CE-SC-RAD2002-N1048-2002

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL - Principio de rigor subsidiario en materia ambiental / PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO - Corporación Autónoma Regional / RECURSOS NATURALES RENOVABLES - Aplicación del principio de rigor subsidiario por las CAR / ENTIDAD TERRITORIALEjercicio de funciones en materia ambiental. Principios de armonía regional, gradación normativa y de rigor subsidiario / PRINCIPIO DE ARMONÍA REGIONAL - Aplicación por entidad territorial. Recursos naturales renovables / PRINCIPIO DE GRADACIÓN NORMATIVA - Aplicación por entidad territorial. Recursos naturales renovables En desarrollo del referido artículo 288 de la Constitución, la ley 99 de 1993 con el fin de asegurar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la nación, estableció en el artículo 63 que el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales se sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y de rigor subsidiario. Circunscribe los dos primeros única y exclusivamente a las entidades territoriales -departamentos, distritos, municipios y territorios indígenasy el tercero, rigor subsidiario, a las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal. Estas pueden, cuando las circunstancias locales especiales lo ameriten, hacer más rigurosas pero no más flexibles las normas nacionales de policía ambiental mediante las cuales se regula el uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o se limita el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para la preservación del medio ambiente, o se exigen licencias o permisos para el ejercicio de determinadas actividades. Cabe señalar

que al referirse la norma que se comenta a las autoridades competentes del nivel regional, entre otras, como encargadas de la aplicación del rigor subsidiario, incluye a las Corporaciones Autónomas Regionales habida consideración de que éstas, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2o. del artículo 31 de la ley 99 de 1993, ostentan el carácter de “máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción” y que, por disposición expresa del artículo 8o. del decreto 1768 de 1994, las Corporaciones al expedir los actos relacionados con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables deben dar aplicación al citado principio. Para que se pueda dar aplicación al principio de rigor subsidiario resulta imperativo, de una parte, la existencia de una disposición de carácter superior que reglamente el recurso natural renovable y, de otra, que las circunstancias locales o regionales lo reclamen, pues el principio en mención sólo es aplicable respecto de los recursos naturales renovables que tienen incidencia en la respectiva entidad territorial.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva con auto de 22 de abril de 2002.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Santa fe de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Radicación número: 1048

Actor: MINISTRO DEL MEDIO AMBIENTE Referencia: Corporaciones Autónomas Regionales. Principio de rigor subsidiario. Actos administrativos: ejecutoria y recursos.

El señor Ministro del Medio Ambiente, previas algunas consideraciones de

carácter jurídico, formula a la Sala la siguiente consulta en relación con el principio de rigor subsidiario previsto en el artículo 63 de la ley 99 de 1993 : “1. ¿ El ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales está sujeto al principio de rigor subsidiario ?. 2. ¿ Se ha creado una instancia más al control de los actos administrativos previsto en el Código Contencioso Administrativo cuando en el artículo 63 de la ley 99 de 1993 se habla del carácter permanente o transitorio que se le debe dar a una norma o medida ambiental por parte del Ministerio del Medio Ambiente ?. 3. ¿ La ejecutoria del acto administrativo se alcanza al resolverse el recurso de apelación o con la resolución que expide el Ministerio acerca de la transitoriedad o permanencia de la norma o medida ambiental ?. 4. ¿ Cuando el artículo 63 dispone que ‘Los actos administrativos…serán por su naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA) …’, significa que la ley 99 de 1993 ha extendido este mecanismo de control a los actos administrativos de carácter general ?. ¿ Quién es la autoridad superior dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA) ante la cual se surte el recurso de apelación ?. 5. ¿ Para ejercer el rigor subsidiario se requiere que exista previamente una norma superior que reglamente el recurso natural renovable específico que es objeto del rigor ?. 6. ¿ Si la H. Corte Constitucional en sentencias tales como la C535 de 1996, señala que “en relación con el medio ambiente existen materias de interés nacional así como asuntos meramente

locales, tal y como la Corte ya lo había establecido en la sentencia C-305 de 1995 cuando señaló ‘si bien es cierto existen problemas que no desbordan el marco ambiental de carácter local (por ejemplo los efectos producidos por algunas clases de ruidos), también lo es y en alto grado, la existencia de aspectos ambientales que afectan el interés nacional y el interés global (Vgr, es predicable el concepto de un sólo sistema de aguas)’ ”: quiere decir que el rigor subsidiario solo tiene aplicación respecto de aquellos recursos naturales renovables que inciden sólo en el respectivo municipio ?. 7. ¿ Cuáles son los casos específicos en que las entidades territoriales pueden expedir normas y medidas ambientales en ejercicio del rigor subsidiario ?”.

I. Consideraciones.

A. Principio de rigor subsidiario. - Autonomía territorial. El artículo 1º de la Constitución Nacional introduce el concepto de autonomía de las entidades territoriales, como elemento integrante de una República unitaria y descentralizada.

La autonomía es no sólo un traspaso de funciones y responsabilidades de la administración central a la periferia; ella implica un poder político de dirección, en donde los departamentos, distritos y municipios tienen un papel de importancia por ser las entidades idóneas para solucionar los problemas seccionales y locales en la medida en que conocen las necesidades para satisfacer, por hallarse en una relación cercana con la comunidad. La autonomía, entendida como la capacidad que tienen las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, tal como lo prevé el artículo 287 de la Carta. Si bien la autonomía territorial puede estar regulada en cierto margen por la ley, en aras de

salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, la Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía sea siempre respetado. El artículo 288 superior determina que las competencias atribuidas a los diferentes niveles territoriales se ejercerán de conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El principio de subsidiariedad permite que las instancias superiores de autoridad puedan intervenir en los asuntos propios de las demás instancias sólo cuando éstas se muestran incapaces de hacerlo, o, a la inversa, que los municipios puedan ejercer competencias atribuidas a otros niveles territoriales, en subsidio de éstos, cuando se cumplan plenamente las condiciones establecidas para ello. - Reparto de competencias y medio ambiente. El ordenamiento constitucional radica en el Estado la obligación de proteger las riquezas naturales; en consecuencia le asiste a éste velar porque se conserven la diversidad e integridad del ambiente y las áreas de especial importancia ecológica, así mismo le corresponde planificar el manejo y aprovechamiento de dichos recursos. El derecho a disfrutar de un medio ambiente sano es un derecho constitucional exigible por medio de diversos medios jurídicos, tales como la acción de cumplimiento (ley 393 de 1997), las acciones populares (art. 88 C.N.) aún no reglamentadas y acciones policivas. La Constitución Nacional contiene preceptos que permiten deducir que el medio ambiente es un tema compartido por los órdenes nacional, departamental y municipal; es así como les otorga a las asambleas departamentales la facultad de expedir disposiciones relacionadas con el ambiente y a los concejos municipales

las de reglamentar el uso del suelo y dictar normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. Lo anterior indica que existen unos aspectos ambientales que se agotan en el límite municipal y pueden ser regulados autónomamente por el municipio. Ellos conforman el llamado “patrimonio ecológico”. El Congreso puede expedir una legislación básica nacional que evite el deterioro del patrimonio ecológico municipal y proteja el derecho al medio ambiente sano en ese ámbito local y compete a los municipios y a las autoridades indígenas proferir la correspondiente regulación en el nivel local. Es decir, la competencia del Congreso y la de los municipios y autoridades indígenas, en relación con el patrimonio ecológico local, es concurrente en cumplimiento de lo dispuesto por la Constitución Nacional en su artículo 288. Nuestra Carta Política en su artículo 84 señala que “Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”. Ha de entenderse que si la Constitución atribuye a las entidades territoriales la facultad de dictar normas para la protección del ambiente y el patrimonio ecológico local, corresponde al legislador regular esas materias respetando la competencia propia de dichas entidades y en ningún momento podrá interpretarse que ese artículo establece una reserva de ley. La reglamentación que expida el Congreso, en relación con el ambiente y patrimonio ecológico local, debe conservar su carácter general y permitir la actividad de las entidades mencionadas sin invadir o restringir el espacio propio

de las mismas, dado que las competencias son en este aspecto concurrente. En desarrollo del referido artículo 288 de la Constitución, la ley 99 de 1993 con el fin de asegurar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la nación, estableció en el artículo 63 que el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales se sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y de rigor subsidiario. Circunscribe los dos primeros única y exclusivamente a las entidades territorialesdepartamentos, distritos, municipios y territorios indígenasy el tercero, rigor subsidiario, a las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal. Estas pueden, cuando las circunstancias locales especiales lo ameriten, hacer más rigurosas pero no más flexibles las normas nacionales de policía ambiental mediante las cuales se regula el uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o se limita el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para la preservación del medio ambiente, o se exigen licencias o permisos para el ejercicio de determinadas actividades. Cabe señalar que al referirse la norma que se comenta a las autoridades competentes del nivel regional, entre otras, como encargadas de la aplicación del rigor subsidiario, incluye a las Corporaciones Autónomas Regionales habida consideración de que éstas, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2o. del artículo 31 de la ley 99 de 1993, ostentan el carácter de “máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción” y que, por disposición expresa del artículo 8o. del decreto 1768 de 1994, las Corporaciones al expedir los actos relacionados

con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables deben dar aplicación al citado principio. Para que se pueda dar aplicación al principio de rigor subsidiario resulta imperativo, de una parte, la existencia de una disposición de carácter superior que reglamente el recurso natural renovable y, de otra, que las circunstancias locales o regionales lo reclamen, pues el principio en mención sólo es aplicable respecto de los recursos naturales renovables que tienen incidencia en la respectiva entidad territorial.

B. El acto administrativo.

El acto administrativo es la expresión unilateral de la voluntad de una autoridad que, en una actuación administrativa, produce efectos jurídicos mediante la creación, modificación o supresión de situaciones jurídicas. Desde el punto de vista del ámbito de su aplicación existen los actos seccionales y locales, que son los dictados por las autoridades departamentales y municipales; tienen vigencia únicamente en el territorio en el cual ejerce jurisdicción la autoridad que lo dicta. Respecto del contenido, los actos pueden ser generales, objetivos o reglamentarios, cuando se refieren a personas indeterminadas; individuales, subjetivos o concretos, cuando están referidos a personas determinadas particularmente. Por expresa disposición del artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, contra los actos de carácter general no procede recurso alguno. El acto nace con su expedición pero su aplicación depende de que se de a conocer, bien mediante la publicación que es el procedimiento utilizado para los actos de carácter general, o bien por medio de la notificación individual, utilizada para poner en conocimiento de los interesados los actos de carácter particular o individual. La ejecutoriedad del acto administrativo significa la posibilidad que tiene la

autoridad administrativa de actuar, aún en contra de la voluntad de los administrados, cuando los actos imponen deberes o limitaciones, toda vez que se presume la legalidad del acto, razón por la cual deben ser ejecutados directamente por aquella, sin necesidad de una previa declaración judicial. La ejecutoria del acto administrativo depende de dos aspectos fundamentales: de una parte, que el acto haya quedado en firme y, de otra, que no se haya desvirtuado la presunción de legalidad del mismo. La firmeza del acto se alcanza en los siguientes casos: a) cuando contra el acto no procede ningún recurso; b) cuando los recursos interpuestos hayan sido decididos; c) cuando no se interponen recursos o se renuncia expresamente a ellos y d) cuando hay lugar a la perención o se aceptan los desistimientos (art.62 C.C.A). Al armonizar lo expuesto con el contenido del artículo 63 de la ley 99 de 1993, se observa que las autoridades medioambientalistas de los niveles regional, departamental, distrital o municipal, en aplicación del principio de rigor subsidiario pueden hacer más rigurosas las medidas tendientes a la preservación del medio ambiente, que limiten el ejercicio de derechos individuales o libertades públicas, es decir, pueden expedir actos de carácter individual o de carácter general para el logro de este cometido. Si son actos individuales o subjetivos, dada su naturaleza, serán susceptibles del recurso de apelación que podrá interponerse ante el superior jerárquico dentro del orden descendiente del Sistema Nacional Ambiental SINA. Este orden, de conformidad con lo preceptuado en el parágrafo del artículo 4o. de la ley 99 de

1993, es el siguiente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o municipios. Así, y por vía de ejemplo, si el acto es proferido por un alcalde municipal o distrital, el competente para conocer del recurso es el gobernador departamental correspondiente y de los actos expedidos por éste lo será la Corporación Autónoma Regional que ejerza jurisdicción en la respectiva área. Si son actos de carácter general no son susceptibles de recurso alguno, tal como lo prevé el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, el cual no puede considerarse modificado por el artículo 63 de la ley 99 de 1993 en razón de que este último establezca que los actos administrativos “así expedidos”, por su naturaleza, serán apelables ante la autoridad superior dentro del SINA. Debe entenderse que si esos actos pueden, según la misma norma, “…limitar el ejercicio de libertades individuales y libertades públicas…” es porque llegan a definir situaciones jurídicas de carácter particular o de carácter general. En relación con el término de vigencia transitoria de los actos en mención, ello implica un control por parte del Ministerio del Medio Ambiente como máxima autoridad ambiental dentro del SINA, sobre la conveniencia o inconveniencia de la continuidad de la norma, pero no constituye un recurso por vía gubernativa, sino una forma especial de control. Lo anterior tiene justificación en las diversas situaciones que lleguen a presentarse en los niveles local, departamental o nacional, que alteran el medio ambiente y hacen necesaria la adopción de medidas de carácter inmediato cuya vigencia depende, precisamente, del tiempo

y las circunstancias requeridas para su restauración. Los actos materia de estudio, aunque de aplicación inmediata, tienen vigencia transitoria no superior a 60 días y están supeditados a que el Ministerio del Medio Ambiente se pronuncie sobre la permanencia o prórroga de los mismos. Su ejecutoria se dará cuando se produzca la decisión del referido Ministerio y ella quede en firme.

II. Se resuelve.

1. Las Corporaciones Autónomas Regionales, en el ejercicio de sus funciones en materia ambiental, están sujetas al principio de rigor subsidiario.

2. El artículo 63 de la ley 99 de 1993 creó un control especial para los actos administrativos que en materia ambiental expidan las autoridades territoriales, con el objeto de analizar la conveniencia de la medida dadas las singulares circunstancias que pueden presentarse en el nivel local. Es decir, se trata de una instancia más creada en norma legal especial y sólo para los efectos propios del artículo 63 de esa ley.

3. El acto administrativo de carácter general no es susceptible de recurso alguno. Se entiende que estos actos alcanzan firmeza con su publicación en el medio idóneo respectivo.

Si se trata de un acto de contenido particular que es apelado, adquiere firmeza con la decisión de la autoridad superior. El acto administrativo que, como control especial expide el Ministerio del Medio Ambiente respecto de la permanencia o prórroga de una medida ambiental, queda sujeto a lo determinado en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, en relación con recursos por vía gubernativa.

4. La ley 99 de 1993 no modificó el Código Contencioso Administrativo y, en

consecuencia, los actos generales no son susceptibles de recurso alguno. Cuando el artículo 63 ibídem se refiere a actos que por su naturaleza son apelables, lo hace respecto de los de carácter particular y concreto. 4.1 De conformidad con el parágrafo del artículo 4o. de la ley 99 de 1993, la autoridad superior dentro del Sistema Nacional Ambiental SINA está dada de acuerdo con la jerarquía de quien expide el acto administrativo. En orden ascendiente, están los municipios o distritos, los departamentos, las Corporaciones Autónomas Regionales y el Ministerio del Medio Ambiente.

5. Para poder aplicar el principio de rigor subsidiario se requiere la existencia de una norma o medida de policía ambiental de carácter general, que regule de manera específica el uso, manejo, aprovechamiento y movilización de un recurso natural renovable o la preservación del medio ambiente natural.

6. El principio de rigor subsidiario tiene aplicación no sólo respecto de recursos naturales renovables que incidan en un municipio determinado, pues esta circunstancia puede abarcar, también, ámbitos regionales y departamentales.

La gradualidad del rigor está marcada en el artículo 63 de la ley 99 de 1993 que combina este principio con la gradación normativa y la armonía regional.

7. La entidades territoriales tienen facultades para expedir normas y medidas ambientales en ejercicio del principio de rigor subsidiario, como disposiciones de policía ambiental tendientes a la preservación y regulación de los recursos naturales renovables, dentro de su jurisdicción. Cada entidad territorial puede hacerlo en forma más rigurosa pero no más flexible, siempre y cuando se respete la jerarquía de la norma dictada por la autoridad superior.

Transcríbase al señor Ministro del Medio Ambiente. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

AUGUSTO TREJOS JARAMILLO JAVIER HENAO HIDRON Presidente de la Sala

CESAR HOYOS SALAZAR LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala