CE-SC-RAD2002-N1374-2002

EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO - Cajanal. Propiedad accionaria forma parte de su patrimonio. Destinación de dividendos generados en acciones / CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIALDividendos generados en acciones deben invertirse en el pago de pensiones / PROPIEDAD ACCIONARIA ESTATAL - Cajanal: Destinación de dividendos para pago de pensiones La regulación del patrimonio de las entidades descentralizadas del orden nacional compete exclusivamente al legislador, directamente o confiriendo facultades extraordinarias al efecto. Por lo tanto, conforme a lo dispuesto en el artículo 4° de la ley 490 de 1998, la Caja Nacional de Previsión - empresa industrial y comercial del Estado-, conforme al Decreto 386 de 1988 debió invertir en el pago de pensiones -por estar afectados al pago de éstastodos los dividendos originados en las acciones de su propiedad en la Previsora S.A., así como los cedidos en virtud de la ley 57 de 1964, sin perjuicio que la titularidad de las acciones a que ésta se refiere la conserve la Nación - Ministerio de Salud. Ahora bien, el monto de las acciones adquiridas mediante distribución de dividendos debe ser entregado, para cumplir la misma finalidad, al FOPEP o, si así se acuerda con la NaciónMinisterio de Hacienda, efectuar el endoso de las que corresponda por el mismo concepto. En estas condiciones, las acciones de propiedad de la Caja hacen parte de su patrimonio -Cajanal EPS-, pues no tienen destinación específica para el pago de pensiones y, por tal razón, no están incluidas en la reserva a que alude el artículo 4° de la ley 490 de l998.

NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 100.100 del 20 de septiembre de 2002.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE

Bogotá. D. C., octubre cuatro ( 4 ) de dos mil uno ( 2001 ) Radicación número:1374

Actor: MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Referencia: Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Caja Nacional de Previsión Social. Propiedad accionaria y destinación de dividendos para el pago de pensiones.

El señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social manifiesta y consulta a la Sala : “Desde su creación la Caja Nacional de Previsión Social, en su calidad de entidad de previsión, tenía a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, así como la prestación de los servicios de salud. A su vez, la Ley 57 de 1964 en su artículo 2° dispuso lo siguiente: “Cédense a la Caja Nacional de Previsión Social los dividendos que en cada ejercicio le hayan correspondido o puedan corresponderle al Ministerio de Salud Pública, por razón de las acciones que posea en la Previsora S. A. Compañía de Seguros ( ...)” Disposición esta que fuera reglamentada por el Decreto 386 de 1988, cuyo artículo señala: “Los dividendos que en cada ejercicio fiscal le correspondan a la Caja Nacional de Previsión Social por razón de las acciones que posea en la Previsora S. A. Compañía de Seguros, de acuerdo con la distribución de utilidades del correspondiente ejercicio fiscal y aquellos que le corresponden de acuerdo con lo establecido por

el artículo 2° de la Ley 57 de 1964 se destinarán al pago de pensiones a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social.” De esta manera y conforme a tales ordenamientos, los dividendos de las acciones de la Previsora debían destinarse al pago de pensiones, no propiamente a la constitución de reservas pensionales. Esta obligación, así como la de separar las cuentas correspondientes a cada uno de los riesgos que administraban las entidades de previsión, surgen con la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. Complementario a lo anterior, la ley 100 de 1993 consagró en su artículo 236, que las cajas o entidades de seguridad social del sector público que antes del 23 de diciembre de 1993 prestaban servicios de salud, tenían dos años para transformarse en EPS, previa autorización de la Superintendencia Nacional de Salud. Transformación ésta, que en los términos del Decreto 1485 de 1994, tiene lugar una vez cumplidos los procedimientos y las reglas preestablecidas en materia de requisitos operativos, solicitud, publicación y oposición de terceros. En virtud a ello y suplidos los requisitos y efectuada la separación de balances de conformidad con lo previsto en el artículo 132 de la ley 100 de 1993, la Caja Nacional de Previsión Social incluyó dentro de su patrimonio como EPS las acciones de la Previsora S.

A. Compañía de Seguros, habiendo obtenido de la Superintendencia Nacional de Salud la correspondiente autorización para su funcionamiento.

Posteriormente, la Ley 490 de 1998 transformó la Caja Nacional de Previsión Social en Empresa Industrial y Comercial del Estado, disponiendo en su artículo 2° que operaría como Entidad

Promotora de Salud y en su artículo 4°, que continuaría con el trámite y reconocimiento de las pensiones y que las reservas acumuladas hasta la vigencia de esta ley, por concepto de pensiones, serían entregadas al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Para tal efecto, el decreto 1404 de 1999, al reglamentar parcialmente la Ley 490 de 1998, dispuso en su artículo 1°, que “... constituyen reservas para pensiones de la Caja Nacional de Previsión Social, ( ... ) las acciones en la Previsora S. A. Compañía de Seguros, y aquellos otros bienes cuyo producto estaba destinado al pago de pensiones con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.” (Resaltado fuera de texto) Hechas las anteriores consideraciones, básicamente de tipo normativo, se consulta a esa Honorable Corporación lo siguiente: “Debe la Caja Nacional de Previsión Social transferir a favor del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, las acciones que posee en La Previsora S. A., y que fueron incluidas en el balance de CAJANAL EPS.?” Advertencia previa Como quiera que de acuerdo con la Constitución Política la regulación de la materia objeto de la consulta es de competencia exclusiva del legislador, la Sala restringe su análisis a la reglamentación legal y deja de lado toda referencia relacionada con el decreto reglamentario 1404 de 1999 el cual, por razón de su función debe enmarcarse dentro del alcance legal respectivo; su consideración, en consecuencia, corresponde a la administración.

La Sala considera La Caja Nacional de Previsión Social desde su creación ha tenido a su cargo el reconocimiento, pago y atención de las prestaciones sociales ordenadas por la ley - ley 6ª de 1945, decretos 1600 del año en mención, 3391 de 1982, 3128 de 1983, 614 de 1984, 33 de 1985 y 2147 de 1992, entre otros -, esto es las económicas y asistenciales; entre las primeras, las pensiones de jubilación de los empleados públicos y trabajadores oficiales que señala la ley, y de las segundas, la prestación de los servicios integrales de salud.1 La ley 57 de 1964 ordenó ceder a la Caja “los dividendos que en cada ejercicio le hayan correspondido o puedan corresponderle al Ministerio de Salud Pública, por razón de las acciones que posea en La Previsora S. A.”. Luego, el decreto 386 de 1988, reglamentario del artículo 2° de la ley en cita, dispuso que “los dividendos que en cada ejercicio fiscal le correspondan a la Caja Nacional de Previsión Social, por razón de las acciones que posea en La Previsora S.A., Compañía de Seguros, de acuerdo con la distribución de utilidades del correspondiente ejercicio fiscal y aquellos que le correspondan de acuerdo con lo establecido por el artículo 2° de la ley 57 de 1964, se destinarán al pago de las pensiones a cargo de la Caja...”.2 La Carta de 1991 en el artículo 48 consagra la seguridad social como un servicio público obligatorio, prestado por entidades públicas o privadas bajo la dirección, coordinación y control del Estado.

1 Por decreto 2147 de 1992, se reestructuró la Caja en uso de las facultades contenidas en el artículo 20 Transitorio de la Carta. 2 Los decretos 2375/74 y 1566/82 dispusieron, respectivamente, que los dividendos de las acciones que poseyera la Caja se destinarían a la financiación de programas de salacunas y jardines infantiles, y a la ejecución de programas de bienestar de sus pensionados. Como consecuencia de la vigencia del artículo 129 de la ley 100 de 1993 que prohibió la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o de seguridad social del sector público, de cualquier orden, nacional o territorial, diferentes de aquellas que se constituyeran como promotoras o prestadoras de servicios de salud, se creó el Fondo de pensiones públicas del nivel nacional como una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con el fin de sustituir a la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago, entre otras, de las pensiones de vejez o jubilación, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional; a partir de 1995, todas las obligaciones por el concepto mencionado, reconocidas por la Caja, debían ser pagadas por el Fondo - art. 130 ibídem-. El decreto 1132 de 1994 añadió que el Fondo carecía de personería jurídica y, en el artículo 2°, le señaló funciones, una de las cuales es la de “velar para que todas las entidades sustituidas en el pago de pensiones cumplan oportunamente con las transferencias de las sumas correspondientes a cada entidad por concepto de los

pasivos pensionales”. Según el artículo 7°, “ la sociedad fiduciaria administradora del fondo de pensiones públicas deberá acordar con las cajas, fondos o entidades de previsión del sector público, así como con las entidades públicas que tienen a su cargo el pago de pensiones, el monto de los recursos que se trasladarán al fondo y la forma en que se trasladarán dichas reservas”. La ley 490 de 19983 transformó la entidad de establecimiento público en empresa industrial y comercial del Estado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, con el objeto de operar en el campo de la salud como entidad promotora de salud E.P.S., y desarrollar y administrar otras prestaciones económicas y de salud, así como servicios complementarios4, en los términos de la ley 100 de 1993. En el artículo 4° dispuso : “Reconocimiento y liquidación de pensiones. La Caja Nacional de Previsión Social continuará con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones; así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley, las cuales serán giradas mensualmente al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, entidad que se encargará del pago de las respectivas pensiones. Las demás prestaciones económicas seguirán tramitándose, reconociéndose y concediéndose por Cajanal. Las reservas que haya acumulado la Caja Nacional de Previsión hasta la vigencia de la presente ley por concepto de pensiones, serán entregadas al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel nacional. (...)” La ley 490 fue reglamentada por el decreto 1404 de 1999, el cual estatuyó:

Artículo 1°. “Reservas. Para efectos del inciso segundo del artículo 4° de la Ley 490 de 1998, constituyen reservas para 3 Sentencia C-428/00: declara la ley exequible por no haber encontrado la Corte que se hubiere incurrido en vicio alguno de procedimiento en su expedición, salvo el art. 14, declarado inexequible mediante sentencia C644/99. 4 La transformación de la Caja responde, en la práctica, a la necesidad de regular la actividad comercial de prestación de los servicios de salud como EPS y no la típica función administrativa de tramitar y reconocer pensiones. pensiones de la Caja Nacional de Previsión, las sumas correspondientes a los activos registrados en los estados financieros del Fondo de Reservas Pensionales con corte al 31 de diciembre de 1998, así como las acciones en La Previsora S. A., Compañía de Seguros, y aquellos otros bienes cuyo producto estaba destinado al pago de pensiones con anterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993. (...) ( Destaca la Sala ) “Artículo 2°. Para efectos de la entrega de las reservas que haya acumulado la Caja Nacional de Previsión Social, al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – en adelante FOPEP-, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se procederá así: (...) “Cuando se trate de otros bienes, incluyendo las acciones en La Previsora S. A., Compañía de Seguros, los mismos se transferirán al FOPEP por su valor en libros. “La transferencia de las acciones no alterará la vinculación de La

Previsora S.A., Compañía de Seguros. En caso de venta, el producto se transferirá al FOPEP. “Parágrafo. Corresponderá a la Superintendencia Bancaria verificar que las reservas se encuentren debidamente registradas y que se transfieran las sumas y los bienes que constituyen reservas, de acuerdo con lo dispuesto en el presente decreto” La ley 490 de 1998 mantiene el tramite y reconocimiento de pensiones a cargo de la Caja y el recaudo de las cotizaciones y establece el giro directo de estas al FOPEP. Respecto de ésta materia los estatutos de la Caja - Acuerdo 14/99 de la Junta Directiva - disponen: Objeto: “ Dentro del sistema general de pensiones operará como entidad autorizada para administrar el régimen de prima media con prestación definida respecto de las personas que a 31 de marzo de 1994 eran sus afiliados. En tal virtud continuará reconociendo y liquidando las pensiones y demás prestaciones económicas a cargo de la entidad conforme a las normas legales vigentes” -art. 7°-; Funciones: “organizar, dirigir y administrar el trámite, reconocimiento y liquidación de las prestaciones económicas de los servidores públicos y sus beneficiarios que la ley le haya encomendado” - art. 8.8 -. A su vez el artículo 6.a) ibídem, incluye en el patrimonio “ Los bienes y recursos que a la fecha de expedición de la ley 490 de 1998 constituían el patrimonio de la Caja Nacional de Previsión Social como establecimiento público, excepto los recursos destinados a pensiones”. ( Se destaca ) El patrimonio de la entidad a la expedición de la ley en mención, según los

estatutos anteriores de la Caja comprendía, entre otros, “los bienes que como persona jurídica haya adquirido o adquiera a cualquier título, y el producto de las inversiones, rentas y bienes” - art. 32.7 del decreto 3128 de 1983, aprobatorio de los estatutos de la Caja, dentro de los cuales están comprendidas las acciones de propiedad de la entidad en La Previsora S. A. - las que contablemente se consideran inversionesy los dividendos recibidos en acciones. Valga anotar que las acciones de propiedad de las empresas industriales y comerciales del Estado son recursos fiscales, es decir, conforman su patrimonio bruto y, por lo tanto, no tienen destinación específica, como si la tienen los recursos parafiscales 5. Así, las acciones en La Previsora hacen parte del patrimonio de la Caja, dado que sólo los dividendos están afectados al pago de pensiones, en virtud de lo dispuesto por el decreto 386 de 1988, como se analizará más adelante. Debe precisarse, entonces, si el concepto de reservas acumuladas que trae el artículo 4° de la ley 490, comprende las acciones y los dividendos, o sólo estos últimos. Se advierte, ante todo, que la ley no define ni precisa qué se entiende por reserva pensional, lo cual determina una situación en principio confusa. Así, se considera que la noción de reserva vertida en el artículo 4° no corresponde a la que consagra el Plan General de Contabilidad Pública, ni la que utiliza la normatividad contable privada - art. 87, decreto 2649/93 -, sino que ella, a juicio de la Sala, responde a una noción comprensiva de la totalidad de los recursos

disponibles o afectos al pago de pensiones por mandato de las disposiciones legales vigentes al momento de la expedición de la ley 490. Es decir, el alcance de la locución “las reservas que haya acumulado la Caja” - art. 4° - implica la inmovilización de determinados recursos por razón de la destinación específica señalada en normas especiales expedidas con anterioridad a la ley 490, ya se trate de cotizaciones, aportes, cuotas partes o dividendos, estos últimos por estar expresamente destinados al objeto especifico señalado en el decreto 386 de 1988. En efecto, la Resolución 4444/95 de la Contaduría General de la Nación, en la clase 3 - patrimonio -, grupo 32 - patrimonio institucional -, cuenta 3215 - reservas -, establece que éstas “representan el valor de los recursos apropiados de los resultados obtenidos por el ente público, con el fin de satisfacer los requerimientos legales o estatutarios, para fines específicos y justificados”, definición ésta que no se ajusta al espíritu de ley 490 ya que ella debe entenderse referida a las apropiaciones de las utilidades de un ejercicio económico; por el contrario, la expresión “reservas acumuladas” de la ley 490, se remite a los saldos existentes al 31 de diciembre de 1998, representados en toda clase de bienes o activos patrimoniales afectos o destinados al pago de pensiones, y es evidente que las acciones no tenía tal limitación y por ello no estaban incluidas en dicho concepto. En este orden de ideas, las acciones, de manera general, no tienen tal destinación especial y, por lo mismo, no constituyen reserva. En los términos de la

Constitución y de la ley, ellas hacen parte del patrimonio independiente de las entidades descentralizadas del orden nacional y, para el caso particular de la Caja, según las disposiciones de los artículos 32.7 del decreto 3128 de 1983, 1° y 4° de la ley 490. Adelante se tratará acerca del efecto financiero y económico de las acciones provenientes de la distribución de dividendos, afectados en todos los casos al pago de pensiones en el caso bajo examen. Además, el concepto de acción difiere sustancialmente del de reserva; la palabra acción, en sentido lato, entraña el ejercicio de una facultad o la forma legal de ejercer un derecho y, así, cuando una empresa industrial y comercial del Estado posee acciones en otra empresa, pública o privada, ello implica, como es natural, que tiene una alícuota o participación social en el capital social, que puede ejercer el derecho de participación social y que existe un título crédito que le confiere al propietario de las acciones la calidad de accionista, todo lo cual origina los derechos relacionados con la calidad de socio. Así, si la acción es la unidad de 5 Los recursos parafiscales son entendidos como “los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector” - art. 29 decreto 111/96 -. Ver sentencia C-179/97 de la Corte Constitucional . medida de los derechos y obligaciones del socio y traduce la calidad de accionista, en el caso de Cajanal EPS la propiedad de las acciones en La Previsora S. A implica una relación jurídica permanente de aquélla con ésta, modificable sólo por

mandato legal, razón por la cual mientras tanto, la entidad podrá ejercer plenos derechos patrimoniales y administrativos respecto de ellas, salvo en lo relacionado con los dividendos. De esta forma, teniendo en cuenta que conforme a información de la que tuvo conocimiento la Sala - actas de la Asamblea de accionistas de La Previsora, años 1987 a 1993 6-, se constata que se distribuyeron dividendos a título de acciones cuyo valor o importe estaba destinado al pago de pensiones, es preciso que el monto de estos - o las acciones, si así se acordare -, sea transferido al FOPEP, ya que conforme al decreto 386 de 1988 “los dividendos que en cada ejercicio fiscal le correspondan a la Caja Nacional de Previsión Social, por razón de las acciones que posea en La Previsora S.A. (...) se destinarán al pago de las pensiones...”. Esto por cuanto si bien los dividendos recibidos en acciones no podían ser utilizados para el pago de pensiones, dado que contablemente constituían inversiones no realizables a corto plazo, ello no implicaba un ingreso definitivo para la Caja puesto que, así no se dispusiera de recursos líquidos para el pago de las pensiones, su utilización estaba comprometida para estos efectos. La misma conclusión se predica de los dividendos cedidos por la ley 57 de 1964, sin perjuicio que la titularidad de las acciones a que ella se refiere se mantengan a nombre de la Nación - Ministerio de Salud. Ahora, como el artículo 1° del decreto 386 de 1988 no distinguió los dividendos recibidos en efectivo o en acciones, debe entenderse que los incluye a ambos. De otra parte, al disponer la ley 100 de 1993 la separación contable, financiera y

administrativa de los regímenes de pensiones y de salud - decreto 1485 de 1994la Caja llevó al patrimonio de la EPS las acciones aludidas, decisión que no contraviene disposición alguna y que está dentro de la órbita de competencia de la junta directiva 7 de la entidad8 pues, se repite, las acciones no estaban, ni están, destinadas al objeto específico del pago de pensiones - ni a ninguno otro -, lo cual implica que sólo los dividendos generados por las que mantenga bajo su dominio9 deben girarse en lo sucesivo al FOPEP. Esta última conclusión se origina en la convicción de la Sala acerca de la vigencia del decreto 386 de 198810, pues sus 6 Sólo a partir del decreto 386 de 1988 los dividendos fueron destinados al pago de pensiones. 7 Según la ley 489, art. 99 la representación de las acciones en La Previsora S.A. corresponde al representante legal de la Caja o en quien conforme a los estatutos internos se delegue. 8 Conforme al artículo 48 de la Carta “ no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella”, lo cual implica que la Junta de la Caja al incluir en el balance de la EPS el valor de las acciones acata este mandato, dado que las acciones no están afectas al pago de pensiones y por lo mismo al aparecer en el balance de CAJANAL – EPS están comprendidos en la hipótesis normativa constitucional, pues constituyen patrimonio destinado a garantizar la prestación los servicios de salud, actividad que hace parte de la seguridad social integral - art. 1° ley 100/93 -.. 9 Si se acuerda el endoso de las acciones adquiridas con dividendos, obviamente la Caja no tendrá que girar

dividendos por ellas; si se conviene entregar el valor equivalente al monto de los dividendos empleados en adquirirlas, la Caja tendrá que seguir girando los dividendos a que hubiere lugar, pues conservaría las acciones en su patrimonio. 10 A este respecto vale la pena anotar, que el artículo 359 de la Constitución Política, determina que no habrá rentas nacionales de destinación específica salvo, entre otras, “Las destinadas para inversión social”. En sentencia C 590 de 1992 la Corte Constitucional precisó: “La "Inversión Social", sólo aparece en la Constitución de l991. Cuando se habla de "inversión Social" se hace referencia directa al manejo presupuestal del Estado y ella, hace parte del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, en la forma en que lo determina el artículo 7o. literal b) de la ley 38 de l989 el cual discrimina las erogaciones estatales así: gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión, los cuales deben estar clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. La inversión social puede definirse entonces como todos los gastos incluidos dentro del presupuesto de inversión, que tienen como finalidad la de satisfacer las necesidades mínimas vitales del hombre como ser social, bien sea a través de la prestación de los servicios públicos, preceptos no resultan contrarios a la ley 100 de 1993 y, de otro lado, nada impide que los servicios y prestaciones económicas a cargo de la Caja tenga distintas fuentes de financiación. Lo hasta aquí expuesto resume el sentido que se desprende del mandato del inciso segundo del artículo 4° de la ley 490, en cuanto dispone: “Las reservas que

haya acumulado la Caja Nacional de Previsión Social hasta la vigencia de la presente ley por concepto de pensiones, serán entregadas al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional”. De este modo, cuando la citada ley se refiere a reservas acumuladas, obviamente hace alusión al saldo en que estaban representadas las mismas al 31 de diciembre de 1998 en las cuentas del activopatrimonio bruto de la Caja a esa fecha -, pues en este caso el precepto no se refiere a transferir el saldo de una cuenta del pasivo o del patrimonio, sino a la transferencia del saldo de los activos en que estaban representadas esas reservas, entre otros, los dividendos. La locución entre comillas se refería, entonces, al monto de los dividendos recibidos tanto en dinero como en especieacciones - desde 1988, ejercicio económico en el cual comenzó a producir efectos el decreto 386 del mismo año y hasta 1998, vigencia de la citada ley, sin perjuicio de lo que se precisará adelante. ( Negrillas de la Sala ) Así, las reservas acumuladas estaban representadas únicamente por los recursos que recaudaba la Caja por razón de la función encomendada de reconocer y pagar las pensiones de jubilación, tales como los aportes, cuotas partes, cotizaciones, los que por constituir recursos parafiscales, tenían una destinación específica al efecto, y otros que, como los dividendos, estaban destinados por disposición legal a igual objeto. Las acciones de la Caja en La Previsora no estaban destinadas al pago de pensiones y, por lo mismo, no quedaron sujetas a

reserva. Es así como la ley 490 estableció un límite temporal expreso para determinar el monto de las reservas acumuladas: la vigencia de la ley - 31 de diciembre de 1998 -, y otra restricción por la materia: que se tratara de reservas por concepto de pensiones; lo cual significa que la Caja debió hacer un corte de cuentas a esa fecha, comprendiendo los recursos que cumplieran tales requisitos, pues tal fue la voluntad del legislador - art. 1° -. De este modo, la entidad no estaba sujeta a reglamento alguno para establecer las reservas, pues la finalidad de la ley era clara en relación con el alcance de los conceptos que debían incluirse en ellas - únicamente los destinados a pensiones -, como tampoco en relación con el tiempo, el cual el legislador lo señaló expresamente: las acumuladas hasta la vigencia de la ley 490. De lo anterior se sigue que sólo el legislador está facultado para disponer del patrimonio11 de un ente descentralizado del orden nacional, máxime cuando según el artículo 11 de la misma ley “los derechos y obligaciones que tenga la Caja Nacional de Previsión Social a la fecha de promulgación de la presente ley, el subsidio de ellos para las clases mas necesitadas o marginadas y las partidas incorporadas al presupuesto de gastos para la realización de aquellas obras que por su importancia y contenido social, le reportan un beneficio general a la población”. Desde esta perspectiva entonces, el decreto 386 de 1988 tiene un contenido de inversión social, al pretender satisfacer necesidades del sector de los pensionados y, por tanto, debe entenderse vigente y acorde con lo previsto en la norma constitucional citada. 11 Sentencia C-484/95: “...la personalidad jurídica y el patrimonio independiente son dos elementos

concebidos en apoyo de la autonomía administrativa de estos entes descentralizados – la Corte se refiere a los establecimientos públicos y a las empresas industriales y comerciales del Estado - , pues son garantía de independencia en el desarrollo de sus actividades; además, la autonomía a través de la descentralización conduce a una mayor libertad de las diversas instancias en las tomas de decisiones, y como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la cual se mide por la incidencia que una entidad descentralizada tiene en el desarrollo y en la aplicación de normas jurídicas”. continuarán a favor y a cargo de la Empresa Comercial e Industrial del Estado”, razón por la cual las acciones de propiedad de la Caja a que se ha venido refiriendo la Sala constituían, a esa fecha, un derecho no disputado ni destinado especialmente a objetivo alguno. Y es que conforme al artículo 150.7 de la Carta 12, corresponde sólo al Congreso determinar el patrimonio independiente de las empresas industriales y comerciales del Estado - artículo 1° de la ley 490 de 1998 - o el capital independiente, según el artículo 85.c) de la ley 489 del mismo año13. Todo por cuanto las entidades descentralizadas se sujetan a las reglas de la Carta, a la ley 489 de 1998, a las leyes que las crean y determinan su estructura orgánica y a sus estatutos internos - art. 68 ibídem -; se trata, pues, de competencia normativa propia del legislador14, contemplada en los artículos 150.7 y 210 constitucional. Este último dispone que “las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización

de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa”, precepto que atribuye la libertad de configuración de tales entes al legislador. La misma función, excepcionalmente, puede ejercerla el Presidente por vía de facultades extraordinarias, conferidas expresamente15 Para el caso bajo estudio, teniendo en cuenta que las atribuciones del legislador respecto del asunto materia de la consulta se mantienen incólumes por vía de la cláusula general de competencia, que el artículo 4° de la ley 490 de 1998 señaló límites temporales y materiales expresos y precisos en cuanto al contenido y alcance de las reservas pensionales, que tal precepto nada dispuso en relación con la propiedad de las acciones y que tampoco se han concedido facultades extraordinarias al efecto, la actividad de la administración está enmarcada dentro de las previsiones de la norma legal señalada. De todo lo expuesto se concluye que la ley 490 de 1998 no dispuso nada en relación con las acciones de propiedad de la Caja Nacional de Previsión Social en La Previsora S.A., Compañía de Seguros, y que toda afectación de los activos o del patrimonio de las entidades descentralizadas del orden nacional requier