CE-SC-RAD2001-N983-2001

AVALUOS ADMINISTRATIVOS ESPECIALES - Competencia para realizarlos / INMUEBLES - Avalúos comerciales: competencia para realizarlos / AVALUO DE INMUEBLES - Enajenación voluntaria. Expropiación Los avalúos comerciales de inmuebles a que se refiere la ley 9ª de 1989, deben ser realizados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, o por la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas de propiedad raíz o las asociaciones de avaluadores de inmuebles, según la escogencia que hagan las entidades públicas, de conformidad con el artículo 61 de la ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 27 del decreto ley 2150 de 1995. De acuerdo con el citado artículo 61, el Gobierno Nacional debe expedir un decreto reglamentario especial sobre avalúos, en el cual se precisen los parámetros y criterios que deberán observarse para la determinación de los valores comerciales.

NOTA DE RELATORÍA: Levantada su reserva legal mediante auto de 22 de agosto de 2001.

EXPROPIACIÓN - Entidades públicas competentes para adquirir inmuebles por esta vía / ENAJENACIÓN VOLUNTARIA - Entidad pública competente para adquirir inmuebles por esta vía Las entidades públicas que están habilitadas por la ley para adquirir inmuebles por enajenación voluntaria o por expropiación, con miras a desarrollar las actividades antes transcritas, son la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y las asociaciones de municipios de manera general, y de manera especial, en cuanto alguna de esas actividades esté contemplada en sus

estatutos, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, de los órdenes nacional, departamental y municipal.

NOTA DE RELATORÍA: Levantada su reserva legal mediante auto de 22 de agosto de 2001.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Santa fe de Bogotá, D.C., veintidós (22) de agosto de mil novecientos noventa y siete (1997) Radicación número: 983

Actor: MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PUBLICO

Referencia: AVALUOS ADMINISTRATIVOS ESPECIALES.

Competencia para realizarlos. El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor José Antonio Ocampo Gaviria, formula a la Sala la siguiente consulta : “ De conformidad con el artículo 27 del decreto 2150 de 1995 y para la realización de los avalúos administrativos especiales a que se refiere la ley 9 de 1989, son competentes para llevarlos a cabo : 1. (a) Las lonjas de propiedad raíz (a través del perito que designen) y (b) el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”. Según la escogencia que haga el interesado, o 2. (a) Las lonjas de propiedad raíz (a través del perito que designen); (b) las autoridades catastrales territoriales (Antioquia, Cali, Medellín y Santafé de Bogotá) y (c) el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” ?”.

1. CONSIDERACIONES

1.1 La derogatoria del artículo 18 de la ley 9ª de 1989 por la ley 388 de

1997. La consulta se refiere concretamente a la confrontación de dos normas relacionadas con los avalúos administrativos, una consignada en el artículo 18 de la ley 9ª de 1989, comúnmente conocida como ley de reforma urbana, y la otra contenida en el artículo 27 del decreto ley 2150 de 1995, llamado también estatuto antitramitología.

Se trataba de determinar si la segunda norma había derogado a la primera, en el punto en que ésta disponía que los avalúos administrativos especiales de que trataba la ley 9ª de 1989, serían realizados en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, los municipios de Cali y Medellín y el departamento de Antioquia, por las respectivas oficinas de catastro. Mientras se avanzaba en el estudio de la consulta, la Sala tuvo conocimiento que el Congreso nacional debatía el proyecto de ley No. 52 de 1995 que modificaba sustancialmente la ley 9ª de 1989, razón por la cual estimó prudente conocer el nuevo régimen sobre la materia. El citado proyecto recibió la aprobación del Congreso de la República y pasó a la sanción presidencial, convirtiéndose en la ley 388 del 18 de julio de 1997 “Por la cual se modifica la ley 9ª de 1989 y la ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. Fue publicada en el Diario Oficial No. 43.091 del 24 de julio de 1997 y el artículo 138 de la misma establece que rige a partir de su publicación.

El citado artículo 138, en el numeral primero, deroga expresamente el artículo 18 de la ley 9ª de 1989, con lo cual queda superada la conÁÁadicción de esta norma con el artículo 27 del decreto ley 2150 de 1995, máxime cuando las disposiciones de la nueva ley, en cuanto reforman la mencionada ley 9ª, reafirman el principio establecido por el artículo 27 del estatuto antitramitología, en el sentido de que los avalúos de inmuebles que requieran las entidades públicas, sean realizados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o por un perito inscrito en una lonja de propiedad raíz o en asociación de avaluadores de inmuebles. En estas circunstancias, resulta conveniente examinar, de todas maneras, el punto de los avalúos en el artículo 27 del decreto ley 2150 de 1995 y en la nueva ley 388 de 1997, que modificó ampliamente la ley 9ª de 1989. 1.2 La disposición sobre avalúo de inmuebles contenida en el artículo 27 del decreto ley 2150 de 1995. El Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 83 de la ley 190 de 1995, llamada Estatuto Anticorrupción, expidió el decreto 2150 de 1995 sobre supresión de trámites innecesarios en la Administración Pública. El artículo 27 de dicho decreto dispone lo siguiente: “Avalúo de bienes inmuebles.- Los avalúos de bienes inmuebles que deban realizar las entidades públicas o que se realicen en actuaciones administrativas, podrán ser adelantados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o por cualquier persona natural o jurídica de carácter

privado, que se encuentre registrada y autorizada por la lonja de propiedad raíz del lugar donde esté ubicado el bien para adelantar dichos avalúos. Parágrafo.- Si la entidad pública escoge la opción privada, corresponderá a la lonja determinar, en cada caso, la persona natural o jurídica que adelante el avalúo de bienes inmuebles”. Esta norma con fuerza de ley, fue demandada ante la Corte Constitucional, en cuanto se refería a la lonja de propiedad raíz, porque estimaba el demandante que vulneraba los derechos al ejercicio profesional, a la igualdad y a la libre asociación, al exigir que el perito particular debería estar afiliado a la lonja de propiedad raíz del lugar de ubicación del bien y además, que con su expedición, el Gobierno habría excedido las facultades extraordinarias otorgadas por el legislador, en la medida en que no se había suprimido ningún trámite. De igual manera, el demandante acusó de inconstitucionalidad el artículo 79 de la ley 223 de 1995, en la medida en que otorgaba facultades a las lonjas de propiedad raíz y sus afiliados para efectuar avalúos de predios en materia tributaria. La Corte Constitucional, en sentencia C-492 del 26 de septiembre de 1996, declaró exequibles los apartes demandados de ambas normas, en el entendido de que la expresión “lonja de propiedad raíz” allí empleada, se refiere “a todas las asociaciones y colegios que agrupen a profesionales en finca raíz, peritazgo y avalúo de inmuebles”. Los argumentos de la Corte fueron básicamente que las normas demandadas no

violaban los tres derechos anotados y que por otra parte, en la expedición del artículo 27 del decreto 2150 de 1995 no había habido exceso en el uso de las facultades por parte del Gobierno, ya que el establecimiento de la opción privada para efectuar los avalúos constituía una simplificación de los trámites existentes, además de que era una de las formas de descentralización, denominada “por colaboración”, que vincula a los particulares al servicio público, en búsqueda de la eficiencia, la celeridad y la economía. En consecuencia, la norma del artículo 27 del decreto ley 2150 de 1995 mantiene su vigencia. La misma establece dos supuestos de hecho, a saber, que las entidades públicas deban realizar avalúos de bienes inmuebles o que éstos se deban practicar en desarrollo de actuaciones administrativas en general, con una consecuencia jurídica: la opción que tiene la entidad de acudir al Instituto Geográfico Agustín Codazzi o a una lonja de propiedad raíz del lugar, que puede ser una asociación de peritos o avaluadores de finca raíz, para que le efectúen el avalúo. En realidad, como dijo la Sala, en concepto de abril 22 de 1996, “el decreto ley 2150 de 1995 estableció entonces la posibilidad de que los avalúos se realicen por el Instituto o por particulares que hagan parte de la lonja, eliminando la exclusividad estatal que preveía la ley 9ª de 1989” (Concepto No. 806 ). 1.3 ÁÁLa ley 388 de 1997 y sus modificaciones a la ley 9ª de 1989 en el punto de los avalúos. La ley 9ª de 1989 estableció fundamentalmente, en los

artículos 9º y siguientes, dos modalidades para la adquisición de inmuebles por parte de las entidades públicas, consistentes en la enajenación voluntaria directa del particular y la expropiación. En el artículo 9º señaló como propósitos que justificaban la adquisición por enajenación voluntaria, los mismos que indicaba el artículo 10º como fines de utilidad pública o de interés social que hacían procedente la adquisición por la vía de la expropiación. La ley 388 de 1997 introdujo varias modificaciones a esas dos modalidades, así como también a los fines de utilidad pública que traía el citado artículo 10º. En efecto, el artículo 58 de la ley 388 de 1997 dispuso: “Motivos de utilidad pública.- El artículo 10 de la ley 9ª de 1989, quedará así: “Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines: a) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de la salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana; b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la ley 9ª de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo; c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos;

d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios; e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo; f) Ejecución de proyectos de ornato, turismo y deportes; g) Funcionamiento de las sedes administrativas de las entidades públicas, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y las de las sociedades de economía mixta, siempre y cuando su localización y la consideración de utilidad pública estén claramente determinados en los planes de ordenamiento o en los instrumentos que los desarrollen; h) Preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional y local, incluidos el paisajístico, ambiental, histórico y arquitectónico; i) Constitución de zonas de reserva para la expansión futura de las ciudades; j) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos; k) Ejecución de proyectos de urbanización y de construcción prioritarios en los términos previstos en los planes de ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley; l) Ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integración inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en esta ley; m) El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes”. Las entidades públicas que están habilitadas por la ley para adquirir inmuebles por enajenación voluntaria o por expropiación, con miras a desarrollar las actividades antes transcritas, son la Nación, las entidades territoriales, las áreas

metropolitanas y las asociaciones de municipios de manera general, y de manera especial, en cuanto alguna de esas actividades esté contemplada en sus estatutos, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, de los órdenes nacional, departamental y municipal (art. 11 de la ley 9ª/89 modificado por el art. 59 de la ley 388/97). Ahora bien, en lo referente a la modalidad de enajenación voluntaria, se requiere fijar el precio de adquisición, que habrá de ser estipulado en el contrato que se celebre entre la entidad pública y el particular vendedor. Sobre este punto, el inciso segundo del artículo 61 de la nueva ley 388 de 1997 dispone: “El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el decreto ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica” (negrilla no es del texto original). Esta norma atribuye la competencia para realizar el avalúo del inmueble, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a la entidad que cumpla sus funciones (para el caso de las oficinas de catastro distritales o municipales) y al perito particular

inscrito en una lonja de propiedad raíz o en una asociación de avaluadores, según la escogencia que haga la entidad pública, conforme al decreto ley 2150 de 1995 (art. 27), al cual de hecho remite expresamente. Cabe señalar que el parágrafo 1º del mismo artículo 61 establece que al valor comercial se le descontará la plusvalía generada por el anuncio de la obra que constituye el motivo de utilidad pública, salvo que el propietario haya pagado la participación en la plusvalía o la contribución de valorización. El parágrafo 2º de la misma norma ratifica la necesidad de que el Gobierno Nacional expida una reglamentación sobre avalúos, cuando dispone: “Para todos los efectos de que trata la presente ley el Gobierno Nacional expedirá un reglamento donde se precisarán los parámetros y criterios que deberán observarse para la determinación de los valores comerciales basándose en factores tales como la destinación económica de los inmuebles en la zona geoeconómica homogénea, localización, características y usos del inmueble, factibilidad de prestación de servicios públicos, vialidad y transporte”. En cuanto se relaciona con la modalidad o mejor, el procedimiento de expropiación, el numeral 6º del artículo 62 de la ley 388 de 1997 establece: “La indemnización que decretare el juez comprenderá el daño emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble expropiado, para el cual el juez tendrá en cuenta el avalúo comercial elaborado de conformidad con lo aquí previsto” (negrillas no son del texto original).

Como se advierte, esta norma remite al comentado inciso segundo del artículo 61 y en consecuencia, para la indemnización por la expropiación, el juez se basará en el avalúo comercial del inmueble practicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi por la entidad que cumpla sus funciones, o por un perito particular inscrito en una lonja o asociación de avaluadores. Es de anotar que cuando se trate del procedimiento especial de expropiación por vía administrativa, la disposición en cuanto al avalúo del inmueble es la misma, ya que el artículo 67 de la ley 388 de 1997, hablando de esta forma de expropiación, dice que “en el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley” (negrillas fuera del texto original). Finalmente, es oportuno mencionar que la ley 388 de 1997 trae una disposición transitoria en el artículo 132, según la cual si se hubiere iniciado el proceso de enajenación voluntaria contemplado en la ley 9ª de 1989 y ya existiere inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de la oferta de compra, “el proceso se regirá por el avalúo administrativo especial establecido en dicha ley”. Lo mismo cuando sea la adquisición de predios para obras cuya contribución de valorización ya ha sido decretada. De lo expuesto se concluye que, con la reforma introducida por la ley 388 de

1997 a la ley 9ª de 1989, los avalúos que las entidades públicas deben tener en cuenta para la adquisición de inmuebles, con la finalidad de realizar las obras de desarrollo mencionadas en el modificado artículo 10º de esta última, serán efectuados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o por la entidad que cumpla sus funciones (para el caso de entidades catastrales de nivel distrital o municipal), o por un perito particular inscrito a una lonja o asociación de avaluadores. ÁÁ2. LA SALA RESPONDE: Los avalúos comerciales de inmuebles a que se refiere la ley 9ª de 1989, deben ser realizados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, o por la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas de propiedad raíz o las asociaciones de avaluadores de inmuebles, según la escogencia que hagan las entidades públicas, de conformidad con el artículo 61 de la ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 27 del decreto ley 2150 de 1995. De acuerdo con el citado artículo 61, el Gobierno Nacional debe expedir un decreto reglamentario especial sobre avalúos, en el cual se precisen los parámetros y criterios que deberán observarse para la determinación de los valores comerciales. Transcríbase al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. (Pasan las firmas) CESAR HOYOS SALAZAR JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la Sala

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala