlo incurrirá en un vicio de falta de competencia y no simplemente de forma8. d) Estas leyes reglamentan plenamente la materia respectiva, organizando el sistema legal que depende de ellas; son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política. La anterior característica fue enunciada en la sentencia C-538 de 1995; pero el mismo año la sentencia C-600 A modificó el criterio al señalar : “Las materias propias de ley orgánica en relación con el ordenamiento territorial pueden estar contenidas en diversas leyes, y no tienen por qué estar contenidas en un documento legal único.” Argumentó la Corte : “... la Constitución no prohibe que una misma ley contenga materias orgánicas y temas de la ley ordinaria, siempre y cuando éstos guarden una conexidad temática razonable (CP art. 158).” Y agrega, en otro aparte de la misma sentencia, es cierto que la Constitución habla en varios artículos de la “ley orgánica de ordenamiento territorial”, pero las materias propias de dicha ley no tienen por qué estar contenidas en un documento legal único, pues la Constitución no exige esa formalidad, lo que indica que pueden estar contenidas en diversas leyes. Por eso,

6 Al respecto pueden verse las sentencias C-478 de 1992, C-337 de 1993, C-423 de 1995. 7 Véase la sentencia C-337 de 1993. 8 Véase la sentencia C-600A de 1995. la Corte dice que ha preferido hablar de “legislación orgánica de ordenamiento territorial”, aunque considera que, en aras de la seguridad jurídica y la coherencia del ordenamiento jurídico, es recomendable que la materia territorial se sistematice en una sola ley. Tesis semejante, sostuvo en la sentencia C-540 de 2001, en relación con la ley 617 de 2000. En ésta, aunque puntualiza el significado del principio de unidad de materia en una ley, no lo acoge para propender la expedición de un texto unificado de ley orgánica de ordenamiento territorial sino, todo lo contrario, para defender la inclusión de normas orgánicas en una ley ordinaria. Así, las cosas han ido al extremo de leyes ordinarias que contienen normas propias de ley orgánica, y viceversa, leyes orgánicas que incorporan normas de ley ordinaria. e) No se debe interpretar de manera laxa el ámbito reservado a la ley orgánica, pues ello puede conducir a vaciar de competencia al legislador ordinario y restringir ostensiblemente el principio democrático. La duda en un caso respecto de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones fundamentales: la cláusula general de competencia del legislador y el hecho de ser las limitaciones contenidas en una ley orgánica una restricción al proceso democrático.

En la sentencia C-540 de 2001, la Corte Constitucional al referirse a las características de las leyes orgánicas, expresa : “además de cumplir las normas generales sobre el proceso legislativo, deben reunir cuatro condiciones o requisitos especiales que las diferencian de la legislación ordinaria: el fin de la ley, su contenido o aspecto material, la votación mínima aprobatoria y propósito del legislador al tramitar y aprobar el respectivo proyecto”. Luego explica cada uno de estos elementos. Para la Sala de Consulta y Servicio Civil, las leyes orgánicas participan de las notas comunes de la ley, en sentido general, pero poseen notas propias que las caracterizan como una especie o categoría particular de leyes y también notas individuantes, según la materia específica que cada una de ellas regula. Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, orgánico significa : "2. Que tiene armonía y consonancia. … 4. Dícese de lo que atañe a la constitución de corporaciones o entidades colectivas o a sus funciones o ejercicios". Y, según la misma obra, "ley orgánica" es "La que inmediatamente se deriva de la Constitución de un Estado, y contribuye a su más perfecta ejecución y observancia". De manera descriptiva pueden definirse como "orgánicas" aquellas leyes a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa sobre una materia determinada por la Constitución, para darle estabilidad y coherencia a la misma, por lo cual su aprobación, modificación o derogación requiere la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara. La anterior definición merece la siguiente explicación : la primera nota propia o

característica de la ley orgánica es que ella obliga a los legisladores, les impone un marco de comportamiento en el ejercicio de la actividad legislativa sobre las precisas materias determinadas por la Constitución Política, como objeto del contenido de dicha categoría de leyes. El contenido normativo de las leyes orgánicas está indicado, de manera general, en el artículo 151 y, de manera particular, en otros artículos de la Constitución. Así, por ejemplo, el artículo citado prescribe que por medio de ley orgánica "se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de sus cámaras", y en los artículos 132 a 187, 192, 193, 194, 196, 199, 203, 205, 208, 212, 213, 215, 239, 254.2, 263, 374 a 379, entre otros, prescribe asuntos que han sido incorporados a la ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso: el Senado y la Cámara de Representantes. De manera semejante, la ley orgánica del "plan general de desarrollo" se nutre de lo previsto en los artículos 339 a 344. Igual cosa sucede con "las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones", que encuentran contenidos preestablecidos en los artículos 345 a 353, entre otros. Pero en el primer caso, de los reglamentos del Congreso, sólo el artículo 151 señala que se establecerán por ley orgánica, sin que los demás artículos defieran su regulación a una ley de tal naturaleza. En el segundo caso, en materia de plan de desarrollo, los artículos 151 y 342 remiten a la ley orgánica. Y en el tercer

caso, los artículos 151, 349, 350, 352 se refieren a una ley orgánica. Lo expuesto significa que forman parte de la respectiva ley orgánica, no sólo los aspectos regulados en los artículos de la Constitución que de manera expresa prescriben su sometimiento a dicha ley, sino también los consignados en otros artículos que versen sobre la misma materia que, de manera general, indica el artículo 151. No puede pensarse que la regulación por medio de ley orgánica, de las materias previstas en el artículo 151, termine por vaciar de competencia al legislador ordinario y restringir ostensiblemente el principio democrático, porque si se acepta que la ley orgánica tiene como finalidad que el legislador establezca los procedimientos a los cuales se sujetará al aprobar, modificar o derogar normas legales de carácter ordinario sobre la respectiva materia, no se le está privando de su competencia legislativa ordinaria sino regulando su ejercicio. Las leyes orgánicas no contrarían el principio democrático, porque no sustituyen la función del legislador con otro órgano público, tampoco le impiden legislar; sino que por la importancia institucional de las materias sobre las que versan, fijan un procedimiento legislativo que dé a éstas mayor coherencia, armonía y estabilidad. Al prever la Constitución Política la materia sobre la cual debe versar la ley orgánica, resulta importante que, para guardar coherencia en el tratamiento de la misma, se incorpore en un texto único. Con el máximo respeto que la Honorable Corte Constitucional le merece a la Sala de Consulta y Servicio Civil, ésta debe decir que el criterio expresado por aquella, en alguna de las consideraciones de

su sentencia C-600 A/95, según el cual las materias propias de una ley orgánica, específicamente la de ordenamiento territorial, no tienen por qué estar contenidas en un documento legal único, pues la Constitución no exige esa formalidad, lo que indica que pueden estar contenidas en diversas leyes, no se aviene con el sentido de lo orgánico, que es precisamente lo que tiene armonía y consonancia. O, si se prefiere, que posee el atributo retórico de la concinidad, que es el buen orden y disposición del discurso, la armonía y elegancia del mismo. Piensa la Sala que el carácter orgánico de una ley, tiene implícita la exigencia de un tratamiento coherente, ordenado, sistemático, que se logra mediante un cuerpo normativo singular y no a través de leyes dispersas. Un argumento, por vía de ejemplo, a favor de esta tesis, es el de las distintas leyes orgánicas de presupuesto que debieron ser compiladas en un solo decreto, el 111 de 1996, para combatir la dispersión que significaba mantenerlas en tres leyes diferentes. Igualmente, pueden citarse como ejemplo las leyes estatutarias y los códigos, que reúnen en un solo cuerpo una normatividad más extensa que la relacionada con la ley orgánica de ordenamiento territorial. Es oportuno agregar, que el Constituyente de 1991 propicia una técnica legislativa que desafortunadamente no ha tenido pleno desarrollo. En efecto, el artículo 158 de la Constitución Política exige que “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. Así mismo, ordena que “La ley

que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”. Lo anterior indica que la unidad legislativa en materia de ley orgánica no debe ser un simple deseo, sino un acatamiento a la voluntad imperativa de la Constitución. El artículo 151 se refiere sólo a la aprobación de las leyes orgánicas, pero, conforme al principio de que en derecho las cosas se deshacen como se hacen, resulta imperioso que la modificación y derogación de dichas leyes siga el mismo procedimiento, esto es, con la manifestación positiva de la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara. 1.1.3 ¿Pueden reglamentarse las leyes orgánicas?. Profundizando un poco más el tema de las leyes orgánicas se pregunta la Sala : ¿ puede el Presidente de la República, en ejercicio de la función constitucional que le asigna el artículo 189 numeral 11, reglamentar las leyes orgánicas ? La Corte Constitucional ha dicho que las leyes orgánicas limitan el ejercicio de la actividad legislativa, agregando sin explicación “…y administrativa”. Sin embargo, una lectura del artículo 151 lleva a la conclusión de que no es posible esta segunda limitación. En efecto, el artículo mencionado expresa que a las leyes orgánicas “estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”, sin mencionar para nada la función administrativa. Ahora bien, si la finalidad de las leyes orgánicas es que el mismo Congreso se imponga directrices, límites y procedimientos para su propia actividad legislativa ordinaria, en unas materias constitucionalmente reservadas para ser reguladas mediante el procedimiento fijado en esta categoría de leyes, ¿qué sentido tiene

que otra rama del poder público, esto es, el ejecutivo, se ocupe de reglamentar lo que la Constitución atribuye al propio Congreso de la República?. Hacerlo sería invadir la órbita de competencia del órgano legislativo. Basta pensar, ¿puede el Presidente de la República reglamentar la ley orgánica por medio de la cual se establecen los reglamentos del Congreso y de cada una las cámaras?. Si se responde de manera positiva, ello conduce a que si el Congreso al dictar dicha ley orgánica establece un procedimiento insuficiente para legislar, este hecho determina que el poder ejecutivo puede por medio de un acto administrativo reglamentar la forma de expedir las leyes. Pero, si una ley ordinaria no puede regular lo que debe hacerse por medio de una ley orgánica, con menos razón jurídica podrá hacerlo un decreto reglamentario. Por tanto, si hay inconstitucionalidad por incompetencia de