CE-SC-RAD2002-N1096-2002

BALANCE GENERAL CERTIFICADO - Responsabilidad de la suscripción en la licitación pública: contador público y representante legal / CONTADOR PÚBLICO - Marco legal de la profesión. Suscripción del balance general en la licitación pública / REPRESENTANTE LEGAL - Suscripción del balance general en la licitación pública / LICITACIÓN PÚBLICA - Responsables de la suscripción del balance general certificado La ley 222 de 1995 modificatoria del Código de Comercio, por medio del artículo 37 no derogó, pero sí complementó el artículo 11 de la ley 43 de 1990 por la cual se adiciona la ley 145 de 1960, reglamentaria de la profesión de contador público. A partir de la vigencia de la ley 222 de 1995 los estados financieros certificados, entre ellos los balances generales, deben estar suscritos tanto por el representante legal como por el contador público bajo cuya responsabilidad se hubieren preparado. En consecuencia, si un pliego de condiciones de una licitación pública abierta con posterioridad a 1996 exige a las sociedades proponentes la presentación de un balance general certificado, éste debe ser suscrito por el representante legal de la sociedad licitante y por el contador público.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal mediante auto de 22 de abril de 2002.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Santa fe de Bogotá, D. C., veintinueve de abril de mil novecientos noventa y ocho.

Radicación número: 1096

Actor: MINISTRO DE COMUNICACIONES Referencia: Balance general certificado. Su exigencia en una licitación

pública. Corresponde suscribirlo sólo al Contador Público, o también al representante legal?. El Ministro de Comunicaciones doctor José Fernando Bautista formula a la Sala consulta acerca de la presentación de balances exigidos a los proponentes en los pliegos de licitación pública, en los siguientes términos: “1. El artículo 11 de la ley 43 de 1990 fue derogado por el artículo 37 de la ley 222 de 1995, en lo atinente a la definición de balance certificado? 2.- Si el pliego de condiciones de una licitación pública, cuya apertura fue posterior a 1996, prescribe obligación de anexar balance general certificado, basta con la presentación del balance correspondiente con la firma del contador público o es indispensable que éste vaya suscrito tanto por el contador como por el representante legal?” LA SALA CONSIDERA: Corresponde inicialmente analizar el régimen legal sobre certificación y dictamen de balances y en particular las actuaciones de los representantes legales de sociedades y de contadores en relación con ellos. Estados Financieros. La legislación comercial prevé a cargo de los administradores de sociedades, entre ellos los representantes legales, la obligación de rendir cuentas e informes sobre la conducción de los negocios sociales a los correspondientes órganos de dirección, a los titulares de los derechos sociales o de las acciones en las que se divide el capital de la sociedad y ante terceros u organismos de control; lo anterior con el fin de que pueda tenerse la información financiera cuantitativa para tomar las decisiones gerenciales y administrativas a que haya lugar. Además se prevé la participación de sus representantes legales en la certificación de los estados financieros, entre ellos los balances, cuando éstos se pongan a

disposición de terceros o de los propios socios. Está previsto que al final de cada ejercicio social y por lo menos una vez al año, el 31 de diciembre, las sociedades deben cortar sus cuentas y preparar y difundir estados financieros de propósito general, debidamente certificados, los cuales se deben acompañar con la opinión profesional correspondiente, si ésta existiere ( art. 34 ley 222/95). En forma similar se establece para todo comerciante al iniciar actividades y por lo menos una vez al año, la obligación de elaborar inventario y balance general de modo que permita conocer la situación de su patrimonio (art. 52 C. Co.). En relación con quienes intervienen en la elaboración de los estados financieros y los efectos de esta participación sobre los propios estados, dispone la ley 222 de 1995: “Artículo 37: El representante legal y el contador público bajo cuya responsabilidad se hubiesen preparado los estados financieros deberán certificar aquellos que se pongan a disposición de los asociados o de terceros. La certificación consiste en declarar que se han verificado previamente las afirmaciones contenidas en ellos, conforme al reglamento, y que las mismas se han tomado fielmente de los libros.” Esta disposición por una parte modificó el artículo 290 del Código de Comercio en cuanto suprimió la participación del revisor fiscal para obtener la configuración de balances certificados, exigiendo solamente la del representante legal de la sociedad y la del contador a cuyo cargo esté la responsabilidad de la preparación del estado financiero, en el entendido de que tal actividad es una gestión propia de la administración de los negocios sociales y no del revisor fiscal. También modifica en el mismo sentido el reglamento contenido en el decreto 2649

de 1993 (Art. 33) sobre estados financieros certificados y dictaminados, como consecuencia de la pérdida de fuerza ejecutoria por la desaparición del fundamento legal (art. 66.2. C. C. A.). De otra parte, la certificación de los estados financieros se exige para aquellos que se pongan a disposición de los asociados o de terceros, como es el caso de los de propósito general sujetos a depósito en la Cámara de Comercio con el fin de darles publicidad o los que deban presentarse ante las entidades gubernamentales que ejerzan inspección, vigilancia y control (art. 43, ley 222/95), o los que se exijan en una licitación pública como parte de la información complementaria para evaluar las condiciones de un proponente. Sobre esta materia, concretamente respecto del artículo 38 de la ley 222/95 se expresó la Corte Constitucional: “Los “estados financieros certificados” son los que, suscritos por el representante legal y el contador público bajo cuya responsabilidad se prepararon, para ser puestos en conocimiento de los asociados o terceros, contienen la “certificación” de ser reflejo fiel de los libros y de haber sido objeto de previa comprobación, según el reglamento. Sobre esta base, los “estados financieros dictaminados” son aquellos estados financieros certificados que, por haber sido objeto de la verificación del revisor fiscal o, a falta de éste, del contador público independiente que los hubiera confrontado, cuentan, de acuerdo con las normas de auditoría generalmente aceptadas y las obligaciones propias del revisor fiscal, con el correspondiente concepto o dictamen. Dichos estados deben estar suscritos por

los citados profesionales. Pero, puesto que la razón de ser de las intervenciones de estos profesionales, por lo menos en relación con los estados financieros, es la manifestación de un concepto de auditoría, no basta que puedan suscribirlos, sino que es menester que, sin perjuicio de las manifestaciones mínimas a que los obliga el ordenamiento jurídico, tengan también el derecho de exponer libremente lo que a bien tengan sobre la razonabilidad de los instrumentos examinados, según sus apreciaciones éticas y sus propias capacidades como expertos en la materia. Los revisores fiscales y contadores independientes no tienen, en relación con el contenido de los conceptos que emiten sobre estados financieros, libertad absoluta. Por el contrario, están sujetos a unas obligaciones mínimas, más exigentes para los revisores fiscales. Es de la esencia de la labor de los revisores fiscales o contadores independientes, poder conceptuar sobre los estados financieros certificados con amplitud, más allá de los mínimos legales.” (C-290/97). De otra parte debe precisarse que los estados financieros dictaminados, son aquellos estados que se acompañan de la opinión profesional del revisor fiscal, o a falta de éste, de la del contador público independiente que los haya examinado en el contexto de las normas de auditoría generalmente aceptadas (art. 38, ley 222/95). Certificación por Contador Público. En relación con la actuación profesional del contador público, esta Sala expresó en la Consulta 973 del 31 de julio de 1997 lo siguiente: “El ejercicio de la profesión de contador. Tanto las disposiciones de la Carta Política como las exigencias de la ley ordenan que la profesión de contador esté ceñida a su estatuto previsto en la ley 43 de 1990, la cual complementa la ley 145

de 1960; allí se reglamenta la profesión de Contador Público, define como actividades propias de la ciencia contable los principales aspectos de las entidades estatales en estas materias; se prevén normas sobre el ejercicio de la profesión (art. 8º), las consecuencias por la suscripción de balances y los estados financieros; se determina en todo caso la presunción de legalidad para los actos de los contadores (art. 10), la aplicación de los principios de contabilidad generalmente aceptados (art. 6º); la responsabilidad de los contadores; la inspección y vigilancia del cumplimiento de las normas contables objeto de competencia disciplinaria de la Junta de Contadores (art. 16)”. La actividad de la profesión de Contador Público, bien sea en la administración pública o en la empresa privada es un factor de activa y directa intervención en los organismos públicos y privados. Su obligación es velar por los intereses económicos de la comunidad, entendiéndose por ésta no solamente a las personas naturales o jurídicas vinculadas directamente a la empresa sino a la sociedad en general, y naturalmente, al Estado. El ejercicio de la Contaduría Pública implica por regulación legal (ley 43/90), una función social que se cumple especialmente con la fe pública que se otorga en beneficio del orden y la seguridad en las relaciones económicas entre el Estado y los particulares, o de éstos entre sí, la cual tiene la siguiente definición legal: “Artículo 10. De la fe publica. La atestación o firma de un Contador Público en los actos propios de su profesión hará presumir, salvo prueba en contrario, que el acto

respectivo se ajusta a los requisitos legales, lo mismo que a los estatutarios en el caso de personas jurídicas. Tratándose de balances, se presumirá, además, que los saldos se han tomado fielmente de los libros, que éstos se ajustan a las normas legales y que las cifras registradas en ellos reflejan en forma fidedigna la correspondiente situación financiera en la fecha del balance.

Parágrafo: Los contadores públicos, cuando otorguen fe pública en materia contable, se asimilarán a los funcionarios públicos para efectos de las sanciones penales por los delitos que cometieren en el ejercicio de las actividades propias de su profesión, sin perjuicio de las responsabilidades de orden civil a que hubiere lugar conforme a las leyes”.

Esta regulación legal de la profesión de contador establece que para garantizar la confianza pública en las estimaciones, dictámenes u opiniones, los contadores públicos deben cumplir estrictamente las disposiciones legales y profesionales y proceder en forma veraz, digna, leal y de buena fe, evitando actos que puedan ocultar la realidad financiera, en perjuicio de los intereses del Estado o del patrimonio de particulares, sean estas personas naturales o jurídicas (art. 70). Sobre el alcance de las responsabilidades del contador público la Corte Constitucional se ha pronunciado recientemente en las sentencias C-97/96, C434/96, C-487/97 y C-538/97 al resolver demandas contra las leyes 222 de 1995, 6ª de 1992 (estatuto tributario), 43 de 1990 y 298 de 1996. En la última providencia citada puede leerse:

“(…) Las cifras y hechos contables que con su firma avala el contador público y que por ello adquieren mérito social y pueden oponerse a otros con valor de verdad, se basan en últimas en las observaciones que aquél realiza y en sus papeles de trabajo, mediante los cuales, en los términos de la ley, ‘deja constancia de las labores realizadas para emitir su juicio profesional’. (...) Los efectos que se siguen, en todos los órdenes, a la certificación de los estados financieros firmados por los contadores públicos, justifican este tipo de controles, sin los cuales la confianza pública no tendría un fundamento racional, sino de mera fe, lo que no conviene ni siquiera a la ciencia contable y a quienes la cultivan y practican”. Complementariamente debe señalarse que conforme al artículo 11 de la misma ley 43: “Es función privativa del Contador Público expresar dictamen profesional e independiente o emitir certificaciones sobre balances generales y otros estados financieros”. Debe tenerse en cuenta que esta disposición forma parte de la ley por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de contador público, y por ello el alcance de la expresión “privativa” utilizada en el precepto transcrito, debe entenderse en el contexto de habilitación profesional, esto es, que solamente el contador como profesional está habilitado para certificar o dictaminar estados financieros, entre éstos, los balances, y que la suscripción de los estados financieros sólo con su firma producen los mencionados efectos de presunción de legalidad y de confiabilidad de la información financiera, toda vez que dicha firma tiene la característica o el atributo de otorgar fe pública sobre los actos propios de la

profesión. De allí que estos actos se encuentren sometidos a reglas especiales de responsabilidad en cumplimiento de su ejercicio y al control ético de su desempeño profesional por los organismos disciplinarios respectivos (ley 43/90). Lo anterior sin perjuicio de que otras personas o sujetos participen en la certificación de estados financieros, como es el caso del representante legal, cuya suscripción no corresponde a su condición profesional para los efectos de la fe pública, sino a la responsabilidad que asume como administrador de los negocios sociales y al deber de presentar cuentas de su gestión ante los titulares de las cuotas, acciones o derechos sociales y ante las entidades gubernamentales que ejercen inspección, vigilancia y control. Todo ello conduce a concluir que el artículo 37 de la ley 222 de 1995 por la cual se modificó el Código de Comercio, no derogó el artículo 11 de la ley 43 de 1990 que adiciona la ley 145 de 1960 -reglamentaria de la profesión de contador públicocuyos preceptos son complementarios para determinar el régimen legal aplicable a la certificación de estados financieros. Exigencia del balance general certificado en licitación pública. En relación con el alcance de la exigencia de anexar balance general certificado por disposición del pliego de condiciones en licitación pública abierta (con posterioridad a 1996), conforme a lo expuesto tal estado financiero debe estar suscrito tanto por el representante legal como por el contador público bajo cuya responsabilidad se haya preparado (art. 37, ley 222/95 y art. 11, ley 43/90). Debe advertirse que el “último balance comercial” es el tenido en cuenta por el estatuto de contratación de las entidades estatales para establecer la capacidad financiera

de quien se inscribe en el registro de proponentes ( art. 22.3, ley 80/93).

LA SALA RESPONDE:

1. La ley 222 de 1995 modificatoria del Código de Comercio, por medio del artículo 37 no derogó, pero sí complementó el artículo 11 de la ley 43 de 1990 por la cual se adiciona la ley 145 de 1960, reglamentaria de la profesión de contador público.

2. A partir de la vigencia de la ley 222 de 1995 los estados financieros certificados, entre ellos los balances generales, deben estar suscritos tanto por el representante legal como por el contador público bajo cuya responsabilidad se hubieren preparado.

En consecuencia, si un pliego de condiciones de una licitación pública abierta con posterioridad a 1996 exige a las sociedades proponentes la presentación de un balance general certificado, éste debe ser suscrito por el representante legal de la sociedad licitante y por el contador público. Transcríbase al señor Ministro de Comunicaciones. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. AUGUSTO TREJOS JARAMILLO Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON CESAR HOYOS SALAZAR

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala