CE-SC-RAD2001-N986-2001

CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGIA - Integración / SENA - Integración del Consejo Directivo / CONSEJO DIRECTIVO DEL SENA - Integración / COLCIENCIAS - Su director es miembro del Consejo Directivo del SENA El parágrafo del artículo 16 de la ley 344 de 1996 modificó el artículo 2º. del decreto ley 585 de 1991, sobre composición del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y el artículo 7º. de la ley 119 de 1994, que integra el Consejo Directivo Nacional del Servicio Nacional de Aprendizaje. Por tanto, el legislador quiso, con carácter permanente y para el cumplimiento de todas las funciones asignadas a los respectivos consejos, que el director del SENA haga parte del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y el director de COLCIENCIAS que forme parte del Consejo Directivo del SENA. Finalmente, de considerarse necesaria, para su cumplida ejecución, la reglamentación del artículo 16 de la ley 344 de 1996, el ejercicio de esta potestad es exclusivo del Presidente de la República, por disponerlo así el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva mediante auto de 27 de junio 2001.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JAVIER HENAO HIDRÓN

Santafé de Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de mil novecientos noventa y siete (1997).

Radicación número: 986

Actor: MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Referencia: SENA. Conformación de su Consejo Directivo Nacional. Ley 344 de 1996,

artículo 16. El señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, doctor Nestor Iván Moreno Rojas, consulta sobre el alcance que debe dársele al parágrafo del artículo 16 de la ley 344 de 1996 en relación con la conformación del Consejo Directivo del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. Dispone el citado artículo 16: De los ingresos correspondientes a los aportes sobre las nóminas de que trata el numeral cuarto del artículo 30 de la ley 119 de 1994, el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, destinará un 20% de dichos ingresos para el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo. El SENA ejecutará directamente estos programas a través de sus centros de formación profesional o podrá realizar convenios en aquellos casos en que se requiera la participación de otras entidades o centros de desarrollo tecnológico. PARAGRAFO. El director del SENA hará parte del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y el director de COLCIENCIAS formará parte del Consejo Directivo del SENA. Como consecuencia, expresa el consultante: Surge el interrogante de si el señor Director de COLCIENCIAS integrará este Consejo para todos los efectos o solamente, en relación con la aplicación del artículo 16 de la ley 344 y, si es competencia del SENA reglamentar el precitado artículo 16 en el aspecto referido ?

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE:

I. Marco jurídico. De “los aportes de los empleadores para la inversión en el desarrollo social y técnico de los trabajadores”, de que trata el numeral cuarto del artículo 30 de la ley 119 de1994, el Congreso de la República dispuso, mediante la ley 344 de 1996, sobre

racionalización del gasto público, que el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, destinará un 20% para el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo. La disposición precitada corresponde al artículo 16 de la ley 344, en cuyo parágrafo se modifica la composición del Consejo Directivo del SENA y del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, al señalarse que del primero hará parte el director de COLCIENCIAS y del segundo, el director del SENA. Respecto del Consejo Directivo Nacional del SENA, la ley 119 de 1994 había dispuesto su integración por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, quien lo presidirá, los ministros de Desarrollo Económico y de Educación Nacional, un representante de la Conferencia Episcopal, un representante de la ANDI, un representante de FENALCO, un representante de la SAC, un representante de ACOPI, un representante de las organizaciones campesinas, y dos representantes de las confederaciones de trabajadores (art. 7º.). En cuanto al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, el decreto ley 585 de 1991 dispuso su creación como organismo de dirección y coordinación del sistema nacional de ciencia y tecnología; éste es un sistema abierto, no excluyente, del cual forman parte todos los programas, estrategias y actividades de ciencia y tecnología, independientemente de la institución pública o privada o de la persona que los desarrolle. Asignada su dirección al Presidente de la República, el Consejo está integrado por el director del Departamento Nacional de Planeación, el rector de la Universidad Nacional, el rector de una universidad privada, un miembro de la comunidad científica, un miembro del sector privado, un

representante rotatorio de las comisiones regionales de ciencia y tecnología, y con voz pero sin voto, el director de COLCIENCIAS.

II. Conceptos jurídicos. El Ministro consultante transcribe el concepto de la oficina jurídica del SENA. Según esta oficina, cuando el parágrafo del artículo 16 de la ley 344 de 1996 dispone que el director de COLCIENCIAS formará parte del Consejo Directivo del SENA, está modificando tácitamente el artículo 7º. de la ley 119 de 1994, al incluir un miembro más en su Consejo Directivo Nacional, a pesar de que ni la historia reciente de la entidad, ni las circunstancias actuales y ni siquiera los antecedentes inmediatos de la ley 344 de 1996, dan a entender en forma alguna la necesidad de modificar la estructura interna del SENA en tal sentido. Agrega que, con fundamento en los principios que rigen sobre interpretación de la ley, encuentra posible la interpretación restringida del parágrafo, es decir, que la intervención del director de COLCIENCIAS en el Consejo Directivo del SENA, se limitará exclusivamente a los casos en que se traten asuntos relativos al desarrollo tecnológico y cuando estos afecten el presupuesto de que trata el artículo 16 de la mencionada ley.

Adicionalmente, la oficina jurídica del SENA recomienda gestionar ante los funcionarios competentes la reglamentación de la ley 344 de 1996 y concretamente del parágrafo de su artículo 16, para que se haga claridad sobre su alcance, en el sentido de explicar debidamente que la intervención de dicho funcionario en el Consejo Directivo Nacional del SENA, se limitará a los casos de que trata el artículo mencionado, relativos a tecnología y

siempre y cuando involucren parte del 20% de los ingresos por concepto de aportes sobre las nóminas. Por su parte, el Ministerio de Trabajo, aunque considera muy respetable el concepto, no lo comparte. Estima que conforme al tenor literal de la norma, no cabe una interpretación diferente a lo que allí claramente se dispone, por lo que no ve la necesidad de reglamentar exactamente el parágrafo del artículo 16, señalando su alcance, en el sentido de que la inclusión del director de COLCIENCIAS en el Consejo Directivo del SENA, se debe limitar a los casos de que trata el mencionado artículo. El Ministro insiste en que la intención del legislador fue incluir con carácter permanente al director de COLCIENCIAS dentro del Consejo Directivo del SENA; presenta las siguientes razones: la designación de los miembros de las juntas o consejos directivos en las diferentes entidades del Estado, se efectúa con carácter permanente; no se conoce de ninguna designación de miembros de juntas o consejos directivos efectuada de manera ocasional, o dependiendo de la materia a tratar, y sería demasiado complejo el manejo y operancia de una junta o consejo conformado por diferentes miembros, dependiendo de los asuntos a tratar.

III. Alcande del artículo 16 de la ley 344. Aisladamente considerados, los dos incisos del artículo 16 de la ley 344 de 1996 y su parágrafo, se insinúan incoherentes por no referirse a una sola materia. Los incisos, en efecto, buscan impulsar los programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo, mediante la asignación de un 20% de los ingresos que

percibe el SENA de los empleadores particulares y de entidades estatales, sobre los pagos que efectúen como retribución por concepto de salarios, programas que podrán ejecutarse directamente a través de los centros de formación profesional del SENA o acudiendo a la celebración de convenios con otras entidades o centros de desarrollo tecnológico. Mientras que el parágrafo otorga a los directores de COLCIENCIAS y el SENA un puesto en el Consejo Directivo del Servicio Nacional de Aprendizaje y en el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, respectivamente. Por eso podría pensarse, respecto del parágrafo, en una eventual violación del principio sobre unidad de materia en la formación de las leyes, vicio sustancial que emerge cuando el legislador se aparta del precepto contenido en el artículo 158 de la Carta Política. Sin embargo, superado el trámite interno que permite al presidente de la respectiva comisión, “rechazar las iniciativas que no se avengan con este precepto”, aunque “sus decisiones serán apelables ante la misma comisión”, sólo queda la posibilidad de la declaratoria de inexequible por la Corte Constitucional. Mientras ello no ocurra, el referido parágrafo tiene fuerza de ley y es de obligatorio cumplimiento. Con todo, dentro de un espectro jurídico más amplio, la norma que se analiza - art. 16guarda armonía con la orientación general del SENA. De conformidad con la ley 119 de 1994, que lo reestructura, este establecimiento público tiene como misión el cumplimiento de la función que corresponde al Estado de intervenir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos, para lo cual ofrece y ejecuta la formación profesional integral,

mediante la incorporación de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país. Entre sus objetivos conviene destacar la participación en actividades de investigación y desarrollo tecnológico, ocupacional y social (art. 3º., numeral 4), mientras que sus funciones apuntan a adelantar programas de formación tecnológica y técnica profesional, desarrollar investigaciones que se relacionen con la organización del trabajo y el avance tecnológico del país, y a prestar servicios tecnológicos en función de la formación profesional integral (art. 4º., numerales 6, 11 y 14). Por lo demás, desde la expedición de la reforma administrativa de 1968 (conforme a sus decretos leyes 1050 y 3130), los establecimientos públicos, en su condición de entidades descentralizadas del Estado, creadas o autorizadas por la ley - como son los casos del SENA y de COLCIENCIAS - están adscritos a un determinado Ministerio o Departamento Administrativo, de manera que el respectivo Ministro o Director preside su Consejo Directivo, con la advertencia de que en éste pueden tener asiento otros funcionarios públicos cuyas funciones se relacionan con la actividad del establecimiento, ya sean ministros, directores de departamento administativo o representantes legales de entidades descentralizadas. Y a su consejo directivo corresponde, entre otras funciones, la formulación de la política general del organismo y de los planes y programas que deben proponerse para su incorporación a los planes sectoriales y, a través de éstos, a los planes generales de desarrollo. Siguiendo las orientaciones de la reforma administrativa precitada, la Constitución de 1991 prescribe que las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden

ser creadas por la ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa, y que corresponde a la ley establecer su régimen jurídico (ibídem, art. 210). Agrega la Constitución vigente que “las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado” (art. 209). Esta coordinación es igualmente válida si la desarrolla el legislador al expedir la normatividad pertinente, como cuando prescribe que los directores del SENA y de COLCIENCIAS intercambien posiciones en el Consejo Directivo de aquella institución y en el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología como una forma de vinculación para el cumplimiento de objetivos y funciones en materia tecnológica, la cual resulta complementaria de las actividades propias de cada entidad y de los programas que puedan concertar mediante la celebración de convenios. En armonía con los propósitos expuestos, la ley 188 de 1995, contentiva del Plan Nacional de Desarrollo, dispone que el SENA “deberá aumentar su cobertura y hacer más relevante su formación, para lo cual coordinará con otras instituciones las actividades de formación profesional” (art. 20, numeral 1.5.1). Es menester concluir, entonces, que el parágrafo del artículo 16 de la ley 344 de 1996 modificó el artículo 2º. del decreto ley 585 de 1991, sobre composición del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y el artículo 7º. de la ley 119 de 1994, que integra el Consejo Directivo Nacional del Servicio Nacional de Aprendizaje. Por tanto, el legislador quiso, con

carácter permanente y para el cumplimiento de todas las funciones asignadas a los respectivos consejos, que el director del SENA haga parte del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y el director de COLCIENCIAS que forme parte del Consejo Directivo del SENA. Finalmente, de considerarse necesaria, para su cumplida ejecución, la reglamentación del artículo 16 de la ley 344 de 1996, el ejercicio de esta potestad es exclusivo del Presidente de la República, por disponerlo así el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política.

IV. Se responde.

1. El señor director de COLCIENCIAS es miembro del Consejo Directivo del SENA con carácter permanente y para todos los efectos a que haya lugar.

2. El SENA carece de competencia para reglamentar el artículo 16 de la ley 344 de 1996, por cuanto esta potestad es función constitucional del Presidente de la República.

Transcríbase al señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Igualmente, envíese copia a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. CÉSAR HOYOS SALAZAR JAVIER HENAO HIDRÓN Presidente de la Sala

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala