CE-SC-RAD2002-N1424-2002

FONDO DE PROTECCIÓN SOLIDARIA - Naturaleza jurídica / SOLDICOMNaturaleza jurídica El artículo 5 de la Ley 26 de 1989 creó el Fondo de Protección Solidaria “Soldicom” en beneficio de los distribuidores minoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo; beneficios que se traducen, entre otros, en seguridad física y social, investigación, desarrollo de programas de aseguramiento y prevención de riesgos, asistencia educativa, financiera, técnica y administrativa, y apoyo en la dotación y adecuación de sus establecimientos con el fin de cumplir con el servicio público de distribución de combustibles. En el artículo 6, la citada ley dispuso que dicho Fondo de Protección Solidaria tendría personería jurídica y sería un ente de carácter privado sin ánimo de lucro y, en el artículo 7 siguiente, previó que su administración debe estar a cargo de la Federación o Federaciones de distribuidores minoristas de combustibles líquidos (derivados) del petróleo, a nivel nacional, que habiendo tenido reconocimiento por el Ministerio de Minas, agrupe por lo menos al 30% de ellos. En el artículo 8, el legislador determinó la conformación del patrimonio del Fondo con recursos provenientes de diferentes fuentes. De esta forma, resulta claro que el Fondo mismo tiene naturaleza privada pero sus recursos son de origen mixto, pues de una parte se financia con recursos parafiscales pertenecientes a la Nación, y de otra con recursos de capital privado, cuyo régimen presupuestal y fiscal es diferente según la fuente de ingreso de que se trate.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia C-090 de 2002, Corte Constitucional.

Autorizada la publicación con oficio 0334 de 18 de julio de 2002. CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL - Soldicom: Régimen de control fiscal. Régimen presupuestal / RÉGIMEN DE CONTROL FISCAL - Contribución parafiscal. Soldicom Dado que la contribución parafiscal prevista en el artículo 8 de la Ley 26 de 1989, es recaudada y administrada por un ente privado con personería jurídica, por disposición expresa del Estatuto Orgánico del Presupuesto (artículo 29), no se requiere, ni siquiera de manera indicativa, incorporar dichos ingresos al presupuesto, aunque éstos por su naturaleza sean públicos. Por consiguiente, su manejo y administración se hará de conformidad con lo dispuesto por el legislador atendiendo, obviamente, la destinación exclusiva para la cual fue creada. La misma suerte se predica de los rendimientos y excedentes financieros que se deriven de este tipo de ingresos, los cuales, se deben aplicar sólo al objeto previsto en la ley 26 de 1989. En consonancia con lo anterior, dado que los recursos recaudados por el Fondo de Protección Solidaria “Soldicom” a través de esta fuente son fondos públicos, el régimen de control fiscal les es plenamente aplicable por parte de la Contraloría General de la Nación. De lo expuesto, la Sala concluye que en razón a la naturaleza parafiscal de los recursos que se recaudan en virtud de la contribución señalada en el artículo 8 de la ley 26 de 1989, reglamentada mediante el Decreto 844 de 1989, estos se rigen por lo dispuesto

en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en contraposición con el régimen presupuestal previsto para los recursos de origen fiscal.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia C-152 de 1997, Corte Constitucional.

Autorizada la publicación con oficio 0334 de 18 de julio de 2002. FONDO DE PROTECCIÓN SOLIDARIA - Margen de rentabilidad minorista. Margen de distribuidor minorista. Porcentaje de evaporación / SOLDICOM El margen de rentabilidad del distribuidor minorista de que trata el literal a) del artículo 8 de la ley 26 de 1989, y al cual se refieren las Resoluciones N°s 8 2438 de 1.999 y 18 1401 de 2001, es el mismo margen de comercialización del distribuidor minorista a que se refieren el artículo 5° de la ley 39 de 1.987 y los artículos 1° y 4° de la misma ley 26 de 1.989. El concepto de margen de distribuidor minorista utilizado por la resolución 8 2438 de 1.998 del Ministerio de Minas y Energía es sinónimo del de margen de comercialización de distribuidor minorista utilizado por los artículos 5° de la ley 39/87 y 4° de la ley 26/89. El porcentaje de pérdida por evaporación fijado para el minorista en el Decreto 844 de 1989 en desarrollo de las leyes 39/87 y 26/89, es independiente de los conceptos anteriores, corresponde a una compensación por una merma y no a un ingreso del distribuidor y, por lo mismo, no forma parte de la base gravable para liquidar la contribución parafiscal con destino al fondo Soldicom.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 0334 de 18 de julio de

2002.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI

Bogotá, D.C., junio veintiséis (26) de dos mil dos (2002) Radicación número: 1424

Actor: MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: Fondo de Protección Solidaria “Soldicom” creado en virtud de la Ley 26 de 1989. Naturaleza Jurídica y régimen presupuestal y de Control

Fiscal. Margen de Rentabilidad Minorista, Margen de Distribuidor Minorista, Porcentaje de Evaporación. El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, formuló consulta a la Sala sobre la naturaleza jurídica del Fondo de Protección Solidaria “Soldicom” creado en virtud de la Ley 26 de 1989 y, de igual manera, preguntó por el régimen presupuestal y de control aplicable a los recursos recaudados por dicho fondo. Adicionalmente, solicita un pronunciamiento sobre los conceptos de margen de rentabilidad minorista, margen de distribuidor minorista y porcentaje de evaporación de la gasolina, con el fin de determinar la base gravable de la cuota a cargo de los distribuidores minoristas de este combustible. A tal fin formuló las siguientes preguntas: 1. ¿Cuál es la naturaleza jurídica del Fondo de Protección Solidaria “Soldicom” ? 2. ¿Cuál es la naturaleza de los recursos que conforman el patrimonio del Fondo de Protección Solidaria “Soldicom”? 3. ¿Cuál es la naturaleza de los recursos del Fondo de Protección

Solidaria “Soldicom” correspondientes al 0.5% del margen de rentabilidad señalado por el Gobierno y que forman parte del Patrimonio del Fondo? 4. ¿Es aplicable a los recursos mencionados en el numeral anterior lo previsto en el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, relacionado con los recursos parafiscales? 5. ¿Es viable afirmar que el margen de rentabilidad a que hace referencia el literal a) del artículo 8º de la Ley 26 de 1989, involucra los recursos por concepto de margen de comercialización al minorista y el porcentaje de pérdida por evaporación fijado para el minorista? 6. ¿Puede afirmarse que los conceptos de Margen del Distribuidor Minorista y Margen de Rentabilidad minorista previstos en las Resoluciones 82438 de 1998 y 181401 del 2001, respectivamente, expedidas por el Ministerio de Minas y Energía, son sinónimos entre sí y si a su vez estos hacen referencia al margen de rentabilidad previsto en el literal a) del artículo 8 de la Ley 26 de 1989? 7. ¿La Contraloría General de la República, tiene competencia para vigilar y fiscalizar lo correspondiente a “todos” los recursos que conforman el patrimonio del Fondo? En caso contrario cuales serían los recursos sobre los cuales se debe ejercer el control fiscal?.

CONSIDERACIONES

1. Marco constitucional y legal.

De conformidad con el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Política, “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las

condiciones que establezca la ley.” En concordancia con lo anterior, el artículo 338 de la Carta, consagra, “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. “La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. “Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base gravable sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. ” (Negrilla fuera de texto). De otra parte, el artículo 5 de la Ley 26 de 1989, prevé: “Créase el Fondo de Protección Solidaria, “Soldicom”, en beneficio de los distribuidores minoristas de los combustibles líquidos derivados del petróleo con el fin de: a. “Velar por su seguridad física y social; b. “Realizar estudios técnicos sobre el mercado, administración y rentabilidad de la distribución de los derivados del petróleo;

c. “Realizar programas sobre aseguramiento y prevención de riesgos de su actividad; d. “Prestarles asistencia financiera, educativa, técnica y administrativa en sus establecimientos de distribución del petróleo y sus derivados; y e. “Darles apoyo para la dotación y adecuación de sus establecimientos a fin de que cumplan con el servicio público de manera eficiente. Para efectos del análisis que hará la Sala en orden a absolver la consulta formulada, es preciso referirse a la clasificación de los ingresos públicos, con el fin de establecer, de acuerdo con el contenido material y características de los diferentes recursos que administra el Fondo de Protección Solidaria “Soldicom”, su naturaleza jurídica y el régimen presupuestal y de control fiscal aplicable. Sea lo primero mencionar que la noción de parafiscalidad fue introducida formalmente a partir de la Constitución de 1991 al lado de las contribuciones fiscales, aunque con anterioridad a su expedición, la jurisprudencia colombiana la había aceptado como una técnica de intervencionismo económico, con el fin de realizar el fomento de actividades económicas, de servicios sociales de seguridad, de investigación científica y tecnológica, etc, y por ende, había reconocido de tiempo atrás su existencia dentro de nuestro ordenamiento. Por consiguiente, jurídicamente no es válido argumentar que los recursos del Fondo de Protección Solidaria “Soldicom”, no pueden tener el carácter de contribución parafiscal en razón a que la norma que creó el fondo es anterior a la Constitución de 1991. En efecto, desde 1928 se creó la cuota parafiscal cafetera que forma parte del Fondo Nacional del Café y se han venido creando otras cuotas de fomento para

actividades productivas. La Sala al estudiar el tema de la parafiscalidad en el concepto número 1103 del 18 de junio de 1998, mencionó varias de las contribuciones de fomento existentes en Colombia, algunas con creación anterior a la expedición de la Constitución de 1.991. A dicho concepto pertenecen los siguientes apartes: “Actualmente existen contribuciones parafiscales sobre los siguientes productos de origen agropecuario : cuota de fomento arrocero (leyes 101 de 1963 y 67 de 1983 y decreto reglamentario 1000 de 1984), cuota de fomento algodonero (ley 219 de 1995), cuota de fomento cacaotero ( leyes 31 de 1965, 67 de 1983 y decreto reglamentario 1000 de 1984 y ley 321 de 1996), la contribución cafetera (creada por la ley 76 de 1927 y regida actualmente por la ley 9ª de 1991), cuota de fomento cerealista (leyes 51 de 1966 y 67 de 1983, decreto reglamentario 1000 de 1984 y ley 114 de 1994), cuota de fomento de fríjol soya (Ley 114 de 1994, decreto reglamentario 1592 de 1994, ley 67 de 1983 y decreto reglamentario 1000 de 1984), cuota de fomento ganadero y lechero ( ley 89 de 1993 y decreto reglamentario 696 de 1994, cuota de fomento hortifrutícola (ley 118 de 1994 y decreto reglamentario 169 de 1995), cuota de fomento de leguminosas de grano diferentes del fríjol soya (ley

114 de 1994, decreto reglamentario 1592 de 1994, dicha ley remite a la 67 de 1983 reglamentada por el decreto 1000 de 1984), cuota para el fomento de la agroindustria de la palma de aceite (ley 138 de 1994 y decreto reglamentario 1730 de 1994), cuota de fomento panelero (ley 40 de 1990, decreto reglamentario 1999 de 1991, modificado por el decreto 719 de 1995), cuota de fomento porcino (ley 272 de 1996). “ En consecuencia, debe concluirse que la determinación de la naturaleza jurídica de la contribución parafiscal no dependerá de la fecha de su creación sino del análisis material del tipo o clase de cuota que aportan los distribuidores minoristas del país al Fondo de Protección Solidaria -Soldicom-; con tal fin, la Sala resume a continuación las características de las diversas clases de ingresos públicos: impuestos, tasas y contribuciones parafiscales, siguiendo las determinaciones de la ley y de la jurisprudencia, con el fin de determinar en cual de ellas se pueden tipificar los ingresos establecidos por la ley 26 de 1.989.

2. Características esenciales de los impuestos Doctrinariamente los impuestos se han definido como una contraprestación pecuniaria exigida a los particulares por vía de autoridad a título definitivo y sin contraprestación con el objeto de atender la cargas públicas.

La Corte Constitucional en Sentencia C-040 DE 1993, ha señalado como las características distintivas de los impuestos las siguientes:  “Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo

social, profesional o económico determinado.  “No guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente.  “Una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente.  Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva.  Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad.  “No se destinan a un servicio público específico, sino a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios.”

3. Características esenciales de la tasa Las características esenciales de las tasas, señaladas por la Jurisprudencia de la Corte Constitucional son, entre otras, las siguientes:  “El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido;  “El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido.  “El particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio.  “El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión.  “Ocasionalmente, caben criterios distributivos (Ejemplo: Tarifas diferenciales). Ejemplo típico: Los precios de los servicios públicos urbanos (energía, aseo, acueducto)”. 1

4. Características esenciales de las contribuciones parafiscales Las contribuciones parafiscales se han concebido desde siempre como un mecanismo de intervención y participación del contribuyente en los beneficios que

con este tipo de ingresos se reportan para un sector económico determinado, concepto que fue reiterado en el artículo 338 C.P. El Artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), definió las contribuciones parafiscales, así: “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para el beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se 1 Corte Constitucional. Sentencia C-040/93 destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. “Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las restas fiscales y se recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración. ”. A su vez, La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado las características esenciales de este tipo de ingresos, entre las que se cuentan: a) Son de carácter excepcional de conformidad con la disposición Constitucional (artículo 152 numeral 12). b) Son obligatorias, en tanto son fruto de la soberanía fiscal. c) Son específicas y singulares: en cuanto al sujeto pasivo del tributo, recae sobre un específico grupo de la sociedad. d) No confieren al ciudadano el derecho a exigir del estado la prestación de un

servicio o la trasferencia de un bien determinado. Son pagos que deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autónoma.2 e) Los recursos no ingresan al arca común del Estado se convierten en “patrimonio de afectación”, en cuanto su destinación es sectorial y se revierte en beneficio exclusivo del sector.3 f) Su administración puede realizarse a través de entes privados o públicos. La misma Corporación en Sentencia C-490 DE 1993, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 1º de la Ley 51 de 1966, sistematizó algunas de las características de esta figura; a tal providencia pertenecen los siguientes apartes: “(...) La doctrina ha coincidido también en diferenciar claramente a las contribuciones parafiscales de categorías clásicas tales como: los impuestos y las tasas. A diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien. Se diferencian de los impuestos en la medida en que carecen de la generalidad propia de este tipo de gravámenes, tanto en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectación y no se destinan a las arcas generales del tesoro público. La doctrina suele señalar que las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberanía fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relación 2 Corte Constitucional C-545/94 3 Corte Constitucional C-536/94

directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo a un gremio o colectividad específica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad." 1(Corte Constitucional. Sentencia N° C-040 del 11 de febrero de 1993. Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón. Págs. 18 a 19.). (...) “Y con anterioridad a ambos fallos, la Corporación había sostenido que los recursos parafiscales "son extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser invertidos en el propio sector con exclusión del resto de la sociedad".3 (Corte Constitucional. Sentencia No. C-449 de 9 de julio de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero. Pág. 27). (...) “Para sistematizar, la Corte observa que los recursos parafiscales tienen tres elementos materiales, a saber: 1) Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento. 2) Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de afectar un determinado y único grupo social o económico. 3) Destinación Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores.”4 En el mismo sentido se pronunció esta Sala en Concepto No. 914 del 16 de diciembre de 1996, en los siguientes términos:

“La jurisprudencia constitucional le atribuye a la contribución parafiscal las siguientes características : es un tributo especial impuesto por el Estado en ejercicio de su soberanía fiscal, distinto a los impuestos y las tasas, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados; se puede imponer a favor de entidades públicas, semipúblicas o privadas que ejerzan actividades de interés general, las cuales pueden verificar y administrar los recursos recaudados, que no acrecientan el presupuesto nacional, departamental o municipal. “Estas contribuciones, se denominan parafiscales porque están al lado de las fiscales, dado que “para” se usa aquí como prefijo y significa “junto a, al margen de, o al lado de”. Tanto las contribuciones fiscales como las parafiscales tienen carácter público; estas últimas porque su creación es 3 4 Corte Constitucional. Sentencia C-490-93 de origen público, su destinación es de interés público, ingresan a una cuenta de carácter público y están sujetas al control y vigilancia del Estado. De acuerdo con las características de cada uno de los tipos de ingreso públicos señalados anteriormente, la Sala concluye que la naturaleza jurídica de los recursos recaudados por el Fondo de Protección Solidaria “Soldicom” en virtud de la ley 26 de 1989, es la propia de las contribuciones parafiscales, tal como se explica enseguida.

5. Naturaleza jurídica de los recursos recaudados en virtud del porcentaje fijado por la ley 26 de 1989.

En concepto de la Sala, el porcentaje del 0.5% que se calcula según lo dispuesto por

la ley 26/89, sobre el margen de rentabilidad minorista, material y formalmente constituye una contribución parafiscal. En efecto, dicho porcentaje del 0.5% liquidado sobre el margen de rentabilidad minorista, tiene las siguientes características: a) Grava al distribuidor minorista dado que se calcula sobre su margen de rentabilidad, el cual, se fija por el Gobierno Nacional. b) Es un ingreso de carácter obligatorio por disposición legal, en contraposición con otros ingresos que conforman el patrimonio del fondo, a saber, cuotas ordinarias o extraordinarias, o ingresos propios aprobados en el seno de la Asamblea General. c) La finalidad del porcentaje retenido es satisfacer necesidades propias y exclusivas de los distribuidores minoristas. Se busca el beneficio de los mismos contribuyentes. El carácter obligatorio de la cuota o contribución (0.5% liquidado sobre el margen de rentabilidad señalado por el gobierno al distribuidor minorista de combustibles líquidos derivados del petróleo por cada galón de gasolina) está determinado por la Ley 26 de 1989, y no depende de la voluntad de cada distribuidor si contribuye o no al Fondo de Solidaridad. Se trata, entonces, de una imposición legal, de carácter económico a través de la cual los distribuidores minoristas participan solidariamente tanto en la financiación del fondo como en los beneficios que este genere. Y es precisamente con fundamento en la obligatoriedad del gravamen que nos ocupa, que mediante el Decreto 844 de 1989, se estableció como agente retenedor al distribuidor mayorista, quien tiene la obligación de recaudar la contribución de cada

factura de venta. Dispuso el artículo 1°: “ La retención de que habla el artículo 8º de la Ley 26 de 1989, la harán las Empresas Mayoristas que le expendan gasolinas motor corriente y extra a los Distribuidores Minoristas del país, en cada factura de venta.” (Negrillas fuera de texto) Así, la obligación de contribuir con el 0.5% del margen de rentabilidad fijado por el gobierno al distribuidor minorista de combustibles líquidos derivados del petróleo por cada galón de gasolina, grava únicamente un grupo específico, como es el de distribuidores minoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo y sólo sobre la adquisición de la gasolina, contribución que goza del atributo de singularidad, pues el sujeto pasivo se encuentra claramente determinado y singularizado. En efecto, tanto la ley 39 de 1987 por la cual se dictan disposiciones sobre la distribución del petróleo y sus derivados, y el Decreto 1521 de 1998 por el cual se reglamentó el almacenamiento, manejo, transporte y distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo para estaciones de servicio, definen el sujeto pasivo de la contribución, así: Artículo Segundo.-“ Se entiende por Gran Distribuidor Mayorista (...) Distribuidor Mayorista (...) Distribuidor Minorista: Toda persona natural o jurídica que expenda directamente al consumidor, combustibles líquidos derivados del petróleo, con excepción del gas licuado del mismo (G.L.P), por intermedio de estaciones de servicio propias o arrendadas.(...)”. En consecuencia, el sujeto pasivo de la contribución es un grupo plenamente

determinado: los distribuidores minoristas de combustibles que cumplan con las características y condiciones fijadas en la ley y las normas que regulen la materia. En la misma línea, se tiene que la cuota o porcentaje previsto a cargo de dicho gremio está instituida legalmente con una destinación específica, vale decir, la satisfacción de necesidades propias y exclusivas de los distribuidores minoristas en cuyo beneficio se creó el Fondo de Protección Solidaria “Soldicom”.; a saber: a. “Velar por su seguridad física y social; b. Realizar estudios técnicos sobre el mercado, administración y rentabilidad de la distribución de los derivados del petróleo; c. “Realizar programas sobre aseguramiento y prevención de riesgos de su actividad; d. “Prestarles asistencia financiera, educativa, técnica y administrativa en sus establecimientos de distribución del petróleo y sus derivados; y e. “Darles apoyo para la dotación y adecuación de sus establecimientos a fin de que cumplan con el servicio público de manera eficiente.”. Es precisamente la destinación exclusiva a favor y en beneficio del gremio o sector que tributa los recursos parafiscales, una de las características que separan este tipo de ingresos de los impuestos; en efecto, los recursos provenientes del cobro de impuestos forman parte del presupuesto general, deben atender no solo al principio presupuestal de unidad de caja5 en la medida en que forman parte de las arcas generales del Estado, sino que deben ser distribuidos para atender los gastos generales de la Nación y, por ende, sus beneficios son de carácter general. Cabe advertir que la destinación exclusiva de los recursos en favor de un sector, atribuida como característica de las contribuciones parafiscales, no puede

entenderse como un beneficio que se reporta a un contribuyente específico que genera un derecho de carácter subjetivo, sino como un beneficio representado en los proyectos de estimulación y fomento de la actividad de distribución minorista de combustibles en general, beneficio gremial que no impide, por supuesto, como lo ha precisado la Corte Constitucional, que se beneficien personas que no pertenecen a él.6 Con el fin de asegurar la destinación específica de los recursos parafiscales y para evitar cualquier desviación a fines no previstos por el legislador, el artículo 9 de la 5 Artículo 16 Decreto 111 de 1996.- Unidad de Caja.- Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación. (...)”. 6 Corte Constitucional C-152 de 1997.- “Es lo que ocurre con las inversiones del Fondo Nacional del Café destinadas a mantener el "equilibrio social y económico de la población radicada en zonas cafeteras”: escuelas, hospitales y puestos de salud, caminos, acueductos, redes eléctricas, redes telefónicas, etc. Los habitantes de las zonas cafeteras, ya vivan en los campos o en ciudades o aldeas, lo mismo que los dueños de predios ubicados en tales zonas pero no dedicados al cultivo del café, reciben los beneficios de las obras hechas por los cafeteros, aunque no están gravados por esta contribución parafiscal. Pero esto es lógico e inevitable: sería absurdo y odioso, y a veces imposible, impedir que personas no contribuyentes se

beneficiaran de obras como carreteras, redes eléctricas, puestos de salud, escuelas, etc. Sin embargo, esto no desvirtúa el principio de la destinación en beneficio de los productores de café: de una parte, ellos mismos se favorecen con esas inversiones; de la otra, en la medida en que se logra el equilibrio social y económico de las zonas cafeteras, se garantiza la paz y se mantiene un clima que permite el trabajo ordenado y fructífero de los cultivadores del grano, y contribuye a su bienestar. Todo esto, siguiendo un criterio de solidaridad social.” Ley 26 de 1989 prevé que estos no pueden utilizarse para amparar o garantizar obligaciones de sus afiliados o de terceros: “El fondo de Solidaridad Social “Soldicom”, en ningún caso podrá ser garante de sus afiliados o de terceras personas” Por último, vale la pena detenerse en el esquema fijado por el legislador para el manejo y administración de este tipo de recursos, ya que desde la ley orgánica de Presupuesto ha determinado que los recursos provenientes del recaudo de las contribuciones parafiscales pueden ser administrados por órganos del estado o por particulares, en la forma que determine el legislador en cada caso. De acuerdo con lo previsto en los artículos 6 y 7 de la Ley 26 de 1989, el Fondo de Protección Solidaria “Soldicom” se creó como un ente de carácter privado sin ánimo de lucro, con personería jurídica, cuyo patrimonio está compuesto, de una parte, por recursos parafiscales y, de otra, por contribuciones privadas, de carácter voluntario, fijadas corporativamente por el máximo órgano social, vale decir, la

asamblea de afiliados a la federación que lo administre. La administración del fondo corresponde, entonces