CE-SC-RAD2002-N1394-2002

SISTEMA METRO DE MEDELLÍN - Cofinanciación o aporte por la nación. Inaplicabilidad del artículo 2 de la Ley 310 de 1996 / SISTEMA DE SERVICIO PUBLICO URBANO DE TRANSPORTE MASIVO DE PASAJEROS - Regulación legal / METRO DE MEDELLÍN - Financiación por la nación. Límites El artículo 2° de la ley 310 de 1.996 NO es aplicable al Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros de Medellín y el Valle de Aburrá, porque la situación específica para él fue definida en el artículo 5 de la misma ley.

NOTA DE RELATORIA: El consejero Augusto Trejos Jaramillo, en su salvamento de voto, considera que el artículo 2 de la Ley 310 de 1996 si es aplicable al Sistema Metro de Medellín. Autorizada la publicación con oficio 00306 de 2 de julio de 2002.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil dos (2002).- Radicación número: 1394

Actor: MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PUBLICO Referencia: Ley 310 de 1996. ¿Es aplicable su artículo segundo al sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros de la ciudad de Medellín y el Valle de Aburrá (Metro de Medellín) ?

El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público consulta a la Sala sobre el alcance de lo dispuesto en el artículo 2o. de la ley 310 de 1996, en los siguientes

términos: “¿Conforme al principio del efecto general inmediato de la ley, es aplicable la ley 310 de 1996 en su artículo 2o. a situaciones definidas y consolidadas con anterioridad a su expedición, como es la financiación del Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros de la ciudad de Medellín y el Valle de Aburrá (Metro de Medellín)?”.

1. CONSIDERACIONES 1.1 La ley 310 de 1996. Esta ley, expedida bajo el acápite de “Por medio de la cual se modifica la ley 86 de 1989”, derogó expresamente los artículos 3°, 4°, inciso único y parágrafo primero del artículo 8° y el artículo 9° de la ley 86 de 1989, así como las demás normas que le sean contrarias.

Esta ley fue el resultado de la acumulación y concertación de varios proyectos de ley sobre la materia. En efecto :

1. El Senador Eduardo Pizano de Narváez presentó el 5 de octubre de 1994 el proyecto radicado bajo el número 112/94 del Senado, aprobado en primer debate en la Comisión Sexta del Senado el 16 de mayo de 1995, con modificaciones del texto presentado originalmente. El 14 de junio de 1995 se presentó ponencia y texto para segundo debate.

2. El 22 de noviembre de 1995 se presentó ponencia para primer debate al proyecto de ley número 043 de 1995 Cámara, acumulado con el proyecto número 112/94 del Senado.

3. El mismo 22 de noviembre de 1995 se aprobó en primer debate el proyecto de ley 282 de 1995 Cámara, 112 de 1994 Senado, al cual se acumuló el

proyecto de ley número 043 de 1995 Cámara “por medio del cual se modifica la ley 86 de 1989”.

4. El viernes 15 de diciembre de 1995 se presentó “ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 282 de 1995 Cámara, 112 de 1994

Senado, acumulado al proyecto de ley número 043 de 1995 Cámara “por la cual se modifica la ley 86 de 1989”.

5. El 20 de junio de 1996 se aprobó, en sesión ordinaria de la plenaria de la Cámara de Representantes, el Acta de Conciliación al Proyecto de ley 112 de 1994 Senado, y proyectos de ley números 282 y 043 de 1995 Cámara, acumulados, “por medio de la cual se modifica la ley 86 de 1989”.

6. El mismo 20 de junio de 1996 se aprobó en sesión plenaria del Senado, en el punto III del orden del día “Votación de proyectos de ley en segundo debate lectura y consideración de informes de mediación”, el Acta de Conciliación Senado y Cámara del proyecto de ley número 112 de 1994 Senado y proyectos de ley números 282 y 043 de 1995 Cámara, acumulados, por medio de la cual se modifica la ley 86 de 1989.

La exposición de motivos del proyecto 112 de 1994 Senado explica que el proyecto “no sólo se limita a solucionar el problema de Bogotá, sino entra a definir un verdadero apoyo estatal al proyecto de transporte masivo del Valle de Aburrá. Allí la Nación se ha limitado a garantizar los créditos, en el mismo espíritu de

Santafé de Bogotá, ya es hora de que la Nación se vincule al proyecto aportando recursos y no sólo avales al financiamiento del proyecto. Se busca por lo tanto, recogiendo las inquietudes formuladas por el Presidente Samper, ‘evitar el cobro de la valorización por el Metro y buscar alternativas distintas’ ”. 1 El texto del proyecto de ley 112/94 tenía 3 artículos, el primero de ellos establecía que por la construcción del Sistema Masivo de Transporte de Pasajeros del Valle de Aburrá no se cobrará la contribución de valorización y que la Nación se hará cargo del servicio de la deuda en un valor equivalente a lo que se esperaba recaudar por esta contribución. El segundo artículo señalaba que la Nación cofinanciará el Sistema de Transporte Masivo de Pasajeros que se construya en el Distrito Capital de Bogotá y en los municipios de Soacha y Chía, no pudiendo ser los aportes inferiores al 70% del costo final del proyecto. Y, el tercer artículo, disponía que la Nación sólo podía otorgar su garantía a los créditos externos que se contraten para este proyecto, cuando sus socios le hayan pignorado a su favor rentas en cuantía suficiente que cubran el pago de por lo menos el 30% del servicio de la deuda total del proyecto. En la ponencia para segundo debate al proyecto de ley No. 112 de 1994 en el Senado, se dijo: 2 “A través del Proyecto de ley, se propone eliminar el recaudo de la contribución de valorización a los predios utilizados para vivienda, por concepto de la construcción del Sistema de Transporte Masivo del Valle de Aburrá; la Nación se hará cargo del valor que se proyectaba recaudar por esta contribución. De igual forma se

pretende cofinanciar, por parte de la Nación, hasta el sesenta por ciento del costo final de la construcción del Sistema de Transporte Masivo para Santafé de Bogotá, Cali, Barranquilla y Bucaramanga. El citado proyecto fue debatido en primer debate en la Comisión Sexta del Senado donde fue aprobado, con las siguientes modificaciones: 1 GACETA DEL CONGRESO No. 173, 7 de octubre de 1994, pág.3 2 GACETA DEL CONGRESO No. 155, 14 de junio de 1995, pág. 2

1. La Comisión acordó limitar el cobro de valorización exclusivamente a los predios que no estén siendo utilizados para vivienda. Los predios que estén siendo utilizados para vivienda no pagarán valorización.

2. Se acordó reducir el aporte de la Nación al Sistema de Transporte Masivo de Bogotá del 70%, propuesto por el autor del proyecto, al 60% y ampliar esta posibilidad a los sistemas de transporte masivo que se construyan en Cali, Barranquilla y Bucaramanga. (. . . )”.

En la ponencia para segundo debate al proyecto de ley No. 282 de 1995 de la Cámara, 112 de 1994 del Senado, acumulado al proyecto de ley 043 de 1995 de la Cámara, se presentaron como propósitos del proyecto los siguientes: 3 Del proyecto 043 de la Cámara: “- Establecer el mecanismo de financiación del Sistema de Transporte Masivo del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, con los siguientes alcances restrictivos: (. . . )” Del proyecto 112 de 1994 del Senado: “- La modificación incluye exclusivamente los sistemas de

Transporte Masivo de los municipios del Valle de Aburrá, el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, Chía, Soacha, Cali y su zona de influencia, Barranquilla y Bucaramanga y su Área Metropolitana. -Elimina el cobro de valorización a los inmuebles destinados a usos de vivienda, como medio de financiación para la construcción del Sistema de Transporte Masivo del Valle del Aburrá. -Establece que la Nación podrá participar en la cofinanciación de los Sistemas de Transporte Masivo en las Áreas Metropolitanas de Bogotá, Cali, Barranquilla y Bucaramanga, bajo las siguientes condiciones: a) Aporte mínimo de la Nación, igual al 60% del costo final de los proyectos; b) En contrapartida, los municipios mencionados deberán pignorar rentas en cuantía suficiente que cubran por lo menos el 30% del servicio de la deuda total del proyecto respectivo. -La Nación deberá asumir el pago del servicio de la deuda del valor equivalente al que se esperaba recaudar por concepto de contribución de Valorización de predios destinados a vivienda en el Valle del Aburrá, según lo establecido en el artículo 8° de la Ley 3 GACETA DEL CONGRESO No. 455, 15 de diciembre de 1995, págs. 16 a 19 86 de 1989. este monto se fijó en US$164 millones constantes de 1992. -Finalmente la modificación incluye como cargo a la Nación, la construcción del anillo vial o variante de Pamplona, Norte de Santander y la concesión para poner en funcionamiento las líneas férreas de Bogotá a Zipaquirá y de Bogotá a Facatativa. Esto

último corresponderá a la Nación por intermedio de la Empresa Colombiana de Vías Férreas, Ferrovías”. Del proyecto acogido por la ponencia : “2. Determinar los parámetros mínimo y máximo de la participación de la Nación en el financiamiento de la construcción de proyectos de sistemas de transporte masivo de cualquier modalidad y en cualquier municipio del país, haciéndola extensiva a proyectos de (sic) construcción. (. . . )

4. Subrogar en la Nación la contribución de valorización a los inmuebles destinados a usos de vivienda, servicios de educación y salud, como gravamen para la financiación de Sistemas de

Transporte Masivo. Se determina complementariamente que la Nación se hará cargo del servicio de la deuda, que por este concepto le compete a los municipios en que se opere el Sistema de Transporte Masivo (ver artículo 4o.) (. . .)

6. Generalizar las normas de la presente ley con los siguientes criterios: a) Rigen para todos los municipios del país ; b) Incluyen los diferentes modos de transporte masivo de pasajeros urbanos (ver artículo 6o.) c) Se extiende su aplicación a los sistemas en construcción”. (Subraya la

Sala). No obstante, como surgieron discrepancias en las cámaras respecto del proyecto, ambas integraron comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararon el texto sometido a la decisión final en sesión plenaria de cada cámara. Dichas Comisiones Accidentales de Senado y Cámara, después de estudiar y discutir las propuestas aprobadas en cada una de las cámaras, propusieron un texto conciliando sus diferencias, el cual se convirtió en la ley 310 de 1996 4.

4 GACETA DEL CONGRESO No. 272, 26 de junio de 1996, págs. 6 y 7. El texto definitivo de la ley, así acordado, modificó en aspectos sustanciales la redacción del texto definitivo del proyecto aprobado en segundo debate en la Cámara y en el Senado. Para mostrar el alcance de dichas modificaciones, particularmente en lo que concierne a esta consulta, se transcriben en el siguiente cuadro los textos aprobados en segundo debate y el definitivo de la ley, producto de la comisión de conciliación:

TEXTO APROBADO EN TEXTO DEFINITIVO DE LA LEY,

SEGUNDO DEBATE POR LA SEGÚN LO ACORDADO POR

CAMARA DE LAS COMISIONES DE REPRESENTANTES CONCILIACIÓN ARTÍCULO 2º. La participación ARTÍCULO 2o. La Nación y sus de la Nación en los estudios, entidades descentralizadas por diseños y la construcción de servicios cofinanciarán o sistemas de servicio público participarán con aportes de urbano de transporte masivo de capital, en dinero o en especie, en pasajeros, será 70% del costo el Sistema de Servicio Público total del proyecto, siempre y Urbano de Transporte Masivo de cuando se cumplan los siguientes Pasajeros, con un mínimo del 40% requisitos: y un máximo del 70% del servicio de la deuda del proyecto, siempre

1. Que el Municipio o los y cuando se cumplan los municipios involucrados siguientes requisitos: hayan pignorado en su favor rentas en cuantía 1. Que se constituya una suficiente, que cubran el sociedad por acciones pago de por lo menos el que será la titular de 30% del servicio de la este tipo de sistema de

deuda total del proyecto. transporte, en caso de

2. Que el proyecto hacerse un aporte de respectivo esté capital. perfectamente 2. Que el proyecto sustentado ante el respectivo tenga Conpes mediante un concepto previo del estudio de factibilidad y CONPES mediante un rentabilidad técnicoestudio de factibilidad y económico, sociorentabilidad, técnicoambiental y físicoeconómico, socioespacial, que defina ambiental y físicoclaramente tanto la espacial, que defina estrategia como el claramente tanto la sistema integral de estrategia como el transporte masivo Sistema Integral de propuesto, así como el Transporte Masivo cronograma y los propuesto, así como el organismos de cronograma y los ejecución. organismos de

3. Que el Plan Integral de ejecución.

Transporte Masivo 3. Que el Plan Integral de propuesto, sea Transporte Masivo coherente con el propuesto, sea respectivo Plan Integral coherente con el de Desarrollo Urbano, respectivo Plan Integral según lo dispuesto en la de Desarrollo Urbano, Ley 9ª. de 1989, o según lo dispuesto en la normas que la Ley 9ª. de 1989, o modifiquen o sustituyan. normas que la

4. Que el proyecto modifiquen o sustituyan. propuesto esté 4. Que el proyecto debidamente registrado propuesto esté en el Banco de debidamente registrado Proyectos de Inversión en el Banco de Nacional, y cumpla los Proyectos de Inversión requisitos establecidos Nacional, y cumpla los por el Decreto 841 de requisitos establecidos 1990 y demás por el Decreto 841 de

disposiciones vigentes 1990 y demás sobre la materia. disposiciones vigentes

5. Que esté formalmente sobre la materia. constituida una autoridad 5. Que esté formalmente única de transporte para constituida una la administración del autoridad Unica de sistema de Transporte Transporte para la Público masivo de administración del pasajeros propuesto. Sistema de Servicio

Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros propuesto.

6. Que el proyecto de

Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros esté incluido en el Plan Nacional de Desarrollo”. Parágrafo del art. 2° : La ARTÍCULO 3º.- La Nación Nación solamente podrá solamente podrá otorgar su otorgar su garantía a los garantía a los créditos externos créditos externos que se que se contraten para los contraten para este cuando proyectos de los Sistemas de sus socios le hayan pignorado Servicio Público Urbano de a su favor rentas en cuantía Transporte Masivo de Pasajeros, suficiente que cubran el pago cuando se hayan pignorado a su de por lo menos el 30% del favor rentas en cuantías servicio de la deuda total del suficientes que cubran el pago de proyecto. la participación de las entidades territoriales. ARTÍCULO 4º. Para la Fue suprimido. No se acogió en el construcción de sistemas de texto definitivo de la ley transporte masivo, no se cobrarán contribuciones de valorización a los inmuebles destinados a usos de vivienda, servicios de educación y salud. Parágrafo. La Nación se hará cargo del servicio de la deuda en

un valor equivalente al que se espere recaudar por esta contribución de valorización. Los demás predios podrán ser objeto del gravamen de valorización. ARTÍCULO 5º. Corresponde a la ARTÍCULO 5º. Las entidades Nación como propietaria de los territoriales participantes en el corredores férreos, habilitar y Sistema de Servicio Público poner en funcionamiento las Urbano de Transporte Masivo de líneas férreas que formen parte Pasajeros de la ciudad de del sistema de transporte masivo. Medellín y el Valle de Aburrá, deberán pignorar rentas que Parágrafo. En un plazo de seis garanticen por lo menos un meses a partir de la vigencia de sesenta por ciento (60%) del valor la presente ley, la Empresa presente de la deuda de todos los Colombiana de Vías Férreas, créditos que se hayan contraído o Ferrovías, deberá abrir la se encuentren contratados o que respectiva licitación pública, para están o estuvieron garantizados o celebrar el correspondiente avalados por la Nación, para la contrato de concesión para financiación de este Sistema, rehabilitar, mantener, modernizar, cualquiera sea el estado de los corredores férreos de amortización en que se Zipaquirá y Facatativa hacia encuentren. El cuarenta por ciento Bogotá, que permitan una (40%) restante queda a cargo de racional accesibilidad y transporte la Nación. de pasajeros. Para la pignoración de las rentas a que se refiere el inciso anterior, las entidades territoriales involucradas continuarán utilizando las rentas que hasta el momento

han servido de garantía para la Nación. Para efectos del inciso anterior, el monto de pignoración de la contribución de valorización será de noventa y ocho millones de dólares (US $98.000.000.oo) de 1996 y la pignoración de la renta provenientes del impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco se reducirá hasta llegar a un cuarenta por ciento (40%) de su valor. En el evento en que aplicados los anteriores criterios, y sumada la sobretasa a los combustibles, se exceda del valor mínimo de pignoración a favor de la Nación, se podrá reducir, adicionalmente, la pignoración de la renta proveniente del impuesto al consumo del cigarrillo y tabaco hasta el valor nominal de dicho excedente. Para implementar el recaudo de la sobretasa del impuesto a los combustibles, éste podrá efectuarse en las plantas de abastecimiento, por los grandes distribuidores o por los distribuidores minoristas, el Gobierno reglamentará la materia. En todo caso, la combinación de todas las anteriores, siempre garantizarán, como mínimo, el porcentaje establecido en el inciso primero de este artículo. Parágrafo. En cualquier caso, lo establecido en el presente artículo, no podrá ser más oneroso para las Entidades Territoriales involucradas en el Sistema Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros en la ciudad de Medellín y en el Valle de Aburrá que lo establecido en la Ley 86/1989.”. (Se destaca). ARTÍCULO 6º.- Las normas de la Fue suprimido. No se acogió en el

presente ley rigen para todos los texto definitivo de la ley. municipios del país y para todos los modos de transporte masivo de pasajeros como servicio público urbano. Parágrafo 1º. La participación de la Nación prevista en el artículo 2º de la presente ley se hará extensiva a los sistemas de transporte masivo que se encuentren en construcción, como el Metro de la ciudad de Medellín y Vale de Aburrá, caso en el cual deberán pignorarse rentas equivalentes al 30% del servicio de la deuda total del proyecto, tomando como base la sobretasa a la gasolina, establecida en el artículo 6º de la Ley 86 de 1989. En caso de no ser suficiente esta renta, se pignorarán la contribución de valorización de conformidad con lo establecido en el artículo 4º de esta Ley y de ser necesario para cubrir este valor, rentas de los municipios beneficiados. Parágrafo 2º. Para garantizar el porcentaje de cofinanciación de los entes territoriales, la nación sólo podrá exigir la pignoración de rentas sin exceder el porcentaje que le corresponda a la respectiva entidad territorial, como consecuencia, cualquier otra garantía adicional que se hubiere otorgado, deberá ser suprimida. 1.2 Alcance de las disposiciones de la ley 310 de 1996 pertinentes a la consulta. Los artículos 2°, 3° y 5° de la ley 310 de 1996 son los que conciernen a la materia consultada y están transcritos en el cuadro anterior bajo el título de “TEXTO

DEFINITIVO DE LA LEY, SEGÚN LO ACORDADO POR LAS COMISIONES DE

CONCILIACIÓN”.

Conforme al texto conciliado de los proyectos tramitados en cada una de las cámaras legislativas, se determinó que:

Artículo 2: PARTICIPACIÓN O COFINANCIACIÓN

1. La Nación y sus entidades descentralizadas por servicios cofinanciarán o aportarán, en dinero o especie, en el Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte masivo de Pasajeros. Implica esta cofinanciación o aporte, que la Nación o sus entidades descentralizadas asumen como propias, las deudas que resulten de la proporción determinada en cada caso, dentro de los límites señalados por la ley 310.

2. Esa participación tendrá un mínimo del 40% y un máximo del 70% del servicio de la deuda del proyecto. Es decir, la Nación y/o las entidades descentralizadas por servicios, tienen que asumir el valor o costo del proyecto en el porcentaje que para cada caso se determine con recursos propios, existentes (aportes directos) o pagando la deuda correspondiente en el futuro.

3. Como condición para que se lleve a cabo el aporte o cofinanciación, deben ser satisfechos los requisitos que señala el artículo 2.

De esta forma, el artículo 2° de la ley 310 reguló la forma y los requisitos que deben satisfacerse para que la Nación y sus entidades descentralizadas por servicios puedan entrar a participar o a cofinanciar un nuevo proyecto de transporte masivo de pasajeros que se llegue a emprender a partir de la vigencia de la misma ley 310.

Artículo 3: AVAL O GARANTÍA DE LA NACIÓN

Dispuso este artículo que, cuando un proyecto de transporte masivo de pasajeros llegue a requerir de la garantía o aval de la Nación para la obtención del crédito con destino a su desarrollo y ejecución, ésta sólo podrá ser otorgada cuando la respectiva entidad territorial haya pignorado a favor de la Nación (garante) rentas en la cuantía suficiente para cubrir el pago de la participación en el proyecto de dichas entidades territoriales. Es decir que, además de la participación directa que debe realizar la Nación en dichos proyectos de transporte masivo de pasajeros en los términos del artículo 2° visto, en virtud de la cual debe asumir el pago del aporte o de la deuda en los límites establecidos, la Nación también se puede vincular al proyecto sirviendo de garante de la respectiva entidad territorial sobre aquella porción de la deuda que ésta debe asumir (la diferencia entre lo que asume la Nación y lo que cuesta el proyecto), pero, en ese evento, debe recibir a título de contragarantía la pignoración de las rentas de tal entidad territorial en la cuantía suficiente que le respalde el reembolso, si la Nación debe asumir el pago de esa porción de la deuda por incumplimiento de la entidad territorial. Se trata de un sistema simple de contragarantías. Ahora bien, respecto del proyecto del Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros de la ciudad de Medellín y el Valle de Aburrá, el artículo 5 de la ley 310 estableció cómo y en qué cuantía debía participar la Nación en el pago de la deuda ya asumida en su construcción. Es decir, para el caso concreto y específico del Metro de Medellín, la ley definió

que:

1. La participación de la Nación en el costo del proyecto, es igual al 40% del valor de la deuda adquirida para la construcción del mismo, porcentaje de deuda que debe cancelar o asumir con sus propios recursos. Esto es, la ley determinó que la Nación debía participar en el proyecto con el mínimo de participación que se había previsto para cualquier proyecto de conformidad con el artículo 2°.

2. Impuso la ley a las entidades territoriales partícipes en el desarrollo del proyecto del Metro de Medellín, adicionalmente, la obligación de constituir garantías a favor de la Nación en cuantía equivalente al 60% del valor de la deuda ya contraída para su construcción y desarrollo, a fin de garantizar a la Nación que si aquéllas no cumplen con los pagos a que están obligadas, ésta tenga cómo cubrirse de lo que en exceso del 40% de la deuda le corresponda pagar a los prestamistas.

De esta forma, es claro que la ley 310 de 1.996 tiene norma específica para regular la participación de la Nación en el costo del proyecto del Metro de Medellín y para regular la contragarantía que deben constituir las entidades territoriales dueñas del mismo a favor de la Nación por la porción de deuda a su cargo pero que ya tiene garantía de la Nación. Si el anterior no fuera el entendimiento correcto de la ley 310 de 1.996, tendríamos que la Nación no sólo asume el 40% de la deuda contraída en virtud de la aplicación del artículo 5°, sino que, al aplicarle también o adicionalmente el artículo 2°, debería llegar a asumir otra parte de la deuda en porcentaje que oscilaría entre el 40 y el 70% adicional, con lo cual la Nación tendría que asumir,

en el mejor de los casos el 80% del valor del proyecto (40 % en virtud del artículo 5 y 40% adicional del artículo 2°), y en el peor de los casos el 100% del costo del proyecto (40% del artículo 5° y 60% del artículo 2°). La tesis a favor de la aplicación del artículo 2° de la ley 310 de |996 al Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros de la ciudad de Medellín y el Valle de Aburrá, se apoya en que no puede interpretarse la ley 310 en forma aislada de la 86, sino que deben integrarse para conformar el estatuto de dicho sistema para todo el país. Y, en apoyo de esta tesis, se recurre a la historia de la ley 310. Adicionalmente, se afirma que la interpretación que conduce a aplicar sólo el 40% de cofinanciación a favor del Metro de Medellín, con fundamento en el artículo 5° de la citada ley, quebranta el artículo 13 de la Constitución Política - principio de igualdad - pues, según la tesis, todos los municipios o distritos del país para la construcción de su sistema de transporte masivo podrían aspirar a una cofinanciación o participación con aportes entre un 40 y un 70%, mientras que Medellín sólo tendría derecho al 40%. La Sala estima que ciertamente el artículo 27 del Código Civil, después de señalar : “Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu”, dispone que se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente

manifestados en ella misma o “en la historia fidedigna de su establecimiento”. Pero esto no significa que el texto del proyecto de ley sustituya la voluntad consignada en el texto definitivo de la ley aprobado. Este texto definitivo de la ley constituye la voluntad del legislador expresada mediante el voto mayoritario, en un régimen democrático. Por tanto, si la norma proyectada no quedo aprobada o se aprobó de manera diferente, ha de entenderse que el proyecto apenas ilustra sobre lo que se negó. La historia de la ley 310 de 1996, transcrita en párrafos anteriores, muestra como finalmente se llegó, mediante una Comisión Accidental del Senado y la Cámara de Representantes, a conciliar los textos correspondientes a los proyectos de ley 112 de 1994 Senado y 282 y 043 de 1995 Cámara, acumulados, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 161 de la Constitución Política. Dicha Comisión, conforme consta en la Gaceta del Congreso, en forma unánime presentó el texto que fue aprobado. Las normas aprobadas claramente manifiestan un tratamiento general, expresado en tiempo futuro, “cofinanciarán o participarán”, para el Sistema de Servicio Público de Transporte Masivo de Pasajeros, y otro particular para el mismo sistema en la ciudad de Medellín y el Valle de Aburrá. No se aprobó el proyectado artículo 6° que extendía los efectos del artículo 2° a todos los municipios del país. La supuesta infracción del principio de igualdad no se da, porque el artículo 2° de la ley 310 establece un margen de cofinanciación o coparticipación, entre un mínimo de 40% y un máximo de 70% del servicio de la deuda del proyecto, y el

artículo 5° de la misma ley lo que hace es aplicar ese mínimo de 40% a favor del Sistema de Servicio Público de Transporte Masivo de Pasajeros de Medellín y el Valle de Aburrá, con lo cual le da un trato igual al que puede darle al sistema de otro u otros municipios o distritos. Esto porque la ley no establece una cofinanciación o participación forzosa, en un monto del 50, 60 o 70%. Por el contrario, si al sistema de Servicio Público de Transporte Masivo de Medellín y el Valle de Aburrá se le aplicara, además del artículo 5º, el artículo 2º de la ley 310, se quebrantaría, ahí sí, el principio de igualdad respecto de los demás municipios y distritos que inicien un sistema de transporte masivo de pasajeros, dado que al 40% del artículo 5º se le sumaría, cuando menos, el 40% del artículo 2º, para un total del 80%, mientras los demás municipios cuando más podrían aspirar a un 70%. Por consiguiente, la sala concluye que no es posible aplicar el artículo 2° de la ley 310 de 1996 al sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros de Medellín y el Valle de Aburrá.

2. LA SALA RESPONDE : El artículo 2° de la ley 310 de 1.996 NO es aplicable al Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros de Medellín y el Valle de Aburrá, porque la situación específica para él fue definida en el artículo 5 de la misma ley.

Transcríbase al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público. Igualmente, envíese

copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

CÉSAR HOYOS SALAZAR SUSANA MONTES DE

ECHEVERRI Presidente de la Sala

FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil dos (2002) SALVAMENTO DE VOTO La ponencia original, de la cual fui autor, fue derrotada en Sala por mayoría. Como no pude allanarme a las observaciones jurídicas de mis distinguidos compañeros, debo utilizar el recurso del salvamento de voto (por lo general no muy de mi agrado) para explicar las razones que me apartan de la nueva ponencia, obviamente con toda la consideración y el respeto debidos para con la decisión de mis colegas. Estas son las motivaciones de mi disenso: 1) Premisa básica El artículo 2º de la ley 310 de 1996 es aplicable al Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros de la ciudad de Medellín y del Valle de Aburrá (en adelante Sistema Metro de Medellín), porque es una norma general que establece para la Nación la obligación de financiar los sistemas de transporte masivo urbano, sin distinción alguna, bien sea mediante la figura de la cofinanciación o de la participación con aportes de capital. 2) Argumentos por la vía positiva 2.1. Los antecedentes de la ley 310 así permiten inferirlo. Ellos son