CE-SC-RAD2001-N886-2001

POLICIA NACIONAL - Régimen de asignaciones y prestaciones para el personal de nivel ejecutivo / DECRETO 1029 DE 1994 - Vigencia de los artículos 110 y 111 / REGIMEN PRESTACIONAL - Personal de nivel ejecutivo de la Policía Nacional En la actualidad es procedente aplicar los artículos 110 y 111 del decreto 1029 de 1994, referentes a la definición de familia, como aquella que, para los efectos de este decreto, está constituida por el cónyuge o compañero permanente del miembro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, así como por sus hijos menores de veintiún (21) años, los estudiantes hasta la edad de veinticuatro (24) años y los hijos inválidos absolutos, siempre y cuando unos y otros dependan económicamente del miembro del nivel ejecutivo; igualmente, procede la remisión a los decretos leyes 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990, en el sentido de que los derechos allí consagrados para el cónyuge y los hijos de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, se reconocerán y pagarán a la familia del miembro del nivel ejecutivo, de conformidad con la definición establecida.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia C-417 de 1994, C-127 de 1996, Corte Constitucional. Levantada la reserva legal con auto de 13 de febrero de 2001.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Santafé de Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996).-

Radicación número: 886

Actor: MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL Referencia: POLICIA NACIONAL. Régimen de asignaciones y prestaciones para el personal del nivel ejecutivo. Vigencia de los artículos 110 y 111 del decreto 1029 de 1994.

El señor Ministro de Defensa Nacional, doctor Juan Carlos Esguerra Portocarrero, consulta a la Sala respecto de la vigencia de los artículos 110 y 111 del decreto 1029 de 1994 “Por el cual se emite el régimen de asignaciones y prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional”.

Para tal fin expone : 2

Consulta. Radicación No. 886 “Las normas en cuestión disponen: Artículo 110 DEFINICIONES. Para los efectos legales de este estatuto se entiende por: (...) FAMILIA : Es la constituída por el cónyuge o compañero permanente del miembro del nivel ejecutivo, lo mismo que por sus hijos menores de veintiún (21) años, los estudiantes hasta la edad de veinticuatro (24) años y los hijos inválidos absolutos, siempre y cuando unos y otros dependan económicamente del miembro del nivel ejecutivo”.

Artículo 111 “RECONOCIMIENTO DERECHOS PRESTACIONALES.

A partir de la vigencia de este decreto, los derechos consagrados en los decretos leyes números 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990, para el cónyuge y los hijos de los Miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, se reconocerán y pagarán a la familia, de conformidad con la definición contenida en el artículo 110 de este

decreto”. n Mediante Sentencia No. C-417/94 del 22 de septiembre del año en curso, la Corte Constitucional consideró “Al examinar en su totalidad el decreto 41 de 1994, cuya finalidad primordial, como ya se anotó, es modificar las normas de carrera del personal de “oficiales y suboficiales de la Policía Nacional”, advierte la Corte que en él se crea una nueva categoría de personal dentro de los uniformados de esa institución, distinta de la de “oficiales” y “suboficiales” que se ha denominado “nivel ejecutivo” y se consagra una serie de preceptos que lo regulan. Es esa la razón por la cual en el artículo 3º. del citado decreto al señalar los niveles jerárquicos del personal citado, para efectos del mando, régimen disciplinario, justicia penal militar, lo mismo que para todos los derechos y obligaciones consagrados en este estatuto, se incluyen las siguientes...”. En este orden de ideas, considera la Corte que el Ejecutivo se extralimitó al desarrollar las atribuciones otorgadas en el numeral 1º. del artículo 35 de la ley 62 de 1993, pues olvidó que es obligación del Gobierno, cuando actúa como legislador extraordinario, ceñirse en su integridad a los precisos parámetros o directrices fijados por el Congreso en la Ley de habilitación legislativa, ya que su inobservancia configura invariablemente la inexequibilidad de las normas expedidas por contrariar la Constitución...

RESUELVE : PRIMERO : DECLARANSE INEXEQUIBLES LAS

EXPRESIONES DEMANDADAS DE LOS ARTICULOS... DEL

DECRETO 41 DE 1994, POR EXCEDER EL LIMITE MATERIAL

FIJADO EN LA LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS (62 DE

1993).

SEGUNDO : DECLARANSE IGUALMENTE INEXEQUIBLES LOS ARTICULOS 18, 19, 20, 23 INCISO SEGUNDO, Y 79 INCISO

SEGUNDO DEL DECRETO 41 DE 1994, POR LA MISMA

RAZON...”.

3 Consulta. Radicación No. 886 Es decir, que el decreto 1029 de 1994 desaparecía de la vida jurídica en forma tácita, ya que no existía el elemento principal, personal del nivel ejecutivo. n Decreto No. 1091 del 27 de junio de 1995 “Por el cual se expide el régimen de asignaciones y prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante decreto 132 de 1995”, consagra en su artículo 110 la definición de Familia, sin que aparezca artículo alguno que exprese que los derechos consagrados en los decretos 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990 se pagarán a la Familia. n Mediante sentencia No. C-127 de marzo 27 de 1996, la Corte Constitucional consideró: Inhibición de la Corte Constitucional por derogación de la norma acusada. Ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación en forma reiterada que cuando la norma ha desaparecido del ordenamiento jurídico por voluntad del legislador y no se encuentra produciendo efectos actualmente, sujeta al control de la Corte Constitucional, no debe ser objeto del análisis constitucional por parte de la Corte Constitucional,

pues en caso de afrontar dicho análisis, conduciría a realizar un estudio constitucional carente de objeto, por lo que en consecuencia por sustracción de materia debe producirse un fallo inhibitorio. Sobre el particular, la Corporación indicó: ... El fallo de inexequibilidad como se recordará tiene por efecto propio excluir la disposición impugnada del orden jurídico, pero si ésta ha dejado de regir, no hay objeto sobre el cual pueda recaer, la decisión de la Corte, pues la norma derogada o subrogada no está en condiciones de quebrantar la Constitución y mal haría la Corte en retirar de la normatividad jurídica lo que ya no existe, especialmente bajo las condiciones últimamente anotadas en el párrafo precedente” (negrillas y subrayas fuera del texto) (Sentencia No. C-467 de 1993). “El asunto que se examina, presenta las siguientes características: a) El decreto que se acusa - decreto 1213 de 1990; fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por la ley 66 de 1989, con el objeto de reformar el estatuto del personal de agentes de la Policía Nacional. b) El 20 de mayo de 1994, en desarrollo de las normas generales señaladas en la ley 4ª. de 1992, el Presidente de la República sancionó el decreto 1029 de 1994 por el cual se adopta el régimen de asignaciones y prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, en cuyos artículos 110 y 111 dispuso: ... c) Por su parte, el artículo 114 de este mismo decreto derogó todas las

disposiciones que fueran contrarias, cuando dispuso: “Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”. (negrillas y subrayas fuera del texto). 4 Consulta. Radicación No. 886 En el presente asunto, es clara la oposición que existe entre el artículo 132 del decreto 1213 de 1990 acusado y los artículos 110 y 111 del decreto 1029 de 1994 mencionados. Así pues, mientras que el artículo 132 del decreto 1213 de 1990 establece como beneficiarios de las prestaciones sociales por causa de muerte de un agente de la Policía Nacional al cónyuge sobreviviente en concurrencia con los hijos del causante, el artículo 111 del decreto 1029 de 1994 extiende tal reconocimiento al compañero permanente del agente fallecido, al ampliar el pago de las prestaciones sociales adeudadas a la familia, dentro de la cual se incluye a quienes han tenido dicha condición en relación con los miembros de la Policía Nacional. Así las cosas, la situación discriminante que podía deducirse del texto de la disposición acusada en relación con los preceptos constitucionales ha desaparecido, en virtud de la derogatoria de la disposición mencionada (decreto 1029 de 1994). En tal virtud, carece de objeto actual la definición acerca de su constitucionalidad, por lo que la sustracción de materia deberá conducir a fallo inhibitorio, como así habrá de declararse en la parte resolutiva de esta providencia”.

1. CONSIDERACIONES 1.1 Antecedentes legales del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. La

reforma de la Policía Nacional se inició con la publicación de la ley 62 del 12 de agosto de 1993 ¨ Por la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea un Establecimiento Público de Seguridad Social y Bienestar para la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República”. En virtud de tales facultades, el gobierno nacional dictó el decreto ley 41 del 10 de enero de 1994 ¨ Por el cual se modifican las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones ¨ y en él se consagró el llamado nivel ejecutivo de la Policía Nacional que comprende 5 Consulta. Radicación No. 886 los grados de comisario, subcomisario, intendente, subintendente, y patrullero, carabinero, investigador según la especialidad. La idea de establecer el nivel ejecutivo en la Policía Nacional obedeció fundamentalmente a la necesidad de capacitar al tradicional agente de policía y darle una formación integral que le permitiera afrontar con criterio y decisión, las múltiples y delicadas responsabilidades que debe asumir en desarrollo de su misión ante la comunidad, todo con base en el postulado de que ¨ La actividad policial es una profesión ¨(art. 7º de la ley). Además, con la creación de ese nivel, se quiso mejorar la remuneración de los agentes y conferirles un régimen salarial especial. Precisamente, la Comisión Consultiva del gobierno nacional, conformada mediante el decreto 591 del 30 de marzo de 1993 para proponer las reformas a la entidad policial que habían de cristalizarse en la ley 62 de 1993 y los decretos

subsiguientes, señaló en su informe final de mayo de 1993: ¨ Todas las consideraciones de esta Comisión en torno a la institución policial pretenden su profesionalización ¨, y más adelante indicó: ¨ El agente deberá ser conocedor de áreas nuevas consignadas en la nueva Carta, como la concepción de los derechos fundamentales, los derechos humanos, los derechos colectivos, así como de los deberes y obligaciones ciudadanas. Conocer el funcionamiento del Estado y ser un verdadero comunicador en la relación del servicio……En cuanto a la educación continuada, se tendrá presente que la formación básica ha consolidado un mínimo en la formación integral del agente, acerca de los conocimientos técnicos y formación profesional necesarios para cumplir la tarea habitual de vigilancia. Sin embargo, el agente deberá proseguir un proceso progresivo de perfeccionamiento, al cual correspondan incentivos económicos 6 Consulta. Radicación No. 886 que hagan atractivo el permanecer en la Institución y servir en ella como excelencia ¨1. Posteriormente, la Corte Constitucional, en sentencia No. C-417 del 22 de septiembre de 1994, declaró inexequibles las expresiones ¨ nivel ejecutivo ¨, ¨ personal del nivel ejecutivo ¨ y ¨ miembro del nivel ejecutivo ¨ empleadas en un gran número de artículos del decreto ley 41 de 1994, por exceder el límite material fijado en la ley de facultades extraordinarias (ley 62 de 1993), y declaró igualmente inexequibles varios artículos que se referían específicamente al nivel ejecutivo de la Policía Nacional, por la misma razón.

El pronunciamiento de la Corte se fundamentó en que consideró que el ejecutivo se extralimitó al desarrollar las atribuciones otorgadas en el numeral 1º del artículo 35 de la ley 62 de 1993, porque al tenor de la ley de investidura no estaba autorizado para crear una tercera categoría dentro del personal uniformado de la Policía Nacional, denominada ¨ nivel ejecutivo ¨ , tal como se hizo, pues el legislador ordinario decidió conservar las mismas tres categorías que tradicionalmente se conocen en esa Institución, a saber: la de oficiales, la de suboficiales y la de agentes ¨. Antes del fallo aludido, el gobierno nacional expidió el decreto 1029 del 20 de mayo de 1994, ¨ Por el cual se emite el régimen de asignaciones y prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional ¨. Las facultades invocadas para la expedición de dicho decreto fueron ¨ las normas generales señaladas en la ley 4ª de 1992 ¨. 1 La nueva Policía para Colombia. Presidencia de la República. Consejería Presidencial para la Defensa y la Seguridad Nacional. Santafé de Bogotá D.C., 1994, págs. 130 y 133). 7 Consulta. Radicación No. 886 El artículo 110 del decreto 1029/94 definió, para los efectos legales de éste, la noción de Familia en los siguientes términos: ¨ Es la constituida por el cónyuge o compañero permanente del miembro del nivel ejecutivo, lo mismo que por sus hijos menores de veintiún (21) años, los estudiantes hasta la edad de veinticuatro

(24) años y los hijos inválidos absolutos, siempre y cuando unos y otros dependan económicamente del miembro del nivel ejecutivo ¨. Luego, el artículo 111 del mismo decreto hizo una remisión expresa a los estatutos de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y el personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía, para la extensión de los derechos que consagran éstos en favor del cónyuge y los hijos de los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía, a la familia del miembro del nivel ejecutivo de la Policía, conforme a la definición precedente.

Dice así el citado artículo: ¨ Reconocimiento derechos prestacionales. A partir de la vigencia de este decreto, los derechos consagrados en los decretos leyes 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990, para el cónyuge y los hijos de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, se reconocerán y pagarán a la familia de conformidad con la definición contenida en el artículo 110 de este decreto ¨.

A raíz del fallo de inexequibilidad que recayó sobre el decreto ley 41 de 1994, en cuanto hacía referencia al nivel ejecutivo, el gobierno nacional solicitó nuevamente al Congreso la concesión de facultades extraordinarias de manera clara y precisa, para implantar dicho nivel con pleno fundamento jurídico y para ello le presentó el proyecto que se materializó en la ley 180 de 1995. 8 Consulta. Radicación No. 886 Con base en las facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 1º del artículo 7º de dicha ley, el gobierno expidió el decreto ley 132 del 13 de enero de

1995 ¨ Por el cual se desarrolla la carrera profesional del nivel ejecutivo de la Policía Nacional ¨. Posteriormente, el gobierno dictó, con base en las facultades generales conferidas por la ley 4ª de 1992, el decreto 1091 del 27 de junio de 1995, ¨ Por el cual se expide el régimen de asignaciones y prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante decreto 132 de 1995 ¨. En el decreto 1091 se consagró - artículo 110 - una definición de familia igual a la contemplada en el artículo del mismo número del anterior decreto 1029 de 1994, el cual prácticamente se reprodujo en el nuevo ordenamiento, pero curiosamente no se incorporó el artículo 111 que hacía la remisión expresa, para efectos prestacionales, a los estatutos de personal de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y los funcionarios del Ministerio de Defensa Nacional, en el sentido de extender los beneficios que se conceden en éstos al cónyuge y los hijos, a la familia del miembro del nivel ejecutivo, conforme a la definición de familia señalada en el artículo 110. La inquietud estriba en saber si la remisión hecha por el artículo 111 del decreto 1029 de 1994 continúa vigente. 1.2 El aludido fallo de la Corte Constitucional no afectó la esencia del decreto 1029 de 1994. El fallo No. C-417 del 22 de septiembre de 1994 de la Corte Constitucional se circunscribió a declarar la inexequibilidad de los apartes del decreto ley 41 de 1994 que se referían al personal del nivel ejecutivo de la 9

Consulta. Radicación No. 886 Policía Nacional, por desbordamiento de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso al gobierno nacional, esto es, que la Corte constató que el ejecutivo se había excedido en el uso de las facultades conferidas por el legislador y en consecuencia, se limitó a declarar tal circunstancia y a decretar en la sentencia la inconstitucionalidad de las normas infractoras sin que en ningún momento la Corte cuestionara en sí misma la figura del nivel ejecutivo en la Policía, o considerara que fuera contraria al ordenamiento constitucional. Así las cosas, el fallo como tal no se extendió al decreto 1029 de 1994, reglamentario de una ley marco, como la ley 4ª de 1992, el cual se relacionaba con el régimen de asignaciones y prestaciones del personal del nivel ejecutivo, ya que este tema no era objeto del pronunciamiento por parte de la Corte y no fue alcanzado en cuanto a su vigencia y efectos por la sentencia, que se ciñó a declarar cuáles normas habían sobrepasado las facultades extraordinarias. Se podría pensar que, conforme al numeral 2º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, el decreto 1029 de 1994 habría perdido fuerza ejecutoria y en tal virtud, dejaría de ser aplicado, pero se observa que el fundamento de derecho del mismo era propiamente una ley marco, la ley 4ª de 1992, y la materia, el nivel ejecutivo de la Policía, no había sido declarada inconstitucional como tal, sino por exceso en el ejercicio de las facultades. El llamado ¨ efecto dominó ¨ no se da en el presente caso, por la

inconstitucionalidad que declaró la Corte en su fallo, porque lo inconstitucional no era la figura del nivel ejecutivo en sí, sino el haber pretermitido el marco de las facultades extraordinarias. 10 Consulta. Radicación No. 886 En otras palabras, el decreto 1029 de 1994 continuó vigente y surtiendo efectos, máxime cuando existía personal del nivel ejecutivo que había sido nombrado en plena vigencia del decreto ley 41 de 1994 y continuaba desempeñando su labor, sin que fuera pertinente, que se le desconocieran sus asignaciones y prestaciones. El hecho de que el decreto 1029 de 1994 continuó rigiendo con sus efectos jurídicos, fue reconocido por la misma Corte Constitucional en la sentencia No. C-127 del 17 de marzo de 1996, mediante la cual el máximo organismo constitucional del país se inhibió de emitir pronunciamiento de fondo por carencia actual de objeto, sobre la expresión ¨ cónyuge sobreviviente ¨ empleada en el artículo 132 del decreto ley 1213 de 1990, referente al pago de las prestaciones sociales por causa de muerte de un agente de la Policía Nacional, por cuanto encontró que dicha expresión había sido adicionada por los artículos 110 y 111 del decreto 1029 de 1994, con la expresión del ¨compañero permanente ¨, para el reconocimiento y pago a éste de los derechos prestacionales consagrados en los decretos leyes 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990. La Corte es explícita en señalar la vigencia actual de los artículos 110 y 111 del

decreto 1029 de 1994, cuando expone el siguiente planteamiento: ¨ En el presente asunto, es clara la oposición que existe entre el artículo 132 del decreto 1213 de 1990 acusado y los artículos 110 y 111 del decreto 1029 de 1994 mencionados. Así pues, mientras que el artículo 132 del decreto 1213 de 1990 establece como beneficiarios de las prestaciones sociales por causa de muerte de un agente de la 11 Consulta. Radicación No. 886 Policía Nacional al cónyuge sobreviviente en concurrencia con los hijos del causante, el artículo 111 del decreto 1029 de 1994 extiende tal reconocimiento al compañero permanente del agente fallecido, al ampliar el pago de las prestaciones sociales adeudadas a la familia, dentro de la cual se incluye a quienes han tenido dicha condición en relación con los miembros de la Policía Nacional”. A este punto, es oportuno indicar que el artículo 77 del decreto 1029/94, transcrito igualmente en el artículo 76 del decreto 1091/95, estableció un orden de beneficiarios para el pago de las prestaciones sociales por causa de muerte de un miembro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, en el cual se incluye expresamente al compañero permanente sobreviviente. De otra parte, se podría pensar que el artículo 113 del decreto 1091 de 1995, al disponer que ese decreto ¨ deroga las disposiciones que le sean contrarias¨, derogó tácitamente el artículo 111 del decreto 1029 de 1994 sobre la remisión a los estatutos de las Fuerzas Militares y la Policía, pero se observa que dicha

norma no es contraria a lo establecido en el decreto 1091/95, por cuanto no se opone, ni está en contravía de sus disposiciones, antes bien, le da coherencia al hecho de que en el artículo anterior, el 110, se define la noción de familia, toda vez que el artículo 111 remite a esa noción para darle efectos en relación con los derechos prestacionales. Resulta curioso observar que el artículo 110 del decreto 1091/95 trae una definición de Familia, igual a la del decreto 1029/94, pero no se relaciona con una norma como la del 111 del segundo, para conferirle efectos jurídicos concretos. 12 Consulta. Radicación No. 886 Finalmente, el elemento sistemático de interpretación de las normas también interviene, ya que los dos artículos, el 110 y el 111, del decreto 1029/94, relacionados con la familia (en la cual se menciona al cónyuge o compañero(a) permanente del miembro del nivel ejecutivo de la policía) y con la remisión a los estatutos de personal de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, deben ser entendidos en consonancia y como una aplicación, del artículo 42 de la Constitución Política, en cuyo primer inciso se consagra este principio: ¨ La familia es el núcleo fundamental de la sociedad. Se constituye por vínculos naturales o jurídicos, por la decisión libre un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla ¨.

2. LA SALA RESPONDE En la actualidad es procedente aplicar los artículos 110 y 111 del decreto 1029 de 1994, referentes a la definición de familia, como aquella que, para los efectos de

este decreto, está constituida por el cónyuge o compañero permanente del miembro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, así como por sus hijos menores de veintiún (21) años, los estudiantes hasta la edad de veinticuatro (24) años y los hijos inválidos absolutos, siempre y cuando unos y otros dependan económicamente del miembro del nivel ejecutivo; igualmente, procede la remisión a los decretos leyes 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990, en el sentido de que los derechos allí consagrados para el cónyuge y los hijos de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, se reconocerán y pagarán a la familia del miembro del nivel ejecutivo, de conformidad con la definición establecida. 13 Consulta. Radicación No. 886 Transcríbase al señor Ministro de Defensa Nacional. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la Sala

CESAR HOYOS SALAZAR ROBERTO SUAREZ FRANCO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala