CE-SC-RAD2001-N1370-2001

PRINCIPIO DE LA SEPARACIÓN DE PODERES - Alcance / CLÁUSULA

GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA - Titularidad / NORMAS CON FUERZA DE LEY / FUNCIÓN LEGISLATIVA - Delegación Las diferentes ramas y órganos del Estado ejercen funciones separadas pero, para la realización de sus fines, colaboran armónicamente. El principio de la separación de poderes implica que en un Estado de Derecho, las órbitas de competencia de los diversos órganos no deben ser invadidas o desconocidas por los restantes; sin embargo, la delimitación de las atribuciones no es perfecta y, además, exigencias de diverso orden determinan la necesidad de establecer procedimientos que rompan el absoluto equilibrio entre poderes, de manera que algunas de las funciones propias puedan ser, de manera excepcional, desempeñadas por ramas u órganos distintos a los habilitados constitucional o legalmente para ello. Así, sin perjuicio que al Congreso de la República corresponde hacer las leyes - razón por la cual es titular de la cláusula general de competencia legislativa -, conforme a la Carta puede revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Mediante este procedimiento al Presidente se le inviste de la función legislativa propia del Congreso, legitimándose su actuación por el acto de delegación respectivo.

NOTA DE RELATORÍA: Autorizada su publicación con oficio 2119 de 7 de septiembre de 2001.

COMPETENCIA LEGISLATIVA EXTRAORDINARIA - Finalidad. Temporalidad / FUNCIÓN LEGISLATIVA - Control población en San Andrés / FACULTAD EXTRAORDINARIA - Agotamiento / FACULTAD EXTRAORDINARIA DE ORIGEN CONSTITUYENTE - Artículo 42 transitorio de la Constitución Política Surge entonces la necesidad de absolver la consulta del Señor Ministro del Interior, esto es, si en las condiciones anotadas el gobierno nacional conserva facultades para expedir decretos con fuerza de ley encaminados a controlar la densidad poblacional en el Archipiélago, y la respuesta es negativa. En efecto, si bien es cierto que la ley 47 no reguló la materia mencionada y el artículo 42 transitorio no limitó en el tiempo las facultades del gobierno al respecto, y además, el Constituyente sólo condicionó los poderes excepcionales “mientras el Congreso expide las leyes de que trata el artículo 310”, lo que permitiría concluir, en principio, que aquellos se mantendrían, pues es un hecho que el legislador no se ha pronunciado acerca del control de la densidad poblacional en el Archipiélago, también lo es que, con la expedición del decreto 2762 de 1991, el Presidente de la República agotó la competencia legislativa extraordinaria que le había sido conferida y, por tanto, carece en la actualidad de ella para los efectos mencionados. Además, resultaría inadecuado considerar que asumida la competencia por el legislador respecto de las materias contempladas en el artículo 310 – mediante la expedición de la ley 47 de 1993 -, así no se hubiera pronunciado acerca de otras medidas tendientes a regular la densidad

poblacional, pudiera mantenerse la competencia excepcional del gobierno sobre la materia, lo que llevaría a tornar permanente lo que es por esencia transitorio, y a patentizar una especie de función legislativa concurrente, que es del todo ajena al ordenamiento jurídico colombiano.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencias C-511 de 1992, C-610 de 1996, Corte Constitucional. Autorizada su publicación con oficio 2119 de 7 de septiembre de

2001.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE

Bogotá. D. C., agosto treinta ( 30 ) de dos mil uno ( 2001 ) Radicación número: 1370

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR

Referencia: Facultades extraordinarias. Agotamiento.

El señor Ministro del Interior pregunta a la Sala: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo transitorio 42 de la Constitución Política , el Gobierno Nacional aún conserva facultades para expedir normas con fuerza de ley para proferir las reglamentaciones necesarias tendientes a controlar la densidad de población del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en procura de los fines expresados en el artículo 310 de la Carta Política?.” Al efecto aduce que el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 42 Transitorio de la Carta adoptó, mediante decreto 2762 del 17 de diciembre de 1991, medidas para controlar la densidad poblacional en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, materia

no contemplada de manera especial en la ley 47 de 1993, expedida para dotar al ente territorial de un estatuto específico, salvo en cuanto facultó a la asamblea para “reglamentar las disposiciones especiales que para el Departamento, en materia administrativa, de inmigración, de control de la densidad poblacional, de regulación del uso del suelo, de enajenación de bienes inmuebles, de preservación del medio ambiente y de fomento económico, determine la ley”. Añade que conforme al artículo 9° Transitorio las facultades extraordinarias, para cuyo ejercicio no se señaló plazo especial, expiraron quince días después de la cesación definitiva de funciones por la Comisión Especial, y que las normas de tal carácter obedecían a la necesidad de cubrir vacíos normativos, mientras el Congreso se posesionaba; éstas apreciaciones las apoya con citas de sentencias de la Corte Constitucional, relacionadas con los alcances de las facultades en mención. La Sala Considera Las diferentes ramas y órganos del Estado ejercen funciones separadas pero, para la realización de sus fines, colaboran armónicamente. El principio de la separación de poderes implica que en un Estado de Derecho, las órbitas de competencia de los diversos órganos no deben ser invadidas o desconocidas por los restantes; sin embargo, la delimitación de las atribuciones no es perfecta y, además, exigencias de diverso orden determinan la necesidad de establecer procedimientos que rompan el absoluto equilibrio entre poderes, de manera que algunas de las funciones propias puedan ser, de manera excepcional, desempeñadas por ramas u órganos distintos a los habilitados constitucional o legalmente para ello.

Así, sin perjuicio que al Congreso de la República corresponde hacer las leyesrazón por la cual es titular de la cláusula general de competencia legislativa -, conforme a la Carta puede revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje ( arts. 113, 150.10 ibídem ). Mediante este procedimiento al Presidente se le inviste de la función legislativa propia del Congreso, legitimándose su actuación por el acto de delegación respectivo. La concesión de las facultades extraordinarias está supeditada a dos reglas esenciales: la temporalidad y la precisión de la materia delegada 1; la primera, persigue evitar el uso de las facultades en forma permanente por el gobierno, y la segunda, garantizar que, previamente a su ejercicio, el contenido y el alcance de los asuntos habilitados esté claramente delimitado, de modo que la esfera de acción del Presidente se concrete de manera inequívoca. La dramática situación por la que atravesaba el Archipiélago, particularmente la isla de San Andrés, que incluso ponía en peligro la supervivencia misma de sus pobladores, dado el volumen inusitado de inmigrantes y de nacionales colombianos, que no sólo colmaban el espacio físico sino que excluían de las posibilidades de trabajo a los raizales, llevó a la Asamblea Nacional Constituyente a proponer y aprobar un artículo transitorio autorizando adoptar al gobierno medidas especiales al respecto. El artículo 42 transitorio de la Carta dispuso : “Mientras el Congreso expide las leyes de que trata el artículo 310

de la Constitución, el gobierno adoptará por decreto, las reglamentaciones necesarias para controlar la densidad de población del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en procura de los fines expresados en el mismo artículo.” Este precepto en la práctica no pretendía facilitar el tránsito de una legislación a otra, como es usual en los regímenes de transición, sino dotar de un régimen urgente y excepcional al ordinario departamental, dadas la urgencia de adoptar medidas ante el deterioro de las condiciones de vida de la comunidad nativa del Archipiélago 2, y la necesidad de llevar a la legislación el reconocimiento de las 1 Otras exigencias son : el término de la delegación no puede sobrepasar de seis meses; deben responder a condiciones de conveniencia o necesidad y ser solicitadas expresamente por el gobierno; su aprobación es por mayoría absoluta; no pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias u orgánicas, ni para decretar impuestos. 2 El Constituyente Raimundo Emiliani Román, en la sesión de la Asamblea correspondiente al 29 de abril de 1991, propuso: “El Gobierno ejercitará directamente, mediante reglamentaciones o por decreto, el debido control sobre la densidad de la población del Archipiélago de San Andrés Islas, para los mismos efectos anteriores, sanear las zonas tuguriales y fomentar el turismo”. En la exposición de motivos del artículo características excepcionales de esta región del país, cometido que debe cumplir el legislador según los términos del artículo 310 de la Carta. Se trata pues, en buena parte, de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural – art. 7° de la

C. P.-.

Estatuye el artículo 310 : “El departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se regirá, además de las normas previstas en la Constitución y las leyes para los otros departamentos, por las normas especiales que en materia administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico establezca el legislador. Mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de cada cámara se podrá limitar el ejercicio de los derechos de circulación y residencia, establecer controles a la densidad de la población, regular el uso del suelo y someter a condiciones especiales la enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del Archipiélago. Mediante la creación de los municipios a que hubiere lugar, la asamblea departamental garantizará la expresión institucional de las comunidades raizales de San Andrés. El municipio de Providencia tendrá en las rentas departamentales una participación no inferior del 20% del valor total de dichas rentas”. Se observa que el Constituyente quiso autorizar expresamente la limitación por el Congreso de derechos fundamentales regulados en la propia Carta, de forma particular los de locomoción y residencia, aún para los nacionales colombianos – art. 24 -. transitorio, que corre publicada en la Gaceta Constitucional del 15 de octubre de 1991, pág. 23, el Constituyente mencionado afirmó: “ Pero el caso de San Andrés merece una solución urgente y efectiva que no debe dejarse a la contingencia de la expedición de una ley, por lo cual hay que darle al gobierno la facultad

constitucional de entrar a reglamentar la materia de modo inmediato, aunque sea transitoriamente”. La facultad conferida en el artículo 42 es de carácter extraordinario, aunque su texto no lo diga expresamente, pues atribuyó al gobierno la función legislativa para tomar, con fuerza de ley, las medidas en él mencionadas. Además, se observa que el Constituyente no estableció limite temporal a la autorización, sino que la condicionó a la expedición de las correspondientes leyes por el Congreso; la materia fue claramente precisada. El 13 de diciembre de 1991, el Presidente de la República expidió el decreto 2762 “por medio del cual se adoptan medidas para controlar la densidad poblacional en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”, haciendo uso de las facultades conferidas en el artículo 42 transcrito, previa consideración y no improbación por la Comisión Especial. Los fundamentos del mismo hacen referencia al alto índice de densidad demográfica que dificultaba el desarrollo de las comunidades humanas en las islas, al peligro en que se encontraban los recursos naturales y ambientales que podían ocasionar daños irreversibles en el ecosistema y al acelerado proceso migratorio que hacía necesario adoptar medidas para regular el derecho de circulación y residencia en el territorio insular. Fue así como se limitaron y regularon los derechos de circulación y residencia “ en procura de los fines expresados en el artículo 310 de la Constitución Política” - art. 1°-. El Congreso mediante ley 47 de 1993, febrero 19, dictó normas para la organización y el funcionamiento del Archipiélago, con el objeto de dotarlo “de un

estatuto especial que le permita su desarrollo dentro del marco fijado por la Constitución, en atención a sus condiciones geográficas, culturales, sociales y económicas” – art. 1° -. El control de densidad poblacional - entre otras materias -, lo sujeto al régimen departamental especial “que determine esta y las demás leyes”. Sin embargo, en el articulado de tal ley nada se dispuso en concreto respecto de tal asunto; sólo otorgó a la asamblea departamental - además de lo establecido en el artículo 300 de la Carta -, la facultad de reglamentar las disposiciones especiales que para el departamento “...en materia (...) de control de densidad poblacional (...) determine la ley”, y al gobernador, la de “presentar oportunamente a la asamblea departamental los proyectos de ordenanza para el desarrollo de las disposiciones que en materia (...) de control de la densidad poblacional (...) establezca la ley” – arts. 5°, 10 y 13 ibídem -. Al declarar exequible el decreto 2762 la Corte Constitucional en sentencia C-530 de 1993 3 se pronunció sobre su vigencia, señalando que “las dudas - respecto de ésta – surgieron a raíz de la expedición de la Ley 47 del 19 de febrero de 1993, expedida por el Congreso de la República para regular aspectos administrativos del Archipiélago, mas no se regula allí la materia del Decreto 2762, esto es, el control poblacional, de suerte que no ha habido derogación de éste por parte de aquélla.” Surge entonces la necesidad de absolver la consulta del Señor Ministro del Interior, esto es, si en las condiciones anotadas el gobierno nacional conserva

facultades para expedir decretos con fuerza de ley encaminados a controlar la densidad poblacional en el Archipiélago, y la respuesta es negativa. En efecto, si bien es cierto que la ley 47 no reguló la materia mencionada y el artículo 42 transitorio no limitó en el tiempo las facultades del gobierno al respecto, y además, el Constituyente sólo condicionó los poderes excepcionales “mientras el Congreso expide las leyes de que trata el artículo 310”, lo que permitiría concluir, en principio, que aquellos se mantendrían, pues es un hecho que el legislador no se ha pronunciado acerca del control de la densidad poblacional en el Archipiélago, también lo es que, con la expedición del decreto 2762 de 1991, el Presidente de la República agotó la competencia legislativa extraordinaria que le había sido conferida y, por tanto, carece en la actualidad de ella para los efectos mencionados. 4 Además, resultaría inadecuado considerar que asumida la competencia por el legislador respecto de las materias contempladas en el artículo 310 – mediante la expedición de la ley 47 de 1993 -, así no se hubiera pronunciado acerca de otras medidas tendientes a regular la densidad poblacional, pudiera mantenerse la competencia excepcional del gobierno sobre la materia, lo que llevaría a tornar permanente lo que es por esencia transitorio, y a patentizar una especie de función legislativa concurrente, que es del todo ajena al ordenamiento jurídico colombiano. Es así como la jurisprudencia de los altos tribunales de justicia ha sido pacífica al sostener que las facultades extraordinarias son, por esencia, temporales y sólo

pueden ser ejercidas por una sola vez. Así, aunque la atribución conferida al gobierno por el Constituyente en el artículo 42 permite concluir que no está limitada en el tiempo, sino sujeta a la condición del ejercicio de la función propia por el legislador, a la cual éste no le ha dado desarrollo sobre la materia de que se trata, y además que las autorizaciones de esta manera otorgadas no pueden ser analizadas con fundamento en el artículo 150.10 de la Carta, por tratarse de una 3 Se declaró la exequibilidad “...en el entendido que a los servidores públicos nacionales que ejercen jurisdicción o autoridad política, judicial, civil, administrativa o militar, al igual que todos los integrantes de las fuerzas militares o de policía y los funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, que ingresen en ejercicio de sus funciones al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, dicho Decreto se les aplica con las limitaciones establecidas en el cuerpo de esta sentencia.” La Corte adujo que al disponer el artículo 10 transitorio la sujeción a su control de los "decretos que expida el gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en los anteriores artículos", debe entenderse, en forma razonable, que se está haciendo alusión a todos los artículos transitorios, desde el primero hasta el último, y no solamente a los arbitrariamente ubicados antes del décimo. 4 Por decreto 2548/99 el Presidente de la República creó una Comisión para revisar las normas especiales del Archipiélago y proponer el estatuto que proteja la identidad cultural de su pueblo raizal, conforme a lo establecido en el artículo 310 de la C. P., incluido el régimen de inmigración.

habilitación excepcional transitoria 5, para la Sala no existe duda que las facultades del artículo 42 periclitaron. La Corte Constitucional en las sentencias C-511 de 1992, 153 y 267 de 1993 y en la 610 de 1996 se ha referido al agotamiento de las facultades extraordinarias. En la última citada dejó sentado : “...es necesario establecer si el Gobierno puede hacer uso múltiple y permanente de las facultades extraordinarias dentro del término durante el cual ellas fueron conferidas”. En la sentencia C-511 de 1992 la Corte llegó a la conclusión de que ello, en principio, no es posible, con los siguientes argumentos: "La Corte, sin embargo, considera que el Presidente, dentro del término legal, sólo puede ejercerlas por una sola vez, de modo que al expedir el correspondiente Decreto ley agota su cometido. El término de utilización de las facultades indica el período dentro del cual deben éstas ejercerse, y no el término durante el cual se asume ininterrumpidamente el status de legislador extraordinario. Al Presidente se le confía una tarea específica y recibe por tanto una commissio, pese a que el lenguaje ciertamente metafórico de revestimiento de facultades extraordinarias haya llevado a pensar equivocadamente en una especie de acrecentamiento temporal de la subjetividad pública del Presidente como condición previa a la expedición de decretos que tienen fuerza de ley. Independientemente del momento figurativo, lo que verdaderamente cuenta es la adscripción de competencias constitucionales para la expedición de normas con fuerza de ley y la cabal estructuración de los supuestos que para el efecto exige la Constitución. En este orden de ideas, la aptitud constitucional

del Presidente - precisamente en su condición de tal y no en razón de su eventual transmutación en "legislador extraordinario" - completada con la ley del Congreso que le otorga - en el lenguaje de la Constitución "reviste" - facultades de naturaleza legislativa, permite que aquél pueda dictar decretos leyes". "La concesión de facultades no es el medio para establecer períodos durante los cuales una específica competencia legislativa pueda resultar compartida con el ejecutivo, produciendo hiatos en la distribución y separación del poder público realizada por el Constituyente. Su finalidad es, por el contrario, la de habilitar al Presidente para que pueda adoptar decretos leyes sobre asuntos y materias determinados, para lo cual se le señala un término que la nueva Carta ha limitado a seis meses. La precisión y temporalidad que deben caracterizar a las leyes de facultades, ponen de presente el sentido profundo del acto de concesión de facultades, dominado por la efectiva y rápida realización de una tarea y cometido específicos antes que por la atribución de un status, de modo que expedido el decreto ley correspondiente, debe entenderse concluida la tarea y agotada la facultad. Cuando el decreto ley se dicta antes del vencimiento del término de la ley de facultades, se cumple la condición constitucional de su expedición dentro del término fijado, pero no significa que por el 5 Ver sentencias C-586/92 y 025/93, cuyo tema es el de las facultades extraordinarias de origen constituyente. tiempo restante persistan las facultades ya agotadas al realizarse el cometido trazado por el Legislador, razón de ser de la

competencia extraordinaria que no puede por tanto mantenerse una vez ha sido alcanzada. Lógicamente, si la ley de facultades se refiere a varias materias, su desarrollo puede hacerse a través de un número plural de Decretos, siempre que las materias ya reguladas no sean objeto de nueva regulación, como quiera que, conforme a lo dicho, las facultades se agotan en la misma medida y en el mismo momento de su utilización". (Subraya la Corte). "No sólo con el objetivo de recuperar la plena iniciativa legislativa en materias que la misma se ha reservado al Gobierno, el artículo 150-10 dispone que "El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de las facultades extraordinarias". La función de modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso; luego de dictados, así no haya transcurrido todo el término de las facultades, el Gobierno ya cumplida su misión, carece de competencia para hacerlo. No es posible imaginar que después de dictados - y no habiéndose vencido el término legal - para su modificación concurran los dos poderes y que, inclusive, pueda el Gobierno, justo antes de clausurarse el período de habilitación, alegando un supuesto status de legislador temporal, derogar leyes que a su turno hayan podido modificar decretos leyes previamente expedidos en uso de las mismas facultades extraordinarias". "La interpretación que en esta ocasión la Corte prohíja se inspira en la naturaleza de la concesión de facultades extraordinarias y en el propósito explícito del Constituyente de robustecer el papel del Congreso, lo que conduce lógicamente a apreciar de manera restrictiva el ejercicio de la función legislativa cuando se realiza

por órgano distinto a éste y en virtud del otorgamiento de precisas facultades. Por contraste, para retornar al curso ordinario, ejercidas las facultades extraordinarias, la modificación de los correspondientes decretos leyes es una función asignada al Congreso". "Desde el punto de vista de la ponderación y del juicioso análisis que debe preceder el uso de las facultades extraordinarias, la tesis que se adopta seguramente repercutirá en un más ordenado y técnico proceso de utilización de las facultades, evitándose la dispersión normativa y la práctica del ensayo-error que conduce al conocido ciclo, lesivo para la seguridad jurídica y el prestigio del derecho, caracterizado por la secuencia expedición - derogaciónexpedición, y todo en desarrollo de unas mismas facultades extraordinarias". El anterior criterio, que la Sala comparte, permite concluir que el gobierno nacional carece en la actualidad de competencia legislativa extraordinaria, con fundamento en el artículo 42 transitorio de la Carta, para dictar normas con fuerza de ley con el fin de controlar la densidad poblacional en el Archipiélago. La Sala responde Las facultades extraordinarias conferidas por el Constituyente de 1991 al gobierno nacional en el artículo 42 transitorio de la Carta, para adoptar por decreto las reglamentaciones necesarias para controlar la densidad de población en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en procura de los fines establecidos en el artículo 310 constitucional, se agotaron con la expedición del decreto 2762 de 1991. Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría

Jurídica de la Presidencia de la República.

AUGUSTO TREJOS JARAMILLO CESAR HOYOS SALAZAR Presidente de la Sala

RICARDO H. MONROY CHURCH FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la sala