CE-SC-RAD2001-N987-2001

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA - Se respeta en proyecto de ley que trata sobre la protección del medio ambiente / COMISION QUINTA DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES - Competencia para tramitar proyecto de ley en materia penal ambiental / PROYECTO DE LEY - Principio de Unidad de Materia / CONFLICTO DE COMPETENCIA - Comisiones del congreso El Proyecto de Ley No. 235/96 Senado - 154/96 Cámara “Por la cual se establece el seguro ecológico y se dictan otras disposiciones” respeta el principio de unidad de materia legislativa consagrado en el artículo 158 de la Constitución, por cuanto la materia del mismo es la protección del medio ambiente, para lo cual trata de dos temas relacionados íntimamente con ésta, a saber, el seguro ecológico y reformas a la legislación penal respecto de delitos contra la ecología. Es competente para conocer del referido proyecto la Comisión Quinta de la H. Cámara de Representantes, por cuanto la materia del mismo es la protección del medio ambiente y el artículo 2º de la ley 3ª de 1992 atribuye, de manera específica, a la Comisión Quinta la competencia para tramitar en primer debate los proyectos de ley que versen sobre “ecología, medio ambiente y recursos naturales”.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia C-070 de 23 de febrero de 1994, Corte Constitucional. Levantada su reserva con oficio de 27 de junio de 2001.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Santa fe de Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de mil novecientos noventa y

siete (1997) Radicación número: 987

Actor: MINISTRO DEL MEDIO AMBIENTE Referencia: Proyectos de ley. Unidad de materia. Competencia de la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes para tramitar proyectos de ley en materia penal ambiental.

El Ministro del Medio Ambiente , doctor Eduardo Verano de la Rosa, formula a la Sala la siguiente consulta : “1.Se rompe con el principio de la unidad de materia, establecido en el artículo 158 de la Constitución Política, al contener el proyecto de ley 154 de 1996 “Por el cual se establece el seguro ecológico y se dictan otras disposiciones” dos temas diferentes, uno, de carácter ecológico y que trata del seguro ecológico propiamente dicho y otro de carácter penal en lo relativo a los delitos penales (sic) ambientales ? 2. ¿ Es competente la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes que trata los temas ecológicos y ambientales, para tramitar el proyecto de ley 154 de 1996 en lo relacionado con la parte penal, los delitos ambientales y sus sanciones, o le corresponde debatir este tema a las comisiones primeras del Congreso de la República ?”.

1. CONSIDERACIONES 1.1 El principio de unidad de materia legislativa. En la Constitución Política de 1991 fue establecido el principio de unidad de materia legislativa en el artículo 158, en los siguientes términos: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones

serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”. Esta norma es análoga al artículo 77 de la Constitución anterior y busca fundamentalmente evitar que se introduzcan los llamados “micos” en los proyectos de ley. Precisamente la ley 5ª de 1992, contentiva del reglamento del Congreso, reproduce el sentido de la parte central de la norma constitucional en el artículo 148, cuando establece: “Rechazo de disposiciones.- Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión”. El artículo 158 de la Carta se encuentra en concordancia con el artículo 169 de la misma que preceptúa: “El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: El Congreso de Colombia,

Decreta: ”.

La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia se ha referido al principio de unidad de materia legislativa y establecido sus principales características, las cuales se pueden resumir de la siguiente manera: a) Este principio significa que un proyecto de ley no puede versar sobre varias materias porque justamente la norma prohibe tal eventualidad, al señalar que todo proyecto debe referirse a una misma materia. b) Los temas tratados en un proyecto de ley deben guardar estrecha relación con la materia objeto del proyecto, de forma tal que si no tienen conexidad causal, teleológica o sistémica con la materia esencial del proyecto, deben ser retirados del mismo, por razón de inconstitucionalidad al vulnerar el artículo 158

de la Carta. c) La circunstancia de que en un proyecto de ley existan normas que no tienen unidad conceptual con la materia del proyecto, significa que se presenta un vicio en el proyecto que no es subsanable por cuanto no se trata de un vicio formal sino que se refiere a un aspecto sustancial del proyecto. La Corte Constitucional en sentencia C-025 del 4 de febrero de 1993 expresó sobre este tema: “La exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El Estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República. La ausencia de control interno por parte de la respectiva célula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el principio de unidad de materia, no tiene como consecuencia la subsanación del defecto derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre la materia,

tiene carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable. Por la vía de la acción de inconstitucionalidad, la vulneración del indicado principio puede ser un motivo para declarar la inexequibilidad de la ley. La interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. Anótase que el término “materia”, para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente.1 1 Gaceta de la Corte Constitucional 1993. Tomo 2. Primera Parte. Febrero. Imprenta Nacional de Colombia, Santafé de Bogotá D.C., 1994, pág. 420. Luego en sentencia C-070 del 23 de febrero de 1994, la Corte Constitucional indicó que el principio de unidad de materia legislativa se concreta en que cada norma debe coincidir con la materia general que regula la ley. En posterior ocasión (Sentencia C-523 de noviembre 16/95), la Corte Constitucional expresó que este principio se refiere a la armonía que deben guardar los proyectos de ley en su desarrollo sustancial, es decir, en la materia. Nuevamente sobre el tema, la Corte se pronunció en sentencia C-531 del 20 de

noviembre de 1995, acerca del artículo 116 de la ley 6ª de 1992, que introdujo una norma sobre pensiones en la reforma tributaria. En esa oportunidad, la Corte manifestó que el principio de unidad de materia legislativa se vulnera cuando un determinado artículo o contenido normativo no tiene ninguna relación objetiva o razonable con la temática general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte. Añadió que sin embargo, dicho vicio no se considera dentro de aquellos de carácter formal, ya que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada y además, el vicio deriva de que el Congreso de la República no tiene competencia para verter esos contenidos normativos en una ley específica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley haya sido ajustado a la Carta Política. Por último, señaló que dicho principio propende por la sistematización y la depuración de la legislación, por razones sustanciales de seguridad jurídica. En el caso del proyecto de ley objeto de la consulta, esto es, el proyecto de ley No. 235/96 Senado - 154/96 Cámara “Por la cual se establece el seguro ecológico y se dictan otras disposiciones” se observa que la materia es la protección del medio ambiente, con la adopción de dos medidas: el establecimiento del seguro ecológico y la reforma de los Códigos Penal y de Procedimiento Penal en cuanto a los delitos contra la ecología. En efecto, el artículo 1º del proyecto, de acuerdo con el texto definitivo para el primer debate en la H. Cámara de Representantes, propuesto conforme a las modificaciones presentadas por la H. Representante Alegría Fonseca Barrera,

dispone lo siguiente: “Campo de aplicación de la presente ley: El objeto de la presente ley es crear el Seguro Ecológico como un mecanismo que ampare la responsabilidad civil extracontractual de las personas naturales o jurídicas o del Estado por los daños ambientales que ocasionen a terceros en sus bienes, y la reforma al Código Penal en lo relativo a los delitos ambientales, buscando mejorar la operatividad de la justicia en este aspecto, lo anterior en desarrollo del artículo 16 de la Ley 23 de 1973” (Gaceta del Congreso No. 620, diciembre 23/96, pág. 13). Como se advierte el proyecto tiene dos partes fundamentales, una relativa al seguro ecológico y otra a la reforma del Código Penal en aspectos de delitos ambientales, y al final trae las que llama “Otras disposiciones”. En la primera parte las normas se refieren al seguro ecológico obligatorio y al voluntario, los beneficiarios, la determinación del daño, el destino de la indemnización, la responsabilidad por el daño, la prescripción de la acción de reclamación, el reporte del daño, las sanciones por ausencia de póliza y por omisión de reporte del daño y finalmente la aplicación supletiva de la legislación mercantil. En la segunda parte, dedicada a la reforma del Código Penal, se establece que éste tendrá un título nuevo denominado “De los delitos contra la ecología” y se tipifican hechos punibles como el aprovechamiento ilícito de recursos naturales, el daño en los recursos naturales, la contaminación de aguas en general y de aguas marinas en particular, la propagación de virus en los recursos naturales, la

experimentación ilegal en especies animales o vegetales, la introducción ilegal de especies animales o vegetales, la no información de infectación, la usurpación de aguas con sus agravantes, la ocupación ilícita de áreas protegidas del sistema de Parques Nacionales Naturales, la promoción por ocupación ilícita, el incendio en zona forestal, la explotación ilícita de yacimientos mineros o de hidrocarburos, la alteración térmica de un cuerpo de agua, la degradación del patrimonio natural, histórico y cultural de la nación, el daño en obra pública de acueducto, el tráfico ilícito y el manejo de desechos tóxicos. Al final se contemplan circunstancias agravantes y atenuantes, la modalidad culposa y la responsabilidad de los servidores públicos. Luego, en el acápite de “Otras disposiciones” se otorgan facultades a las Organizaciones no Gubernamentales para ejercer acciones judiciales tendientes a la reparación de los daños causados por estas conductas y se hacen unas modificaciones al Código de Procedimiento Penal en torno a la detención y a la prohibición de la libertad provisional por los nuevos delitos. Como se aprecia la materia esencial del proyecto es el medio ambiente y su protección, mediante un nuevo seguro llamado ecológico tendiente a la reparación económica de los daños ambientales y la introducción de nuevos tipos penales que se constituyan en los modos coercitivos eficaces para preservar los ecosistemas, los recursos naturales y en general los bienes ecológicos. En este caso es cierto que se trata de una reforma al Código Penal pero ella se inscribe dentro de la materia ambiental que es el eje central del proyecto y guarda

relación teleológica o finalista con dicha materia pues apunta directamente a la defensa de los recursos naturales y la ecología. Por consiguiente, no se atentaría contra el principio de unidad de materia legislativa que consagra el artículo 158 de la Carta, puesto que la reforma penal propuesta tiene armonía con el objeto del proyecto, ya que sólo incorpora delitos cuyo bien jurídico protegido es el medio ambiente y como se ha observado, el medio ambiente constituye la sustancia medular del proyecto. Ahora bien, es preciso acotar que el título del proyecto debiera también hacer referencia a que se introducen reformas a la legislación penal, para que corresponda exactamente al contenido del mismo, conforme a la exigencia del artículo 169 de la Constitución. 1.2 La competencia de la Comisión Quinta de la H. Cámara de Representantes. Según se aprecia en la Ponencia para primer debate en la H. Cámara de Representantes al Proyecto de Ley No. 154/96 Cámara, publicada en la Gaceta del Congreso No. 620 del 23 de diciembre de 1996 (págs. 8 a 16), este proyecto fue presentado en el H. Senado de la República y ya surtió en esa corporación los dos debates reglamentarios, habiendo hecho tránsito por consiguiente, a la Cámara, en donde se presentó la duda de si correspondía su conocimiento a la Comisión Quinta por la materia ambiental o a la Comisión Primera por el tema de la reforma al Código Penal. Sobre la cuestión de las comisiones constitucionales permanentes, la Sala expresó en una oportunidad: “Aunque en cada una de las Cámaras existen otras (legales, especiales, accidentales), las comisiones principales son las

denominadas “constitucionales permanentes”, surgidas por voluntad del constituyente de 1945 y cuya función primordial consiste en tramitar en primer debate los proyectos de ley o de acto legislativo … La reducción del Congreso de la República, en número aproximado a cincuenta de sus miembros, dispuesta por la Asamblea Nacional Constituyente, condujo a reducir igualmente el número de comisiones constitucionales permanentes, que de ocho pasaron a ser siete, distribuidas siguiendo un criterio de equilibrio en los asuntos de su competencia, de manera que se garantizara “igual cúmulo de trabajo en todas y cada una de ellas” y, al mismo tiempo, se impidiera la existencia de algunas de escasa importancia, como ocurría en la anterior reglamentación con las comisiones segunda, sexta y octava” (Consulta No. 725 de septiembre 19/95, págs. 2 y 6). La ley 3ª de 1992 determina la competencia de cada una de las siete comisiones constitucionales permanentes del Senado y la Cámara de Representantes. Respecto de las Comisiones Primera y Quinta dice el artículo 2º: “Comisión Primera.- Compuesta por 19 miembros en el Senado y 33 en la Cámara de representantes, conocerá de: reforma constitucional; leyes estatutarias; organización territorial; reglamentos de los organismos de control; normas generales sobre contratación administrativa; notariado y registro; estructura y organización de la administración nacional central; de los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de la residencia de los altos poderes nacionales;

asuntos étnicos”. “Comisión Quinta.- Compuesta de trece miembros en el Senado y dieciocho miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de: régimen agropecuario; ecología; medio ambiente y recursos naturales; adjudicación y recuperación de tierras; recursos ictiológicos y asuntos del mar; minas y energía; corporaciones autónomas generales”. Como se desprende claramente de esta norma, a la Comisión Quinta de una y otra Cámara corresponde específicamente el conocimiento de los proyectos de ley en los cuales la materia se refiera a ecología, medio ambiente y recursos naturales. Ahora bien, el parágrafo 1º del mencionado artículo 2º de la ley 3ª de 1992 establece que “para resolver conflictos de competencia entre las Comisiones primará el principio de la especialidad” y como ha quedado dicho, en el caso del proyecto de ley comentado, el eje central del mismo es la protección del medio ambiente, con lo cual aparece claro que la competencia para conocer de su trámite está asignada a la Comisión Quinta. Si bien es cierto que el proyecto busca introducir reformas a la legislación penal, éstas se enmarcan dentro de la materia ambiental, puesto que los delitos que se tipifican tienen relación exclusivamente con los daños a los recursos naturales y la ecología, con lo cual, aplicando el principio de la especialidad, se radica la competencia en la Comisión Quinta de ambas Cámaras. Es un hecho que los dos temas que aborda el proyecto, esto es, el seguro ecológico y las reformas a la legislación penal ambiental, se engloban dentro de la defensa de la ecología que constituye una materia específica, exclusiva de la

Comisión Quinta y por tanto, a ésta compete el conocimiento de dicha iniciativa.

2. LA SALA RESPONDE : 2.1 El Proyecto de Ley No. 235/96 Senado - 154/96 Cámara “Por la cual se establece el seguro ecológico y se dictan otras disposiciones” respeta el principio de unidad de materia legislativa consagrado en el artículo 158 de la Constitución, por cuanto la materia del mismo es la protección del medio ambiente, para lo cual trata de dos temas relacionados íntimamente con ésta, a saber, el seguro ecológico y reformas a la legislación penal respecto de delitos contra la ecología. 2.2 Es competente para conocer del referido proyecto la Comisión Quinta de la H. Cámara de Representantes, por cuanto la materia del mismo es la protección del medio ambiente y el artículo 2º de la ley 3ª de 1992 atribuye, de manera específica, a la Comisión Quinta la competencia para tramitar en primer debate los proyectos de ley que versen sobre “ecología, medio ambiente y recursos naturales”.

Transcríbase al señor Ministro del Medio Ambiente. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. CESAR HOYOS SALAZAR JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la Sala

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala