CE-SC-RAD2002-N1380-2002

TRANSFERENCIAS CAFETERAS - Pago de costos de administración: Fondo Nacional del Café a favor de Comités Departamentales de Cafeteros / COMITÉ NACIONAL DE CAFETEROS - Competencia para fijar costos de administración de transferencias cafeteras / FONDO NACIONAL DEL CAFÉ - Pago de costos de administración de transferencias cafeteras a Comités Departamentales de Cafeteros La erogación del Fondo Nacional del Café a favor de los Comités Departamentales de Cafeteros, como costos de administración de las transferencias cafeteras, no está comprendida en la contraprestación que, por concepto de administración del Fondo Nacional del Café recibe la Federación Nacional de Cafeteros, como administradora de dicho Fondo o según la cláusula 9ª del contrato celebrado por ésta con el Gobierno Nacional. El Comité Nacional de Cafeteros, órgano de dirección para el manejo del Fondo Nacional del Café, tiene competencia para fijar la contraprestación a que se refiere la pregunta del numeral anterior, de acuerdo con las facultades emanadas del contrato de administración del Fondo.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia C-543 de 2001. Corte Constitucional. El Consejero Flavio Augusto Rodríguez Arce, salvo voto en el sentido de negar al comité Nacional de Cafeteros competencia para fijar remuneración o reconocer gastos de administración por concepto de administración de transferencias cafeteras. Autorizada la publicación con oficio 325 de 12 de julio de 2002.

TRANSFERENCIAS CAFETERAS - Naturaleza / RECURSOS PARAFISCALESTransferencias cafeteras Las transferencias cafeteras son de naturaleza parafiscal, destinadas a las

finalidades expresamente señaladas en la ley -art.20y sujetas a un régimen de administración especial, atendidas por el Fondo Nacional de Café, con cargo a: a) la contribución cafetera, definida en el artículo 19 de la ley 9ª de 1991; b) sus otros ingresos; o c) su patrimonio; por tanto son recursos públicos que no ingresan al patrimonio de los comités departamentales, los cuales cumplen la gestión de administrarlos por cuenta del Estado, en beneficio del sector cafetero.

NOTA DE RELATORÍA: El Consejero Flavio Augusto Rodríguez Arce, salvo voto en el sentido de negar al comité Nacional de Cafeteros competencia para fijar remuneración o reconocer gastos de administración por concepto de administración de transferencias cafeteras. Autorizada la publicación con oficio 325 de 12 de julio de 2002.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Bogotá D. C., trece (13) de junio de dos mil dos (2.002) Radicación número: 1380

Actor: MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: Transferencias y destinaciones cafeteras. Contraprestación por el costo de su administración.

El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público consulta a la Sala: “1. ¿La erogación del Fondo Nacional del Café a favor de los Comités Departamentales de Cafeteros - Federación Nacional de Cafeteros - como costos de la administración de las transferencias cafeteras está o no comprendida dentro de la contraprestación por concepto de la Administración del Fondo Nacional del Café

pactada en la cláusula novena del contrato celebrado entre el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros sobre la administración del Fondo Nacional del Café? 2.- ¿De no estar comprendida la erogación del Fondo Nacional del Café a favor de los Comités Departamentales de Cafeteros - Federación Nacional de Cafeteros - como costos de la administración de las transferencias cafeteras dentro de la contraprestación pactada en la cláusula novena del contrato de administración del Fondo Nacional del Café, ni en la Ley 9 de 1991: a) Tiene competencia el Comité Nacional para fijarla en virtud de la facultad privativa de asignación de recursos que le atribuye el literal e) de la cláusula cuarta del mismo contrato?, o b) esta competencia no se puede predicar sin la modificación previa del mencionado contrato y del artículo 20 de la Ley 9 de 1991? Señala que el Comité Nacional de Cafeteros, con el voto favorable del Ministro de Hacienda y Crédito Público, desde 1994 aprueba los presupuestos de los Comités Departamentales de Cafeteros, en los que les asigna recursos del Fondo Nacional del Café con el carácter de reconocimiento de los costos de administración de las transferencias cafeteras, asignación que la Contraloría General de la República considera una contraprestación que excede a la que expresamente prevé el Contrato de Administración del Fondo Nacional del Café, celebrado en 1997.

Y agrega: “Como consecuencia de lo anterior, los Comités Departamentales de Cafeteros reciben una suma determinada por la administración de las transferencias cafeteras, implementadas por la Ley 9ª de 1991, artículo 20, independientemente de los ingresos que la Federación percibe por concepto de la

administración general del Fondo Nacional del Café”. Posición de la Contraloría General de la República. Según el texto de la consulta, la Contraloría General de la República -Oficina Jurídicaconsidera que “ni en el contrato ni en la Ley (...) se establece que los Comités Departamentales deban o puedan cobrar un porcentaje cuantioso de manera independiente al Contrato Principal, por la ADMINISTRACIÓN de esta ‘contribución cafetera’”, dado que tales Comités son dependencias técnico-operativas de la Federación y, por tanto, actúan siempre en nombre y representación de ésta para comprometer los recursos del Comité respectivo, y de acuerdo con la cláusula 9ª del Contrato de Administración del Fondo Nacional del Café no se puede reconocer contraprestación distinta. Argumentos expuestos por la Federación Nacional de Cafeteros.- En forma resumida los enuncia el señor Ministro así: conforme con el contrato de administración del Fondo Nacional del Café los costos de administración de la inversión social cafetera son reconocidos por el Comité Nacional de Cafeteros, órgano competente al efecto, a favor de los comités departamentales, “dependencias de la Federación” que deben ejecutar dicha inversión. Tal porcentaje no constituye “un doble pago” frente a lo recibido por la Federación por concepto de la administración del Fondo Nacional según la cláusula 9ª, la cual “no excluye el reconocimiento de gastos de la administración de las transferencias cafeteras”, por cuanto: 1) el concepto administración del Fondo tiene contenido propio diferenciado, contractual e históricamente, de la actividad por servicios o por la administración de la inversión social; 2) las erogaciones por la administración del

Fondo y el 9% de las transferencias cafeteras “por su naturaleza son el reembolso de los costos de administración”; 3) ninguna de las actividades o de los costos en que se incurre por la administración del Fondo “es materia del reconocimiento de los gastos de administración por las trasferencias cafeteras”. “Así entonces -continúa-, frente a la ocurrencia necesaria de gastos de administración para la realización de la inversión de las transferencias cafeteras, los mecanismos previstos en el contrato han actuado de conformidad con sus criterios y en su oportunidad, para asignar el nueve por ciento sobre las transferencias cafeteras para el reconocimiento de los mismos y, previos estimativos, se determinaron los de la Administración del Fondo Nacional del Café, con base en los costos históricos en la nómina y gastos generales de los Comités Departamentales de Cafeteros”. CONSIDERACIONES Previamente se advierte: La ponencia inicial fue considerada en Sala el día 11 de febrero de 2002 y se decidió aplazarla, luego de hacerse algunas observaciones por parte de la mayoría. El 16 de mayo, el ponente la sometió de nuevo a consideración e insistió en las tesis inicialmente presentadas. En consecuencia, al no ser aprobada, la consulta pasó al nuevo ponente para elaborar la respuesta definitiva, que recoge buena parte de las consideraciones de la primera.

1. Naturaleza de las transferencias y su destinación legal -art. 20, ley 9ª de

1991-. La controversia gira en torno a determinar si los Comités Departamentales de Cafeteros tienen derecho al reconocimiento de gastos por concepto de la

administración de las transferencias cafeteras previstas en el artículo 20 de la ley 9ª de 19911 y, de ser así, si ellos están contemplados en la cláusula 9ª del contrato de administración celebrado el 12 de noviembre de 1997 entre el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros. Por ser inherente a este tema, la Sala se referirá a la posible competencia del Comité Nacional de Cafeteros para fijar dichos costos, como aparece en el Acta No. 8 de 1994. El artículo 20 citado regula las transferencias cafeteras en estos términos: “Transferencias y destinaciones. Inmediatamente sea efectuado el reintegro del valor de la exportación del café2 y deducido el valor de las transferencias en el Banco de la República, el Fondo Nacional de Café3 atenderá, con cargo a la contribución definida en el artículo anterior, a sus otros ingresos o a su patrimonio, las transferencias y destinaciones cuya cuantía y propósito se determinan a continuación: a) Durante los años 1991 y 1992, el equivalente al dos punto siete por ciento (2.7%) del valor del reintegro se destinará a los comités departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros para los programas de desarrollo social y económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de 1 El decreto 1173 de 1991 contiene las normas sobre regulación de la política cafetera y reglamenta las transferencias y destinaciones establecidas en el artículo 20 de la ley 9ª de 1991. 2 El decreto 818 de 1996, estableció el reintegro mínimo cafetero. 3 Sentencia C449/92: “El Fondo Nacional del Café es una cuenta especial. El objetivo del Fondo consiste en

adquirir las cantidades de café que sea necesario comprar para la aplicación del Convenio de Cuotas Cafeteras. El Fondo no es pues una persona jurídica y por ello el Gobierno ha venido contratando su manejo con la Federación Nacional de Cafeteros. El Fondo es un sistema de manejo de recursos a través de una cuenta. El contrato de administración del Fondo es especial no tanto por la cuantía sino por la importancia del objetivo del Fondo en la economía nacional y por la naturaleza parafiscal de sus recursos”. mejoramiento de las condiciones de la población campesina en zonas cafeteras, directamente o a través de convenios con las entidades territoriales, cuando lo permita la naturaleza de los programas. A partir de 1993, la participación de los comités regionales se incrementará al tres punto siete por ciento (3.7%) 4 . (...) Parágrafo. Los egresos financiados con las transferencias dispuestas en los literales a) y b) de este artículo deberán incluirse en el presupuesto anual del Fondo Nacional del Café y el Control Fiscal de estos recursos lo realizará la Contraloría General de la República. El patrimonio que se forme con los recursos previstos en el literal a) será de propiedad de los Comités Departamentales y Municipales de Cafeteros, según la proporción de que estos últimos se beneficien de estos recursos. De todas maneras, el patrimonio así constituido quedará vinculado a los fines previstos en el literal a) del presente artículo”. Este precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-543 de 2001 “...bajo el entendido de que los recursos provenientes de contribuciones parafiscales son administrados por la Federación Nacional de

Cafeteros, sin que sobre ellos tenga el derecho de propiedad definido por el Código Civil”. Precisó la Corte: “Como se puede apreciar las disposiciones acusadas5, dictadas en diversas épocas, todas con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991 ( la Ley 9 de 1991 fue promulgada el 17 de enero de 1991) buscan regular las actividades públicas dirigidas a la protección de la industria del Café; para ello, luego de establecer las contribuciones pertinentes, señalan características, destinación específica y forma de recaudo y administración de éstas. Con tales propósitos, las normas acusadas, en lugar de determinar la creación de una organización pública (del tipo del establecimiento público, por ejemplo) encargada directamente de las acciones estatales en esta materia, dispusieron acudir, mediante contrato, a la colaboración de una entidad de origen privado, de especiales características, para confiarle bajo la dirección, regulación y control del propio Estado el recaudo, manejo e inversión de recursos que manteniendo su condición pública6, se afectan de manera especifica a la industria del café conforme a las políticas que al efecto adopte el propio Estado Colombiano. (...) 3.5.1.Ya se ha expresado que los recursos a que se refieren las disposiciones en mención, emanan de la llamada soberanía fiscal 4 El parágrafo tercero de la cláusula undécima del contrato de administración vigente, prescribe que “La diferencia entre los ingresos y egresos corrientes constituye el excedente comercial del Fondo Nacional del Café. De este excedente se deducirán los montos correspondientes a las transferencias cafeteras de que trata el

literal a) del artículo 20° de la ley 9ª de 1991 y los ingresos netos correspondientes a los siguientes rubros (...)”. 5 Se refiere la Corte a los arts. 20 y 33 de la ley 9ª/91; 4° ley 66/42 ; 2° ley 11/72 y 10 del decreto 2078/40. 6 En igual sentido se pronunció la Corte en sentencia C-273 de 1996. del Estado, tienen el carácter de rentas tributarias, se recaudan dentro de un determinado sector y se afectan en su destinación al mismo sector. Se trata como lo ha señalado reiteradamente la Corte de contribuciones parafiscales que por sus características solo pueden ser destinadas a las finalidades de interés público previstas en la ley que las crea o establece. La circunstancia de que se atribuya a una determinada entidad pública o aún por una institución de carácter privado no modifica esa condición. Así mismo, la calidad de recursos públicos de los derivados del ejercicio de la soberanía tributaria tampoco se afecta por la circunstancia de que la gestión de los mismos se encomiende a una organización de origen y carácter privado. (...) De manera textual las disposiciones acusadas señalan que los recursos asignados por ellas y que obtengan la Federación y sus comités departamentales y municipales solo pueden destinarse a las finalidades previstas en ellas mismas. Y en la medida en que conservan su condición de recursos y bienes públicos han de utilizarse en la forma dispuesta en la ley y en los correspondientes contratos, cuya ejecución estará en todo caso, sujeta a los controles pertinentes, entre ellos el control fiscal por parte del Contralor General de la República. (...)

En estos casos ha querido la ley que estos recursos se administren y ejecuten no desde la sede central de la Federación sino por los órganos territoriales que, de otra parte, se integran en forma democrática con participación de los cafeteros y de los comités municipales respectivos. Entonces, no encuentra la Corte que las expresiones glosadas por el demandante en los artículos 4º de la Ley 66 de 1942 y 20 de la Ley 9 de 1991 contravengan por el cargo estudiado disposición constitucional alguna. No obstante en la medida de los desarrollos legales y jurisprudenciales de las disposiciones constitucionales pertinentes, se ha perfilado y afianzado la noción de “contribuciones parafiscales” y ella se predica en integridad de los recursos creados por las leyes acusadas, la Corte, en coincidencia con el concepto del señor Procurador- “los recursos a los que refiere la norma, no son de propiedad de la Federación y, si bien están al servicio del gremio, su administración por parte de ésta entidad no implica la titularidad de ellos en cabeza de los Comités regionales”- encuentra necesario condicionar la constitucionalidad que declarará, bajo el entendimiento que los términos “propiedad” contenido en el parágrafo del artículo 20 de la Ley 9 de 1991 y “pertenecerán a dicha entidad” del artículo 4 de la Ley 66 de 1942, dicen relación con la administración de rentas parafiscales que como tales no forman parte de un patrimonio privado sino conservan su condición de rentas y bienes públicos afectados a la consecución del fin de interés publico señalado en las leyes que las han establecido”. (La

Sala destaca). De manera general puede afirmarse que las transferencias cafeteras son de naturaleza parafiscal7, destinadas a las finalidades expresamente señaladas en la ley -art.20y sujetas a un régimen de administración especial, atendidas por el Fondo Nacional de Café, con cargo a: a) la contribución cafetera, definida en el artículo 19 de la ley 9ª de 19918; b) sus otros ingresos; o c) su patrimonio; por tanto son recursos públicos que no ingresan al patrimonio de los comités departamentales, los cuales cumplen la gestión de administrarlos por cuenta del Estado, en beneficio del sector cafetero. Con fundamento en lo anterior precisa la Sala: a) La ley 9a. de 1991 introdujo un cambio importante en la financiación del Fondo Nacional del Café, pues unificó el apoyo mediante la llamada contribución cafetera y eliminó, entre otros impuestos, el ad valorem a las exportaciones 9. b) Los comités departamentales de cafeteros10, que son órganos o dependencias territoriales de la Federación, administran los recursos parafiscales a que alude el ordinal a) del artículo 20 ibídem, con afectación a los programas específicos allí señalados. Las transferencias manejadas por los Comités Departamentales y Municipales Cafeteros, son “recursos provenientes de contribuciones parafiscales administrados por la Federación Nacional de Cafeteros, sin que sobre ellos tenga 7 Para consultar la evolución de la noción de parafiscalidad en general y en materia cafetera, ver las sentencias

C-308/94 y 543/01. También las siguientes Consultas absueltas por esta Sala, Radicaciones: 640/94, 748/95, 764/95, 831/96, 914/96, 923/96, 932/96, 1002/97, 1055/97, 1103/98, 1156/98, 1256/00 y 1357/01. 8 “Establécese una contribución con destino al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos en las leyes que dieron origen al Fondo Nacional del Café. La contribución en cuestión se liquidará sobre el equivalente en pesos del valor en moneda extranjera del producto de las exportaciones del café y será igual a la diferencia entre el valor que debe ser reintegrado y el costo del café a exportar adicionado con los costos internos para colocarlo en condiciones FOB puerto colombiano”. Históricamente los antecedentes de la contribución parafiscal cafetera datan de

1927. Los recursos parafiscales cafeteros han estado previstos en: ley 76 de 1927, decreto 2078 de 1940, ley 128 de 1941, decreto 444/67 - estatuto cambiario - (art. 227), ley 9ª de 1991. 9 Ver sentencia C-543/01: Los recursos del Fondo Nacional del Café, históricamente han tenido origen en diferentes gravámenes, algunos establecidos antes de su creación. De los recursos incorporados en el decurso de la operación del Fondo, menciona los provenientes del diferencial cambiario o diferencial cafetero (D. 637/51, Ley 1a/59), la retención cafetera (D. 80/59, Ley 1/59, D.2322/65, D.444/67), impuesto a las exportaciones (D.

107/57, L. 1/59, D. 444/67), impuesto ad-valorem (D. 444/67), impuesto de pasilla (L. 128/41, L. 66/42, D. 1781/44), impuesto a las exportaciones de inferiores o pasilla y consumo (D. 2080/40). 10 El artículo 28 de los Estatutos de la Federación Nacional de Cafeteros determina que “En cada una de la capitales de los Departamentos cuya producción cafetera exceda el dos por ciento (2%) del total nacional funcionará, como entidad permanente, un comité Departamental...”.// Sentencia C-543/01: “Si bien es cierto que la leyes acusadas en el presente proceso, (es especial la 9 de 1991 y la 11 de 1972), autorizan la celebración de contrato con una entidad determinada, la Federación Nacional de Cafeteros, es también cierto que esta entidad, además de cumplir con los condiciones de representatividad en el ámbito nacional y de organización democrática y que desarrolla sus actividades propias de manera desconcentrada, mediante la existencia de comités seccionales (departamentales) y locales - como se evidencia en los estatutos respectivos en torno de la integración de los distintos niveles de dirección y ejecución dentro de la Federación- (artículo 6 y capítulos VIII y IX).” el derecho de propiedad definido por el Código Civil”. - Sentencia C543 de 2001 - . c) Los egresos financiados con las transferencias mencionadas, se incluyen en el presupuesto anual del Fondo Nacional del Café. Pero su destinación es especial en cuanto a los programas, que son de desarrollo económico y social para las zonas cafeteras, como respecto del ámbito territorial, que es el del

correspondiente comité departamental. d) El control fiscal de tales recursos lo realiza la Contraloría General de la República. e) Los recursos así asignados conservan siempre su carácter público y sólo pueden destinarse a las finalidades previstas en la ley-“de todas maneras, el patrimonio así constituido quedará vinculado a los fines previstos en el literal a) del presente artículo”-parág. art. 20 de la ley 9ª de 1991 -. f) La administración que la Federación hace de estos recursos parafiscales constituye asignación de funciones administrativas a una entidad de derecho privado11.

2. Cumplimiento de funciones administrativas12 por la Federación. Alcance del contrato y de la ley que establece las transferencias.- Según la Corte Constitucional las condiciones en que los particulares desempeñan funciones administrativas son las señaladas en la ley y , por lo mismo, es discrecional del legislador establecer si su ejercicio es gratuito o remunerado. En la sentencia C-678 de 1998, dijo: “La Constitución faculta al Congreso para establecer excepcionalmente la creación de recursos parafiscales (...) en los casos en que considere que se justifica por razones de interés social y en sectores en los que sea posible la aplicación de este sistema excepcional para los fines señalados por la propia ley que los crea (...) Dada la naturaleza excepcional de los recursos parafiscales, cuando el Congreso crea una renta de carácter parafiscal, debe señalar su régimen, lo cual implica que regule su administración, recaudo e inversión, tanto más que su excepcionalidad no las despoja de su naturaleza pública, por lo

11 Ver sentencias 308/94, 543/01 12 La ley 489 de 1998, Cap. XVI, prevé la atribución de funciones administrativas a los particulares precedida de acto administrativo y acompañada de convenio, de ser necesario. El artículo 111.1. d), descarta que dicho ejercicio deba ser remunerado necesariamente, al disponer. “La forma de remuneración, si fuere el caso”. que es perfectamente válido que el legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa administración de recursos públicos por parte de los particulares”13. La ley 9ª de 1991, nada dispuso en relación con el reconocimiento de gastos de administración por concepto del manejo de las transferencias cafeteras14 por la Federación. No obstante, ante el silencio guardado por el legislador, no necesariamente ha de entenderse que esta actividad deba adelantarse de forma gratuita pues, en principio, la gestión de negocios ajenos, por su naturaleza, es onerosa. 2. 1. Alcances de los artículos 2° de la ley 11 de 1972 y 33 de la ley 9ª de 1991 y del Contrato de Administración del Fondo Nacional del Café15.- El artículo 2° de la ley 11 de 1972 autoriza de manera general “al Gobierno Nacional para celebrar con la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia contratos tendientes a impulsar y defender la Industria del Café. Los contratos que el Gobierno celebre en desarrollo del presente artículo, tendrán una duración de diez años y serán prorrogables por períodos de igual duración”. El 33 de la ley 9ª de 1991, norma especial, dispone: “autorízase al Gobierno Nacional para celebrar los

contratos y efectuar las apropiaciones y demás operaciones presupuestales que se requieran para dar cumplimiento a lo previsto en esta Ley y en las disposiciones que para su efectividad se dicten”; además prevé adiciones, prórrogas o modificaciones al contrato de administración del Fondo Nacional del Café y de servicios que suscriba la Federación Nacional de Cafeteros, aunque sujetas a requisitos hoy improcedentes, salvo el de la publicación en el Diario Oficial. El 12 de noviembre de 1997 se firmó un contrato especial entre las partes mencionadas, con el objeto de regular la administración del Fondo y dar por terminado en forma anticipada el suscrito el 22 de diciembre de 1988 -al que sustituye íntegramente-, en consideración a “las sustanciales modificaciones que ha tenido la contribución cafetera en los órdenes constitucional, legal y económico, presentadas con posterioridad a la suscripción del referido contrato.” Las 13 Criterio jurisprudencial igualmente válido antes de la expedición de la Constitución de 1991. 14 Decreto 111/96, art. 12: “El manejo y ejecución de estos recursos – los parafiscales – se hará (...) por los particulares, de acuerdo con la ley que crea estas contribuciones”. 15 Sentencia C-273/96 : “Los recursos parafiscales son recursos públicos, son del Estado. Cuando su administración corresponde a una persona jurídica de derecho privado, tal administración se cumple en virtud de un contrato entre la Nación y la persona jurídica de derecho privado”. obligaciones de la Federación, como administradora del Fondo, las estipula la cláusula séptima, entre ellas : “a) Cumplir los objetivos del Fondo Nacional del Café realizando

por sí o por intermedio de terceros las actividades y las funciones previstas en este contrato, e invertir los recursos del mismo, de conformidad con la normatividad legal que rige la materia y el presente contrato”. (...). ( Destaca la Sala ). “l) Contratar al personal necesario para el cumplimiento de sus obligaciones, correspondiendo exclusivamente a la Federación el pago de los salarios, prestaciones e indemnizaciones laborales de dicho personal”. La cláusula octava, señala las actividades con cargo a los recursos del Fondo Nacional del Café, entre las cuales se mencionan: “l) Promover y financiar el desarrollo del cooperativismo caficultor, como instrumento para una eficiente comercialización y medio para el mejoramiento social de la comunidad cafetera. m) Apoyar programas que contribuyan al desarrollo y equilibrio social y económico de la población radicada en zonas cafeteras. n) Construcción de obras de infraestructura económica y social en zonas cafeteras”. Estas actividades corresponden, en esencia, con las establecidas en el ordinal a) del artículo 20 de la ley 9ª de 1991 y constituyen la destinación específica de las transferencias. La cláusula octava, parágrafo 2°, del contrato dispone que “las actividades descritas en los literales m) y n) serán ejecutadas directamente por los Comités departamentales de Cafeteros o a través de convenios con las entidades territoriales, utilizando únicamente los recursos previstos en el literal a)...” citado.

La cláusula novena dispone: “Contraprestación.- Por concepto de la Administración del Fondo Nacional del Café, la Federación recibirá el valor de los costos derivados de dicha administración correspondiente a los

siguientes rubros del Presupuesto: Operación comercial en el país y en el exterior; dirección general; servicios de informática y cómputo; administración financiera; administración programas de inversión; administración de otros territorios cafeteros16 y 16 Meta y Casanare, por ejemplo. coordinación servicios de comercialización y apoyo al movimiento cooperativo caficultor17. El Comité Nacional de Cafeteros apropiará anualmente en el Presupuesto del Fondo la suma necesaria, cuyo monto no podrá exceder del equivalente a dos y medio centavos de dólar por libra (US$ 0.025/libra americana) del total de exportaciones de café del país. Este parámetro se ajustará con la inflación de los Estados Unidos de América.

PARÁGRAFO: Si después de tres años de vigencia del presente contrato se presentan variaciones en las condiciones económicas del mismo cuya magnitud así lo aconseje, el Comité Nacional de Cafeteros, con el voto expreso y favorable del Ministro de Hacienda y Crédito Público, podrá elevar el límite de esta contraprestación en la cuantía que sea necesaria sin exceder del equivalente a tres centavos de dólar por libra (US$ 0.03/libra americana)”. 2.2 Posiciones jurídicas de la Contraloría General de la República y de la Federación Nacional de Cafeteros.- En relación con los alcances de la contraprestación prevista en la cláusula 9ª, y la procedencia de reconocer gastos por la administración de las transferencias, existen posiciones encontradas.

A) La Contraloría General de la República argumenta profusamente que no hay lugar a reconocer ninguna suma por concepto de gastos de administración de las

transferencias por los Comités, por cuanto toda contraprestación por la administración del Fondo está prevista en ésta cláusula. Considera: “(...) La Federación en consecuencia, al recibir esos fondos no los transforma en elementos integrantes de un patrimonio privado, pudiendo disponer de ellos libremente con pérdida de su naturaleza oficial. Los recibe para cumplir una actividad estatal que el Gobierno, por disposición de ley, le confía, atinente a la protección y defensa del café, mediante una serie de actos constitutivos de la administración de impuestos, cuyo recaudo debe invertirse en cantidad igual a su importe, independizando la contraprestación determinada en el contrato, por razón de la administración de estos dineros”. (...). “Teniendo en cuenta lo anterior, consideramos improcedente e ilegal, el doble cobro realizado por la Federación Nacional de Cafeteros por la administr