CE-SC-RAD2002-N1399-2002

ASAMBLEA DEL DEPARTAMENTO DE SAN ANDRÉS - Incompetencia para modificar términos de recursos ante OCCRE / OFICINA DE CONTROL DE CIRCULACIÓN Y RESIDENCIA - Recursos / VÍA GUBERNATIVAIncompetencia de Asamblea del archipiélago de San Andrés para modificar términos de los recursos / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOCompetencia para establecerlas No tiene competencia la asamblea del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para establecer un procedimiento administrativo en el cual se varíen los efectos, plazos y demás términos de los recursos en la vía gubernativa establecidos en el C.C.A., pues ni la Constitución ni las leyes vigentes, en especial los artículos 81 del C.C.A. y el 10 de la ley 47 de 1.993, le atribuyeron dicha función. Por lo mismo, no puede cambiar los plazos para interponer recursos ante la Oficina de Control de Circulación y ResidenciaOCCRE -, ni modificar el efecto de los mismos. Solamente podrá la asamblea del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina reglamentar, de conformidad con el literal a) del artículo 10 de la ley 47 de 1.993, las disposiciones especiales dictadas por el legislador para el departamento, en aquellas materias que la ley especial así lo indique y que, en ningún caso, pueden referirse al ejercicio de la potestad reglamentaria que compete al Presidente de la República, ni al ejercicio de atribuciones que el constituyente reservó a la misma ley. En aplicación del artículo 81 del C.C.A. y conforme con la definición de

competencias realizada por la Corte Constitucional, solamente podrá la asamblea establecer procedimientos administrativos especiales respecto de aquellas funciones que constitucionalmente le han sido asignadas.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia 4119 de 6 de marzo de 1997, Sección Primera.

C-709 DE 2001, Corte Constitucional. Autorizada la publicación con oficio 1096 de 20 de marzo de 2002. DERECHO DE POLICÍA - Concepto / FUNCIÓN DE POLICÍA - Concepto / ACTIVIDAD DE POLICÍA - Concepto / REGLAMENTO DE POLICÍAConcepto / MEDIDAS DE POLICÍA - Incompetencia de las Asambleas para crear procedimiento diferente al establecido en la ley / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - Incompetencia para crear procedimiento en materia de medidas de policía / CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA Las medidas de policía a que se refiere el artículo 1 del C.C.A. que se pueden dictar sin aplicación o sin observancia de las normas de procedimiento previstas en la primera parte del Código, son aquellas que, por su naturaleza, no admiten el cumplimiento previo de un procedimiento y, por lo mismo, respecto de ellas no pueden las asambleas crear o establecer un procedimiento especial y diferente. Justamente la ley, Código Nacional de Policía, estableció en qué casos se actuaría por las autoridades de policía respectivas, mediante medidas o con la adopción de decisiones en cuya aplicación no se requiere cumplimiento de ningún procedimiento. Se trata de materias reguladas por la ley y, por ello, no podrán las asambleas departamentales crearles un procedimiento, por breve y sumario que él sea.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia de 12 de abril de 1982, Corte suprema de

Justicia, C-366 de 1966, Corte Constitucional. Autorizada la publicación con oficio 1096 de 20 de marzo de 2002. DENSIDAD POBLACIONAL - Regulación legal en San Andrés y Providencia / ASAMBLEA DEL DEPARTAMENTO DE SAN ANDRÉS - Incompetencia para regular inmigración y control poblacional en el departamento / MEDIDAS DE POLICÍA - Competencia de las autoridades de policía para establecerlas Las disposiciones sobre inmigración y control poblacional en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, contenidas en el decreto 2762 de 1.991, son de naturaleza policiva; su expedición fue reservada en forma exclusiva por el Constituyente al legislador y con el cumplimiento de mayoría calificada y, por lo mismo, no puede ocuparse de ellas la asamblea departamental. La competencia limitada que el literal a) del artículo 10 de la ley 47 de 1.993 señaló a la asamblea en estas materias, hace relación exclusivamente a aquellos aspectos o temas expresamente señalados en la ley, competencia que no puede hacerse extensiva a ningún otro aspecto.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia de 12 de abril de 1982, Corte suprema de Justicia, C-366 de 1966, Corte Constitucional. Autorizada la publicación con oficio 1096 de 20 de marzo de 2002.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI

Bogotá, D.C., febrero 28 de dos mil dos (2.002) Radicación número: 1399

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Densidad poblacional en el Departamento de San Andrés,

Providencia y Santa Catalina. Inexistencia de competencia de la asamblea del departamento para expedir normas de procedimiento sobre la materia.- El Ministro del Interior, a solicitud del Gobernador del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, formuló consulta en la cual indaga sobre la posibilidad de que la asamblea departamental establezca un procedimiento administrativo en el cual se varíen los efectos, plazos y demás términos de los recursos en la vía gubernativa, con base en la disposición de la ley 47 de 1993 en el artículo 81 del Código Contencioso Administrativo, a efectos de controlar la densidad poblacional. La consulta fue formulada en los siguientes términos: 1. ¿Puede la asamblea del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina establecer un procedimiento administrativo en el cual se varíen los efectos, plazos y demás términos de los recursos en la vía gubernativa, de conformidad con lo consagrado en los artículos 81 del Código Contencioso Administrativo, 10 de la ley 47 de 1993 y demás normas concordantes?

2. Si la anterior respuesta es afirmativa, ¿puede la asamblea del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina establecer un procedimiento administrativo, diferente al previsto en la primera parte del Código Contencioso Administrativo, para la interposición de recursos ante el director de la Oficina de Control de Circulación y Residencia -OCCREen el cual se varíen los plazos para interponerlos, para resolver y el efecto de los mismos, entre otros aspectos, en materia de control a la densidad poblacional e inmigración en el citado departamento ?

3. De ser negativas las respuestas a los anteriores interrogantes, entonces ¿en qué aspectos se pueden reglamentar las disposiciones especiales dictadas para el departamento, incluida la del literal a) del artículo 10 de la ley 47 de 1993 y qué procedimientos se podrían expedir en virtud de la facultad entregada a las asambleas por el artículo 81 del Código

Contencioso Administrativo ?

4. En este mismo sentido, al no aplicarse la parte primera del Código Contencioso Administrativo a los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza, requieren decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar una perturbación del orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas, podrían entender que para tales efectos se pueden dictar por las asambleas normas especiales de aplicación preferente e inmediata, verbigracia, interposición de recursos en el efectos devolutivo, plazos más restringidos que los previstos en el Código para la interposición y resolución de recursos? ¿O por el contrario, las disposiciones previstas en el decreto 2762 de 1991 y en el artículo 10 literal a) de la ley 47 de 1993, sobre inmigración y control poblacional no constituyen normas de policía?

Con el fin de absolver la consulta formulada la Sala hace las siguientes consideraciones: 1º. Marco constitucional. El constituyente de 1991 erigió en departamento la entonces Intendencia del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, conforme a lo dispuesto en el artículo 309: “Erígense en departamento las intendencias de (...), el Archipiélago de

San Andrés, Providencia y Santa Catalina (...). Los bienes y derechos que a cualquier título pertenecían a las intendencias y comisarías continuarán siendo propiedad de los respectivos departamentos”. Además, tomando en consideración las especiales características y situación del Archipiélago, el Constituyente estableció: “Artículo 310. El departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se regirá, además de las normas previstas en la Constitución y las leyes para otros departamentos, por las normas especiales que en materia administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico establezca el legislador. “Mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de cada cámara se podrá limitar el ejercicio de los derechos de circulación y residencia, establecer controles a la densidad de la población, regular el uso del suelo y someter a condiciones especiales la enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del Archipiélago (...).” (Destaca la Sala con negrilla y subraya). Dada la situación de hecho existente en el Archipiélago y como una medida de urgencia, aunque con carácter transitorio, ordenó la Constitución de 1.991, artículo 42 transitorio, que “Mientras el congreso expide las leyes de que trata el artículo 310 de la Constitución, el Gobierno adoptará por decreto, las reglamentaciones necesarias para controlar la densidad de la población del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en procura de los fines expresados en el mismo artículo” (Las

negrillas no son del texto). Las razones que sirvieron de fundamento a esta facultad especial atribuida al Gobierno Nacional, fueron consignadas en la exposición de motivos que acompañó la propuesta del artículo transitorio presentado a la sesión plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, de junio 5 de 1.991 (Gaceta Constitucional N° 128 de octubre 15 de 1.991), así: “La consagración del derecho a circular libremente por el territorio del país y el de libre elección de residencia y domicilio, conforme al proyecto del Gobierno que aquí acogemos, puede ser restringido por ley, por razones de orden público y preservación de la ecología. Pero el caso de San Andrés merece una solución urgente y efectiva que no deje (sic) dejarse a la contingencia de la expedición de una ley, por lo cual hay que darle al Gobierno la facultad constitucional de entrar a reglamentar la materia de modo inmediato, aunque sea transitoriamente. En efecto, el Archipiélago de San Andrés, por una parte, es una zona de alta seguridad nacional evidente, que no requiere de una declaración legislativa, sino un reconocimiento constitucional para que el Gobierno pueda actuar inmediatamente; y por otra parte, ya la isla de San Andrés está superpoblada y gravemente afectada por cinturones tuguriales, de modo que su ecología está sufriendo una destrucción desoladora, acabando así con toda perspectiva de explotación del turismo internacional, que constituye una de las grandes posibilidades económicas y sociales no solo del archipiélago sino del país (...)” ( Las negrillas no son del texto).

Estas consideraciones y razones fueron ampliamente analizadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-530 de noviembre 11 de 1.993, en la cual declaró la exequibilidad del Decreto 2762 de 1.991 expedido por el Gobierno en cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo 42 transitorio de la carta Política de 1.991. La propuesta llevada a la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, que a la postre se convirtió en el artículo 42 transitorio de la Carta Política, fue precedida, a su vez, de una presentada ante la Comisión Primera el día 3 de mayo de 1.991, según consta en Acta N° 32 de la fecha, en la cual se proponía la reglamentación directa por la Constitución del tema relacionado con el control de la densidad poblacional en San Andrés, integrado por seis (6) artículos (Gaceta Constitucional. N° 132 de octubre 24 de 1.991).

2. Marco regulatorio legal. 2.1. Decreto 2762 de 1991.

Como se mencionó, el Gobierno Nacional en cumplimiento del mandato constitucional transitorio antes referido, procedió a expedir el decreto 2762/91, “por medio del cual se adoptan medidas para controlar la densidad poblacional en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina” y, al efecto, señaló en el artículo 1°: “El presente decreto tiene por objeto limitar y regular los derechos de circulación y residencia en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en procura de los fines

expresados en el artículo 310 de la Constitución Política” (Las negrillas no son del texto). Consta el citado decreto de 37 artículos en los cuales se reglamenta todo lo relacionado con los requisitos para fijar residencia en el territorio del departamento, los derechos y obligaciones de los residentes, la pérdida del derecho a residencia, la residencia transitoria, la expedición de tarjetas de residencia, tanto permanente como transitoria, la contratación de trabajadores no residentes, los requisitos para visitar en calidad de turista el archipiélago, el período máximo de visita en calidad de turista, la creación de la Oficina de Control de Circulación y Residencia, su Junta Directiva y sus funciones, y sobre las obligaciones de las oficinas de turismo y entidades de transporte en el cumplimiento de las regulaciones del decreto. En sus disposiciones se recogió, en buena medida, el proyecto de articulado que en la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente se presentó con el fin de incluirlo en el texto constitucional y que, a la postre, fue sustituído por el texto actualmente vigente en la Carta complementado con el artículo 42 transitorio de la misma. Debe llamarse la atención en el sentido que de la totalidad de los temas a que se refiere el artículo 310 constitucional que pueden ser materia de reglamentación especial en el departamento, sólo se autorizó u ordenó al Gobierno regular por decreto con fuerza de ley, el tema relativo al control de la densidad poblacional, la circulación y residencia; los demás deben ser regulados directamente por la ley. 2.2. Ley 47 de 1993.

El 19 de febrero de 1.993, el Legislador ordinario expidió la ley 47 “Por la cual se dictan normas especiales para la organización y el funcionamiento del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”. De sus disposiciones y para los efectos del análisis del tema que corresponde efectuar para absolver la consulta formulada, deben destacarse los siguientes artículos: “Artículo 1°: Objeto de la ley: Esta ley tiene por objeto dotar al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina de un estatuto especial que le permita su desarrollo dentro del marco fijado por la Constitución, en atención a sus condiciones geográficas, culturales, sociales y económicas.” “Artículo 4: Funciones. Las funciones del departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina serán las siguientes: a) Como entidad territorial (...) b) Como departamento. (...) c) Como zona de libre comercio. (...) d) Ejercer las funciones especiales que, en materia administrativa, de inmigración, de control de la densidad poblacional, de regulación del uso del suelo, de enajenación de bienes inmuebles, de preservación del medio ambiente, de control fiscal, de comercio exterior, de cambios, financieras y de fomento económico establezca la ley (...) l) (...)”. “Artículo 5°. Régimen departamental especial. El Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina estará sujeto al régimen especial que, en materia administrativa, de control de la densidad poblacional, de regulación de uso del suelo, (...) determine ésta y las demás leyes”. “Artículo 10. Funciones de la Asamblea Departamental. Son

funciones de la Asamblea Departamental, además de las establecidas en al artículo 300 de la Constitución Política y por las leyes generales para los Departamentos, las siguientes: “a) Reglamentar las disposiciones especiales que para el departamento, en materia administrativa, de inmigración, de control de la densidad poblacional, de regulación de uso del suelo (...), determine la ley. b) (....)” “Artículo 13. Atribuciones del Gobernador. Son atribuciones del Gobernador, además de las establecidas en el artículo 305 de la Constitución Política y en las demás normas que regulan el régimen departamental, las siguientes: “a) Presentar oportunamente a la Asamblea Departamental los proyectos de Ordenanza para el desarrollo de las disposiciones especiales que, en materia administrativa, de inmigración, de control de la densidad poblacional, de regulación del uso del suelo, de enajenación de bienes inmuebles, de preservación del medio ambiente y de fomento económico, establezca la ley. “b) (...) “ De la lectura y análisis de las disposiciones hasta aquí transcritas en los apartes anteriores, se concluye, con toda claridad, que la Constitución Nacional atribuyó a la ley, en forma exclusiva, la competencia para regular lo relativo al control de la densidad poblacional en el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y que, además, ordenó al Gobierno Nacional hacerlo transitoriamente, mediante decreto con igual fuerza normativa a la de la ley, mientras ella se ocupa en el futuro de la materia. Pero, además, debe destacar la Sala que el propio constituyente distinguió entre las diferentes clases de leyes que debe expedir el legislador para reglamentar de

manera especial y para el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, los temas en el artículo 310 indicados. En efecto, para regular las materias señaladas en el inciso 1°, deberá cumplir con los requisitos exigidos por la Constitución para la expedición de las leyes en general, según la materia. Pero, para la expedición de las leyes relativas a la limitación de los derechos de circulación y residencia y las que establezcan controles a la densidad de la población, señaladas en el inciso 2°, deberá obtener la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara, por lo cual, es claro, que el propio constituyente en estas materias, señaló unas reglas especiales y prevalentes. Como lo declaró la Corte Constitucional en la sentencia C-530 de noviembre 11 de 1,993, el decreto 2762 de 1.991, expedido por el Gobierno con base en la atribución conferida por el artículo 42 transitorio de la Carta Política, tiene fuerza de ley y mientras no sea modificado o derogado por una ley expedida con la aprobación de la mayoría exigida, seguirá rigiendo. Dijo sobre este particular la Corte: “(...) Y tercero, la norma objeto de estudio es una norma con fuerza de ley expedida por la denominada Comisión Especial Legislativa y, como lo ha establecido ya esta Corporación, en tales casos la Corte Constitucional es competente para ejercer el control de constitucionalidad. “A lo anterior hay que agregar las palabras del Procurador, cuando afirmó que la Corte Constitucional en sentencia N° C-003 de 14 de enero de 1.993, sostuvo la competencia de esa Alta Corporación, cuando las materias que se regulen en ejercicio de las facultades

conferidas en los artículos transitorios de la Constitución, a otros órganos diferentes del Congreso, sean de naturaleza legislativa. Cuando las normas dictadas por el Gobierno sean de naturaleza administrativa el control lo tendrá el Consejo de Estado (...) “En este sentido, es claro que la limitación a los derechos de circulación y residencia es ciertamente un tema de naturaleza legislativa no solo en Colombia sino en todos los países que hunden sus raíces en el pensamiento filosófico liberal. (...)” La ley 47 de 1.993, no se ocupó nuevamente de la materia relacionada con el control poblacional en el departamento; apenas si menciona, y con el solo propósito de regular las atribuciones de los diferentes órganos y funcionarios del departamento, que en el cumplimiento de sus funciones relacionadas con el control de la densidad poblacional, todos estarán sometidos a lo que sobre el particular establezca la ley (artículos 4, 5, 10 y 13). Al respecto dijo la Corte en la precitada sentencia: “Ahora bien, dicho Decreto es una norma vigente. Si bien la Corporación ha sostenido que ella es incluso competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de normas que ya han desaparecido del mundo jurídico pero que continúan produciendo sus efectos en el tiempo, en este caso la hipótesis ni siquiera se presenta, toda vez que la norma estudiada está vigente. “Las dudas surgieron a raíz de la expedición de la ley 47 del 19 de febrero de 1.993, expedida por el Congreso de la República para regular aspectos administrativos del Archipiélago, más no se regula allí la materia del Decreto 2762, esto es, el control poblacional, de

suerte que no ha habido derogación de éste por parte de aquélla. Como bien lo anota el Procurador, la propia Ley 47 de 1.993 cita y remite al decreto que nos ocupa, en el sentido de señalar que se trata de normas coexistentes”.(Las negrillas no son del texto). De esta forma, es claro que: (i) el tema relacionado con el control de la densidad poblacional y la circulación de personas y residencia en el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, fue regulado por el Decreto 2762/91, norma que, como se indicó, tiene la misma fuerza normativa de la ley, por medio de la cual se dictaron normas de naturaleza policiva para regular en el territorio del departamento, la densidad poblacional y limitar los derechos de circulación y residencia de las personas, y que (ii) la ley 47 de 1.993 no le introdujo modificación o cambio alguno, por lo cual debe concluirse que esta materia se rige en la actualidad, por las disposiciones contenidas en el decreto 2762/91. En virtud del artículo 22 del decreto 2762 de 1.991, se creó la Oficina de Control de Circulación y Residencia como órgano de la administración del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, para la realización y cumplimiento de las disposiciones del decreto y se otorgó al Gobernador un término de tres (3) meses para ponerla en funcionamiento (artículo 35). El artículo 25 ibídem, determinó la integración de la Junta Directiva de la mencionada oficina, con la presencia del Gobernador del departamento, un delegado del Ministro de Gobierno (Interior), el Director del DAS, el Alcalde de

cada municipio del departamento, dos representantes de la comunidad nativa de San Andrés y uno más de la misma comunidad en Providencia, un representante de las entidades no gubernamentales y uno más de las Juntas de Acción Comunal del departamento y el Director de la autoridad ambiental del departamento. En el artículo 26 del mismo decreto se señalaron las funciones de la Junta Directiva de la Oficina de Control de Circulación y Residencia, así: “a. Fijar de conformidad con las normas constitucionales y legales vigentes, la política de control de la densidad poblacional del departamento Archipiélago; “b. Aprobar o rechazar los planes y programas de control poblacional, sometidos a su consideración por el Director de la Oficina. “c. Recomendar a las autoridades competentes, el desarrollo de planes y programas para la preservación, defensa y rescate de los recursos naturales del departamento Archipiélago; “d. Fijar los procedimientos para la expedición de las tarjetas de que trata este decreto; “e. Declarar pérdida de la residencia y residencia temporal, en el Departamento, cuando se cumplan los presupuesto contemplados en el presente decreto; “f. Autorizar el cambio de domicilio dentro del departamento Archipiélago para el control de la densidad poblacional; “g. Ordenar la realización periódica de censos poblacionales en el territorio del departamento, en coordinación con la entidad nacional competente; “h. Diseñar e implementar mecanismos y programas para lograr la salida definitiva de personas del Archipiélago, con el fin de reducir la densidad poblacional; “i Crear el reglamento interno de la Oficina de Control de Circulación y

Residencia; “Habrá quorum para sesionar (…)” Debe destacarse con claridad, que la ley 47 de 1.993 en cuanto atañe con el tema que nos ocupa, artículo 10 arriba transcrito, sólo otorgó a la Asamblea Departamental de San Andrés, Providencia y Santa Catalina una muy limitada competencia en orden a reglamentar aquellos aspectos específicos que en las normas legales o con fuerza de ley se establecieran sobre control de la densidad poblacional e inmigración en el Departamento. Cuál es el alcance de tal función? Obviamente no puede pensarse que se otorgó a la asamblea departamental la potestad reglamentaria sobre la ley, pues ella es atribución constitucional del Presidente de la República, tal como lo establece el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política: “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: “(…) “11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes. “(…)”. Por lo mismo, si ese fuera el alcance que se le quisiera dar a la disposición analizada, devendría la norma en inconstitucional por violar la previsión superior. Por lo demás, la potestad reglamentaria fue ejercida por el Presidente de la República cuando expidió el decreto número 2171 de 2001 por el cual se reglamentó el decreto legislativo 2762 de 1991. Pero, tampoco se puede entender que con ella se trató de asignarle a la

Asamblea del Departamento el ejercicio de las atribuciones que el decreto 2762 (fuerza normativa de ley) le señaló a la Oficina de Control de Circulación y Residencia, pues, como lo estableció la Corte, la ley 47 no reguló el tema del control de la densidad poblacional en el departamento y, por lo mismo, no podría entenderse que modifica las regulaciones contenidas en el decreto 2762. Por ello, es preciso entender que a la Asamblea se le asignó por el artículo 10, literal a), de la ley 47 de 1.993, una competencia limitada a la reglamentación de aquellas materias específicas que la misma ley expresamente le señaló o le llegue a señalar en el futuro, distintas al ejercicio de la potestad reglamentaria, esto es, que en cuanto se refiere con el control de la densidad poblacional, la inmigración en el departamento y la circulación y residencia en su territorio, su función tiene un reducido espacio, aquél en que específicamente la ley expresamente le señala o le llegue a señalar en el futuro, atribución que, además, deberá ejercer previa la presentación del proyecto respectivo por el Gobernador, tal como lo determina el literal a) del artículo 13 de la ley 47/93. En este sentido, vale la pena precisar que, de conformidad con el artículo 32 del decreto 2762/91, solamente se le asignó a la Asamblea del Departamento la siguiente función en cuanto al tema de la inmigración y control poblacional se refiere: “Artículo 32. La Asamblea del Departamento San Andrés, Providencia y Santa Catalina determinará el costo de la expedición de cada una de

las tarjetas a que se refiere este Decreto”. (Hace relación a las tarjetas de residencia, temporal o permanente).

3. Se requiere de procedimiento administrativo especial en orden a la aplicación de las disposiciones relacionadas con el control de la densidad poblacional y la inmigración en el departamento Archipiélago de

San Andrés, Providencia y Santa Catalina? De la revisión de las normas especiales contenidas en el Decreto 2762/91, sobre control de la densidad poblacional y la inmigración en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, dictadas por el Gobierno con fuerza de ley, resulta evidente que no se estableció ningún procedimiento administrativo especial para la aplicación de sus disposiciones. Tampoco la ley 47 de 1.993 señaló un procedimiento especial en la aplicación de las normas especiales para el Departamento. Significa ello que en la aplicación de las disposiciones del decreto 2762/91, deben seguirse los procedimientos ordinarios previstos en el C.C.A.? o, por el contrario, se requiere de la expedición de uno especial? o, en últimas, se trata de materias en las que no se aplica ningún procedimiento en virtud de su naturaleza? Para responder estos interrogantes y llegar a una conclusión sobre el particular, deben considerarse, primeramente, los análisis que la propia Corte Constitucional realizó en su providencia de noviembre 11 de 1.993. Dijo es esta oportunidad la Corporación: “(…) Tercero, y como consecuencia del anterior, los derechos plenos son la regla general y sus limitaciones son la excepción. Ello porque en un Estado social de derecho la vida digna de las personas es el fin último del poder. Tal dignidad, que bebe en las fuentes del humanismo

y la democracia, implica entonces que allí donde por circunstancias excepcionales sea necesario limitar los derechos debe hacerse con el mínimo de sacrificio, de los mismos. En este marco entonces se inscribe la norma sub júdice, de suerte que su lectura por parte de los operadores jurídicos debe apuntar siempre a minimizar las limitaciones a los derechos que en ella se restringen. “Cuarto, en el Decreto estudiado se establece, como se anotó, un régimen especial, que en algunas de sus disposiciones (art 3 literal b) consagra facultades discrecionales para la Junta Directiva de la Oficina de Control de Circulación y Residencia del Departamento Archipiélago, las cuales deben ser ejercidas de manera razonable y no arbitraria, (subraya es del texto)como por ejemplo la calificación de la “buena conducta” de las personas y aún la calificación de su “solvencia económica”. Estos conceptos son denominados por la doctrina “cláusulas abiertas” o “conceptos jurídicos indeterminados”. Respecto de ellos ha sostenido García de Enterría que el margen de apreciación que los c