CE-SC-RAD2001-N1371-2001

CELEBRACIÓN DE CONTRATOS - Alcalde requiere autorización del concejo para celebrarlos / CONCEJO MUNICIPAL - Autorización al alcalde para contratar / ALCALDE MUNICIPAL - Requiere autorización del concejo para contratar / CONTRATACIÓN MUNICIPAL - Competencia del concejo municipal / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO - Generada en la omisión de requisitos o formalidad exigido por la ley / PLAN DE DESARROLLOTrámite para obtener autorización del concejo para celebrar contratos El concejo municipal de Santiago de Cali, mediante Acuerdo No. 074 del 28 de diciembre de 2000, aprobó el presupuesto del Municipio para la vigencia fiscal de

2001. El Acuerdo mencionado fija el presupuesto de rentas y gastos del municipio de Santiago de Cali para esa vigencia fiscal y, por tanto, contiene una primera parte en la cual se especifican los rubros correspondientes a los ingresos del municipio y a los de los establecimientos públicos y, en la segunda parte, se especifican en grandes rubros las apropiaciones para atender los gastos de la correspondiente vigencia fiscal, la cual se distribuye en funcionamiento, inversión y deuda pública y saneamiento fiscal y financiero. La autorización de que trata el artículo 313, numeral 3, de la Carta, como ya se dijo, debe ser expresa, así sea general o para un determinado tipo de contratos, temporal o indefinida, y ella no consta ni se deduce del articulado de la normatividad presupuestal analizada. El Plan de Desarrollo vigente, debido a su no aprobación por el concejo dentro del mes siguiente a su presentación no contiene autorización alguna para contratar, toda vez que fue adoptado por el alcalde mediante decreto 354 de 2001. A su vez

el anterior Plan, contenido en el acuerdo 05 de 1998, que preveía en el artículo 22 expresas autorizaciones para celebrar contratos tendientes a su ejecución, ante la adopción del nuevo, quedó sin efecto en todas sus partes. Por lo anterior, la Sala reitera que ante la inexistencia de facultades para adelantar el Plan de Desarrollo, corresponde al alcalde ejercer su facultad privativa de presentar el respectivo proyecto de acuerdo y obtener las autorizaciones que estime necesarias, según lo dispone el parágrafo 1º. del artículo 71 de la ley 136 de 1994. Pero no podrá el alcalde celebrar contratos sin la autorización correspondiente de la corporación, puesto que ello da lugar a la nulidad absoluta de los contratos, según el artículo 44 de la ley 80 de 1993, que remite en su primer inciso a los casos previstos en el derecho común. Así, serían aplicables los artículos 1.740 y, en particular, el 1.741 del Código Civil. De este modo, la ausencia de autorización genera nulidad absoluta de manera bifronte: por una parte, por la omisión de un requisito que, como el señalado, la ley prescribe para reconocer validez a los contratos celebrados por los alcaldes; de lo cual se sigue, por la otra, la incompetencia del funcionario en mención para suscribir contratos sin la aquiescencia formal, previa y expresa del concejo municipal.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio 3218 de 18 de diciembre de 2001.

CELEBRACIÓN DE CONTRATO - Responsabilidad penal contractual / INDEBIDA CELEBRACIÓN DE CONTRATO - Se tipifica frente a alcalde que

contrata sin autorización del concejo / CONCEJO MUNICIPALResponsabilidad penal del alcalde que contrata sin autorización del concejo / RESPONSABILIDAD PENAL - Frente al contratista, interventor, consultor y asesor derivada de la celebración indebida de contratos / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Responsabilidad de quienes intervienen en la actuación contractual La ley 80 de 1993 destina un capítulo especial a la responsabilidad contractual, y, dentro de ella, dispone la responsabilidad a cargo de las entidades por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y causen perjuicios a los contratistas (art. 50); pero también establece para los servidores públicos responsabilidad disciplinaria, civil y penal, por sus acciones y omisiones en la actuación contractual. El principio de legalidad que rige la actividad de la contratación, comprende el de la responsabilidad de quienes intervienen en la actuación contractual -art.4º., num. 7º. de la ley 80 de 1993. además el artículo 26 del mismo estatuto determina el alcance específico del principio de responsabilidad, tanto respecto de los servidores públicos como de los contratistas, que también está previsto, de manera general, en la ley 136 de 1994, artículo 5º., ordinal e. para efectos de la consulta la Sala se limita a la responsabilidad penal. El Código Penal establece dentro de las conductas delictivas de indebida celebración de contratos, la del contrato sin cumplimiento de los requisitos legales, que tipifica en el artículo 410. Dicha responsabilidad penal también es aplicable al contratista, interventor, consultor y asesor, en virtud de lo dispuesto por el artículo 56 de la ley 80, que para dicho efecto los considera

particulares que cumplen funciones públicas en cuanto hace relación con la celebración, ejecución y liquidación de los contratos que celebren con las entidades estatales. De lo anterior resulta que, en principio, celebrar un contrato sin la debida autorización del concejo municipal constituye una violación al principio de legalidad y, de conformidad con la norma transcrita, se incurre en la celebración indebida de contratos; sin embargo, en cada caso la jurisdicción competente analizará el elemento de antijuridicidad y dolo, como elementos de la conducta sancionable de conformidad con el ordenamiento penal.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio 3218 de 18 de diciembre de 2001.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil uno (2001) Radicación número: 1371

Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Referencia: Autorización del concejo municipal al alcalde para contratar.

El Señor Ministro del Interior, por solicitud del Alcalde de Santiago de Cali, requiere concepto de la Sala sobre aspectos relacionados con la exigencia de autorización del concejo municipal, en virtud de que en el presupuesto aprobado para la actual vigencia no se incluyó autorización expresa para celebrar los contratos necesarios para su ejecución, pero sí reglas claras de contratación. En consecuencia formula los siguientes interrogantes: 1. “Las normas contenidas en el Acuerdo No. 74 de diciembre 28 de 2000 mediante el cual se aprobó el presupuesto del Municipio para la vigencia

fiscal de 2001, pueden considerarse normas de contratación, tales como los artículos 8, 10, 46, 47 y 52 y serán suficientes para que el Alcalde pueda celebrar contratos válidamente, pudiendo entender que tiene incluida la autorización del Concejo para contratar?” 2. “Si el Concejo Municipal se niega a conceder las autorizaciones para contratar, cómo podrá el Alcalde cumplir las funciones del Municipio, ejecutar su presupuesto y cumplir el Plan de Desarrollo?” 3. “Las autorizaciones de que trata el artículo 313 numeral 3º de la Constitución Política, se pueden interpretar para todo tipo de contrato o solamente se requieren cuando la Ley expresamente lo exija dependiendo del contrato, verbigracia el de Concesión?”

4. La falta de autorización del concejo municipal para contratar por parte del alcalde, puede dar lugar a incurrir en el delito de celebración indebida de contrato?”

CONSIDERACIONES

1. Contratación Estatal La Constitución Política otorgó al Congreso la facultad de expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional (art. 150, último inciso), con lo cual se unificó la actividad contractual para todos los niveles, tanto central y descentralizada territorialmente y por servicios, que se encuentra desarrollada en la ley 80 de 1993 -Estatuto General de Contratación de la Administración Pública-. Pero también la propia Carta, dentro de las competencias de dicha Corporación, determinó en el numeral 9 ibídem, la función específica de conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales.

La Corte Constitucional expresó respecto del tratamiento de la contratación en la Carta Política: “Haciendo una interpretación sistemática de la Carta se advierte que en tres apartes diferentes de un mismo artículo (el 150) se trazan los lineamientos del régimen normativo de contratación de la Nación.

8. Primero, el estatuto contractual está previsto en el inciso final del artículo 150 de la Carta.

Allí se dice: Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional.

Se observa que esta norma tiene dos partes: de un lado debe haber un estatuto general de contratación –1ª partey de otro lado debe existir un estatuto especial de contratación para la Nación –2ª parte-. La primera parte estaría entonces destinada a todo el Estado, esto es, a todas las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, mientras que la segunda sólo se dirige al nivel nacional. El marco territorial de la nueva Constitución, establecido en el artículo primero de la Carta, dice que Colombia es una república unitaria pero con autonomía de sus entidades territoriales. Así, en tanto que unitaria, el Congreso legisla centralizadamente sobre los principios generales en materia de planeación, presupuesto, tributos, crédito, contratación y control fiscal para adecuar la normación de todos los niveles de gobierno de la República. Y en tanto que autónomas, las entidades territoriales gozan de facultades constitucionales para estatuir sin injerencia sobre el cumplimiento de los mismos fines del Estado, pero sin desconocer el marco normativo general establecido por el Congreso. ... Como se podrá observar, el artículo 150 inciso final contiene una

autorización general, impersonal, no individualizada para la celebración de un contrato cuyo objeto sea la satisfacción de las necesidades del funcionamiento del servicio bajo ciertas condiciones. ... La autorización especial de que trata el artículo 150.9 es excepcional y debe contener los elementos de generalidad e impersonalidad, como toda ley, salvo que se señale al contratista en el caso en que éste sea la única persona natural o jurídica que pueda desarrollar el objeto propio del contrato... En conclusión, el constituyente distinguió las nociones de autorización previa general (artículo 150 inciso final), autorización previa especial (artículo 150.9), y aprobación posterior (artículo 150.14) de los contratos, a la luz de la Carta de 1991”.1

2. Contratación Municipal 2.1. Competencia de los Concejos Municipales en materia de contratación

1 Sentencia C-449/92. La Constitución Política, en la distribución de funciones a las entidades territoriales, asignó a los Concejos, entre otras: “1. Reglamentar las funciones y eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.

2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.

3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.

...

5. Dictar normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. ...” (art. 313).

La ley 136 de 1994, que regula la organización y funcionamiento de los municipios, dispone entre las atribuciones de los concejos “Reglamentar la

autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo” (art. 32, num. 3º.), y en reciente fallo la Corte Constitucional, al declarar exequible esta norma, reiteró la facultad de los Concejos de autorizar al alcalde para contratar. Dijo: “Pues bien, si una de las funciones propias de los Concejos es la de autorizar al alcalde para contratar, tal y como lo dispone el artículo 3133 Superior, es claro que la facultad de reglamentar lo relacionado con tal autorización también forma parte de sus competencias constitucionales, por virtud del numeral 1 del mismo canon constitucional. Es decir, si los Concejos pueden reglamentar el ejercicio de sus propias funciones, y una de sus funciones es la de autorizar al alcalde para contratar, se concluye lógicamente que tales corporaciones cuentan con la competencia constitucional para reglamentar el ejercicio de tal atribución, y que no es necesario que el legislador haya trazado, con anterioridad, una regulación detallada del tema. Así, en criterio de esta Corporación, este último precepto constitucional es un fundamento suficiente para que el Legislador haya confirmado que las Corporaciones municipales de elección popular tienen la posibilidad de reglamentar una de sus funciones constitucionales propias, cual es la de otorgar al correspondiente jefe de la administración municipal autorizaciones para contratar. Esta función reglamentaria que, se reitera, cuenta con un fundamento constitucional propio, habrá de ejercerse mediante el trazado de una serie de normas puntuales y específicas sobre una determinada materia, a saber: el procedimiento interno que se deberá seguir ante los

Concejos para obtener la autorización respectiva, los criterios que debe seguir para otorgarla, así como los casos en los cuales tal autorización es necesaria. ... ... “Sin embargo, debe advertir esta Corporación que la atribución otorgada en la norma bajo estudio, siendo como es una función administrativa, sólo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza. Así, cualquier reglamentación efectuada por dichas Corporaciones, debe ser respetuosa del ámbito reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, etc., puesto que ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de Contratación...”2. De otra parte, el decreto 111 de 1996, que compiló todas las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, contenidas en la ley 38 de 1989, ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, dispone en el artículo 110: “Los órganos que son una sección del Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refiere la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano, quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, ... En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades

Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica”. De conformidad con los artículos 313.3 y 314 de la C.P. y 110 del decreto 111 de 1996, el alcalde, en representación del municipio, tiene la facultad para ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales, de acuerdo con el 2 Sentencia No. C-738 del 11 de julio de 2001. Plan de Desarrollo Económico y Social y con el Presupuesto (arts. 91 ordinal D, numeral 5º de la ley 136 de 1994 y 44 de la 152 del mismo año). La ley 152 de 1994, consagra el procedimiento y trámite de los planes de desarrollo, establece en el artículo 40 la obligación para los alcaldes de someter dichos planes, dentro de los cuatro primeros meses del respectivo período, a consideración del concejo para su aprobación, que deberá proceder dentro del mes siguiente a la presentación. En caso de no ser aprobado dentro de dicho término, la ley faculta al alcalde para adoptarlo mediante decreto, para lo cual convocará a sesiones extraordinarias a la Corporación, si a ello hubiere lugar. Además, la ley prevé la armonización del plan plurianual de inversiones con los presupuestos anuales de las entidades territoriales.

3. Autorización para contratar en los municipios La ley 80 de 1993 en el artículo 2o. ordinal a) incluyó a los municipios dentro de las entidades estatales, objeto de aplicación de dicho estatuto de contratación y

asignó la competencia para la celebración de contratos en este nivel a los alcaldes en calidad de representantes de los municipios (art. 11 ord. b)). Además, en el artículo 25 numeral 11, al desarrollar el principio de economía en la contratación, reitera que los concejos municipales autorizarán a los alcaldes para la celebración de contratos. Señala la Corte Constitucional sobre este aspecto de contratación: “Para efectos de esta providencia, conviene señalar que esta Corte ha establecido que el inciso final del artículo 150 superior “contiene una autorización general, impersonal, no individualizada para la celebración de un contrato cuyo objeto sea la satisfacción del funcionamiento del servicio bajo ciertas condiciones”3. En otras palabras, la autorización general para contratar por parte de las entidades públicas estatales, que se encuentra en la Ley 80 de 1993, permite que no sea necesario contar con una norma especial expedida por una corporación pública cada vez que se pretenda celebrar un contrato por parte de alguna de las entidades u organismos a que hace referencia la citada ley. No obstante lo expuesto, debe esta Corporación recalcar que la autorización que el órgano legislativo concede para que entidades del 3 Sentencia No. C-449 del 9 de julio de 1992. estado puedan contratar, no se agota únicamente con la expedición del Estatuto General de Contratación Administrativa. Así, puede establecer ese Estatuto que determinados contratos se sometan a una legislación especial -como es el caso de exploración y explotación de recursos naturales (Art. 76)-, o puede guardar silencio respecto del procedimiento y autorización necesaria para la celebración de un determinado tipo de contrato que no se encuentre enmarcado dentro de los que hace

referencia el artículo 32 de la citada ley. En uno u otro evento, será necesario contar, pues, con una legislación especial que se ocupe de dichas materias. De igual forma, la Corte tampoco puede desconocer la facultad que le asiste al legislador para expedir toda una reglamentación relacionada con un contrato en particular, como es el caso de la Ley 37 de 1993, posteriormente complementada por la misma Ley 80 de ese mismo año”4. De este pronunciamiento debe rescatarse, para efectos del presente estudio, la conclusión de que el Estatuto General de Contratación expedido con base en la facultad que la Constitución le otorgó al legislador en el inciso final del artículo 150, es general, ya que el razonamiento paralelo en cuanto a la legislación o norma especial para determinados contratos, la Corte lo analiza desde el punto de vista del Gobierno Nacional, que no es materia objeto de consulta. Tales términos fueron adoptados por esta Sala, en pronunciamiento posterior, en el que se concluyó: “Cuando la autorización para contratar no está dispuesta de manera general en el Estatuto de Contratación de la Administración Públicaley 80 de 1993-, el órgano representativo de elección popular, llámese Congreso, Asamblea, o Concejo, deberá conceder la autorización previa especial. Este tipo de autorización no necesariamente tiene que ser para cada contrato – aunque a veces la respectiva corporación se reserva el proceder de este modo, por razón de la naturaleza e importancia del contrato, como ocurre con los de empréstito -, pues es viable que la respectiva corporación proceda a autorizar la celebración de contratos con alcance general, como han solido hacer las asambleas

y los concejos al expedir los respectivos códigos fiscales”5. Entonces, si bien es cierto que la ley les reconoce a los alcaldes la facultad de representar a los municipios, entre otras actividades, para celebrar en nombre de ellos los contratos, no puede desconocerse que por virtud de la propia 4 Sentencia No. C-086 del 1o. de marzo de 1995. 5 Radicación No. 1.077 del 26 de marzo de 1998. Constitución y de los desarrollos legales, tal como antes se dejó descrito, para la suscripción de los mismos deberá contar con autorización del concejo municipal, según lo establece el artículo 313, numeral 3, de la Carta Política. La facultad del alcalde para la celebración de contratos es inherente a su calidad de representante legal del municipio, pero para ejecutarla es requisito la previa autorización de la corporación pública como órgano superior de la administración municipal, que decidirá los términos en que otorga la autorización, esto es si la concede en forma genérica o específica, temporal o por un término concreto, por cuantía determinada o sin límite de cuantía. Y a las directrices de la autorización deberá ajustarse el alcalde al celebrar los respectivos contratos, actuación que está sometida a la revisión por parte del gobernador, para objetarlo por inconstitucionalidad o ilegalidad y remitirlo al Tribunal competente, que decidirá sobre su validez , de conformidad con lo dispuesto por el artículo 305, numeral 10 de la Constitución. Juan Angel Palacio Hincapié expresa a este respecto: “No puede entenderse que con la Ley 80 desapareció la obligación de la

autorización a que se ha hecho referencia con base en la atribución al representante o jefe de la Entidad de la facultad para dirigir las contrataciones, para adjudicar y contratar. Una cosa es la autorización, y otra la efectiva realización del contrato que obedece a criterios de oportunidad y conveniencia, que como es obvio corresponde a decisiones que debe adoptar el ejecutivo y que llevan a que una autorización para contratar, finalmente sólo quede en eso. En el Derecho Administrativo, los órganos colegiados han sido dotados de la facultad de autorizar al Presidente, al Gobernador o Alcalde para la celebración válida de los contratos. En el régimen colombiano se mantiene dicha disposición, por lo cual aunque la competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o concursos y para escoger los contratistas es del representante legal de la entidad, el alcalde debe ser autorizado por el respectivo concejo municipal, al tenor del artículo 313, numeral 3 de la Constitución Nacional, para celebrar un contrato”6. 6 “La Contratación de las Entidades Estatales”. Librería Jurídica Sánchez R. Ltda.. Bogotá, 2001, 3ª Edición, Pág. 89. Puede sintetizarse lo expuesto hasta aquí, de la siguiente forma:

1. La Constitución Nacional otorga al Congreso la facultad de adoptar el régimen general de contratación estatal.

2. Dentro de dicho régimen están comprendidas las entidades territoriales, como lo es el municipio.

3. Compete al alcalde, como jefe de la administración local y representante legal del municipio, ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o

concursos, escoger contratistas y celebrar contratos.

4. Al alcalde le está asignada la función de cumplir con los planes y programas de desarrollo de su municipalidad.

5. El concejo municipal es la autoridad competente para autorizar la contratación en el municipio de su jurisdicción.

6. El alcalde debe sujetarse a las autorizaciones que en materia de contratación otorgue el concejo municipal correspondiente, ya se trate de autorización genérica para todo tipo de contratos, o de autorización específica para alguno o algunos de ellos.

Ahora bien, los acuerdos relacionados con la adopción de planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, y con las autorizaciones de los concejos para celebrar contratos, entre otros, corresponden a proyectos que de conformidad con la ley 136 de 1994 -artículo 71, parágrafo 1º.-, sólo pueden ser dictados a iniciativa del alcalde, y en caso de no ser aprobados, y si fueren archivados, pueden ser nuevamente presentados ante el concejo para que éste se pronuncie sobre ellos. Si el concejo aprueba el presupuesto y los planes de desarrollo, debe dotar al ejecutivo, esto es al alcalde, de herramientas suficientes para que la administración pueda ejecutarlo en la forma allí estipulada. Y por ello, la propia Carta establece la responsabilidad de los servidores públicos, también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

3. El caso concreto El concejo municipal de Santiago de Cali, mediante Acuerdo No. 074 del 28 de diciembre de 2000, aprobó el presupuesto del Municipio para la vigencia fiscal de

2001. El Acuerdo mencionado fija el presupuesto de rentas y gastos del municipio de Santiago de Cali para esa vigencia fiscal y, por tanto, contiene una primera parte en la cual se especifican los rubros correspondientes a los ingresos del municipio y a los de los establecimientos públicos y, en la segunda parte, se especifican en grandes rubros las apropiaciones para atender los gastos de la correspondiente vigencia fiscal, la cual se distribuye en funcionamiento, inversión y deuda pública y saneamiento fiscal y financiero.

En efecto: el artículo 8o. contiene reglas sobre el límite de apropiaciones y la forma de efectuar el registro y de asumir las apropiaciones según la vigencia fiscal afectada; el 10o. reitera el principio general de uso adecuado y eficiente de los recursos del municipio por los ordenadores del gasto, determina además los elementos anexos que se integran con la obligación principal; el 46 establece la forma de efectuar las apropiaciones para cubrir las posibles pérdidas de las obligaciones contingentes a cargo de las entidades estatales (ley 448/98), e impone el requisito de solicitar autorización al Confis para pactar dichas obligaciones; a su turno, el artículo 47 señala al Confis Municipal como competente para fijar todos los aspectos relativos a la contratación de las Empresas Sociales del Estado y el 52 autoriza al Alcalde para pignorar y despignorar rentas y para celebrar operaciones o contratos de crédito público, que sean necesarios para los eventos descritos en la misma.

Para la Sala, en cada una de las normas mencionadas se observan claras disposiciones generales o específicas relacionadas con el manejo del

presupuesto, esto es la forma en que debe ejecutarse, lo cual no significa que de dichas normas procedimentales pueda inferirse la autorización del concejo para la celebración de contratos de acuerdo con el plan de desarrollo. Es así como, de esta desagregación de las normas cuestionadas por el alcalde, resulta que éste sólo está autorizado para celebrar, de conformidad con el artículo 52, contratos de crédito público, cuyo propósito sea el ajuste fiscal del municipio, el pago de indemnizaciones, obligaciones, liquidaciones de contratos de prestación de servicios personales y de los pasivos de personal de la Administración Central, el Concejo, la Contraloría y la Personería. La autorización de que trata el artículo 313, numeral 3, de la Carta, como ya se dijo, debe ser expresa, así sea general o para un determinado tipo de contratos, temporal o indefinida, y ella no consta ni se deduce del articulado de la normatividad presupuestal analizada. El Plan de Desarrollo vigente, debido a su no aprobación por el concejo dentro del mes siguiente a su presentación (ley 152 de 1994, artículo 40) no contiene autorización alguna para contratar, toda vez que fue adoptado por el alcalde mediante decreto 354 de 2001. A su vez el anterior Plan, contenido en el acuerdo 05 de 1998, que preveía en el artículo 22 expresas autorizaciones para celebrar contratos tendientes a su ejecución, ante la adopción del nuevo, quedó sin efecto en todas sus partes. Por lo anterior, la Sala reitera que ante la inexistencia de facultades para adelantar el Plan de Desarrollo, corresponde al alcalde ejercer su facultad privativa de

presentar el respectivo proyecto de acuerdo y obtener las autorizaciones que estime necesarias, según lo dispone el parágrafo 1º. del artículo 71 de la ley 136 de 1994. Pero no podrá el alcalde celebrar contratos sin la autorización correspondiente de la corporación, puesto que ello da lugar a la nulidad absoluta de los contratos, según el artículo 44 de la ley 80 de 1993, que remite en su primer inciso a los casos previstos en el derecho común. Así, serían aplicables los artículos 1.740 y, en particular, el 1.741 del Código Civil.

Este último dispone: “La nulidad producida por un objeto o causa ilícita, y la nulidad producida por la omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ellos, y no a la calidad o estado de las personas que los ejecutan o acuerdan, son nulidades absolutas”. (Se resalta).

De este modo, la ausencia de autorización genera nulidad absoluta de manera bifronte: por una parte, por la omisión de un requisito que, como el señalado, la ley prescribe para reconocer validez a los contratos celebrados por los alcaldes; de lo cual se sigue, por la otra, la incompetencia del funcionario en mención para suscribir contratos sin la aquiescencia formal, previa y expresa del concejo municipal.

4. Responsabilidad penal contractual: celebración indebida de contratos La ley 80 de 1993 destina un capítulo especial a la responsabilidad contractual, y, dentro de ella, dispone la responsabilidad a cargo de las entidades por las

actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y causen perjuicios a los contratistas (art. 50); pero también establece para los servidores públicos responsabilidad disciplinaria, civil y penal, por sus acciones y omisiones en la actuación contractual. La actividad contractual se rige esencialmente por el principio de legalidad, que significa la sujeción de la conducta de la administración a la normatividad en materia de contratación estatal, y bajo dicho postulado se estudia la aplicación de la responsabilidad, de tal manera que si por culpa de la acción u omisión de la ad