CE-SC-RAD2002-N1454-2002

SANCIONES ADMINISTRATIVAS - Aplicación del principio de favorabilidad en el procedimiento administrativo para la imposición de sanciones administrativas al sector transporte / PRINCIPIO DE FAVORABILIDADAplicación en el procedimiento administrativo para la imposición de sanciones en el sector transporte / SECTOR TRANSPORTE - Marco legal. Aplicación del principio de favorabilidad en el procedimiento administrativo para la imposición de sanciones administrativas a este sector / INTERVENCIONISMO ESTATAL - Marco legal El principio de favorabilidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución Nacional, debe aplicarse, como regla general, en los procesos disciplinarios y administrativos adelantados por las autoridades administrativas, salvo en aquellas materias que por su especial naturaleza no resulten compatibles con él, como es el caso, por ejemplo, de las disposiciones en que se decide sobre sanciones a imponerse por violación de las disposiciones sobre política económica. En el caso sometido a estudio derivado de la expedición del decreto 176 de 2001 y de la derogatoria expresa de los decretos 1554 y 1557 de 1998 por los decretos 173 y 171 de 2001, respectivamente, no existe un cambio en el procedimiento administrativo aplicable en el juzgamiento de las conductas de los eventuales infractores de las normas sobre transporte, sino que se ha realizado una variación en el cuantum o clase de las sanciones aplicables según el tipo de conducta asumida por el inculpado. Por ello, para dar cumplimiento al mandato constitucional y aplicación al principio de favorabilidad, basta con que en el momento de definir administrativamente la o las sanciones procedentes respecto

de cada uno de los correspondientes infractores de las normas sobre transporte, se dé aplicación a las disposiciones de las normas que resultan más favorables para ellos.

NOTA DE RELATORÍA: 1) Autorizada la publicación con oficio 034103 de 6 de diciembre de 2002. 2) Jurisprudencia citada: C-214 de 1994; C-597 de 1996; C272 de 1998; C-564 de 2000 y C-780 de 2001 Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI

Bogotá D. C., octubre diez y seis (16 ) de dos mil dos ( 2002 ) Radicación número: 1454

Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE Referencia: SANCIONES ADMINISTRATIVAS. Principio de favorabilidad en el procedimiento administrativo para la imposición de sanciones administrativas al sector transporte.

El pasado 31 de julio el entonces Ministro de Transporte, doctor Gustavo Adolfo Canal Mora, formuló a la Sala consulta sobre la aplicación del principio de favorabilidad en sanciones administrativas, conforme al siguiente cuestionario: “1. Se puede aplicar el principio de favorabilidad de que trata el inciso tercero del artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, en sanciones de carácter administrativo? “ 2. El principio de favorabilidad es aplicable de oficio o requiere de petición de parte? “ 3. Cuál sería el procedimiento a seguir para aplicar el principio de favorabilidad, en los procesos sancionatorios de carácter administrativo, adelantados por hechos sucedidos en vigencia de los decretos

derogados (1554 y 1557 de 1998), cuyos actos de apertura de investigación y formulación de cargos se profirieron durante la vigencia de los mismos y que en la actualidad se encuentran pendientes de decidir o para resolver recursos de la vía gubernativa? “ 4. Cuál sería el procedimiento a seguir para aplicar el principio de favorabilidad en el caso en que los hechos hayan ocurrido durante la vigencia de las normas derogadas pero los actos de apertura de investigación y formulación de cargos se profirieron durante la vigencia del decreto 176 de 2001 y a pesar de ello las conductas se enmarcaron dentro de los esquemas típicos de alguna de las normas derogadas, procesos que en la actualidad se hallan pendientes de decisión o para resolver recursos de la vía gubernativa? “ 5. Se aplicará también el principio de favorabilidad en procesos con decisión sancionatoria ejecutoriada, cuya multa no ha sido pagada? “ 6. En el evento de haberse proferido resolución de apertura de investigación con fundamento en los Decretos 1554 y 1557 de 1998 en fecha posterior a su derogatoria, qué mecanismo jurídico puede utilizar la administración para enderezar la actuación que al parecer tiene un vicio que invalidaría la decisión y en caso que deba revocarse lo actuado, puede iniciarse nuevamente la actuación administrativa, es decir, decretarse una nueva apertura de investigación con base en una orden de comparendo emitida por la Policía de Carreteras por infracción a las normas de transporte?”. El señor Ministro consultante fundamentó su solicitud en lo dispuesto en los artículos 29 de la Constitución Política; 46 de la ley 336 de 1996 (Estatuto

Nacional de Transporte); 46, 47 y 53 del decreto 1554 de 1998; 74 del decreto 1557 de 1998; 73 del decreto 171 de 2001; 37 del decreto 173 de 2001; 4, 15, y 23 del decreto 176 de 2001 y en lo expresado por la Corte Constitucional sobre el principio del debido proceso y su aplicación en sanciones administrativas, en las sentencias T-11/92, T-438/94, C-921/01, C-922/01. Concluye el consultante en los siguiente términos: “1. El régimen de sanciones establecido en el decreto 176 de 2001 es ostensiblemente benigno o permisivo al comparársele con cualquiera de los dos regímenes derogados, no sólo porque suprime tipos o conductas sancionatorias sino que en muchos casos el monto de las mismas es notoriamente inferior. “2. La imposición de sanciones que supera los ciento cincuenta millones de pesos a los propietarios de vehículos, por sobrepesos que en ocasiones no llegan a una (1) tonelada y con automotores cuyo valor comercial no daría para pagar siquiera un diez por ciento de la multa a imponer, ha generado tal controversia en su aplicación que se ha calificado de improcedente, ilógica, violatoria del principio de igualdad y proporcionalidad”. Para dar respuesta a la consulta, la Sala hace las siguientes

CONSIDERACIONES:

1. MARCO NORMATIVO 1.1 NORMAS CONSTITUCIONALES  La Carta Política establece, en su primer título de los principios fundamentales,

la obligación constitucional de nacionales y extranjeros en Colombia de acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades, según lo manda el artículo 4º superior. Además, establece la jerarquía normativa, según la cual la Constitución es norma de normas, y prevé la excepción por inconstitucional de la ley u “otra norma jurídica” que contraríe la Constitución, como mecanismo de control difuso de constitucionalidad.  El artículo 29 de la Carta Política, prevé: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. “En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. “Toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. “Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”.  El artículo 95 preceptúa : “La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad

nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. “Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes. “Son deberes de la persona y del ciudadano (...)”:  El artículo 150 superior prescribe: Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones : “(...)

2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones

“ (...).

8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la

Constitución. “(...)

21. Expedir las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica. “(...) 23.Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.

24. Unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República.  El artículo 189 determina las potestades del Presidente de la República, de lo cual para efectos de esta consulta, la Sala señala la siguiente: El Presidente de la República es el jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa; en ejercicio de dichas calidades le corresponde ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos (numeral 22).  El artículo 334 ordena que la dirección general de la economía es competencia del Estado, el cual interviene, por mandato de la ley, en los servicios públicos y privados, para racionalizarla con el fin de conseguir el mejoramiento de la

calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano (...).  Finalmente, el artículo 365 prevé: “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. “Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley (...). En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado (...).” 1.2 NORMAS LEGALES En desarrollo de la normatividad constitucional, se expidieron la leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y 769 de 2002, las cuales regularon, en lo que se refiere con la consulta formulada, las siguientes materias : 1.2.1 Ley 105 de 1993 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones” Mediante dicha ley se integró el sector transporte y se conformó el sistema nacional de transporte. En ella se señaló, como uno de los principios rectores de la mencionada actividad, el de intervención del Estado, para planificar, controlar, regular y vigilar el transporte y las actividades a él vinculadas (Art. 2º literal b). Corresponde al Ministerio de Transporte en coordinación con las diferentes entidades sectoriales, la definición de las políticas generales sobre el transporte y el tránsito (art. 5º). En ejercicio y desarrollo del principio y de la función consiguiente, los artículos 8

y 9 determinaron: “Artículo 8º: Control de tránsito. Corresponde a la Policía de Tránsito velar por el cumplimiento del régimen normativo del tránsito y transporte, por la seguridad de las personas y cosas en las vías públicas. “Las funciones de la Policía de Tránsito serán de carácter preventivo, de asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías y de carácter sancionatorio para quienes infrinjan las normas (...)” “Artículo 9º:Sujetos de las sanciones. Las autoridades que determinen las disposiciones legales impondrán sanciones por violación a las normas reguladoras del transporte, según las disposiciones especiales que rijan cada modo de transporte. “Podrán ser sujetos de sanción:

1. Los operadores del servicio público de transporte y los de los servicios especiales.

2. Las personas que conduzcan vehículos.

3. Las personas que utilicen la infraestructura de transporte.

4. Las personas que violen o faciliten la violación de las normas.

5. Las personas propietarias de vehículos o equipos de transporte.

6. Las empresas de servicio público. “Las sanciones de que trata el presente artículo consistirán en:

1. Amonestación.

2. Multas

3. Suspensión de matrículas, licencias, registros o permisos de operación.

4. Cancelación de matrículas, licencias, registros o permisos de operación.

5. Suspensión o cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa transportadora.

6. Inmovilización o retención de vehículos”.

El artículo 3º de la ley, numeral 2º, calificó expresamente la operación de

transporte público en Colombia como un servicio público, sometido a la regulación del Estado, el cual ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación. En el artículo 10 de la ley se impuso al Gobierno la obligación de presentar los proyectos de ley contentivos del Estatuto Nacional del Transporte y Código Nacional de Tránsito en los cuales se deben unificar los criterios que rigen los diferentes modos de transporte con los principios consagrados en ella. 1.2.2 Ley 336 de 1996, o Estatuto Nacional del Transporte con las modificaciones introducidas por el Decreto 1122 de junio 26 de 1.999. Tiene por objeto la unificación de los principios y criterios fundamentales para la regulación y reglamentación de los modos de transporte, de conformidad con la ley 105 de 1993 y con las normas que la modifiquen o sustituyan (art. 1º). La prioridad esencial en la actividad y sector de transporte, es la seguridad, especialmente la relacionada con la protección de los usuarios (art. 2º). El artículo 3º ibídem, dispone: “Para los efectos pertinentes, en la regulación del transporte público las autoridades competentes exigirán y verificarán las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizarle a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico y de los demás niveles que se establezcan al interior de cada modo, dándole la prioridad a la utilización de medios de transporte masivo. En todo caso, el Estado regulará y vigilará la industria del transporte en los términos previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política”. Reitera esta ley que el transporte como servicio público, continuará bajo la

dirección, regulación y control del Estado, sin perjuicio de que su prestación pueda serle encomendada a los particulares (art. 4º). El artículo 5º, al reiterar la calificación de servicio público de la operación del transporte, además lo definió como esencial, lo cual implica las consecuencias constitucionales que tal categoría de servicios tiene. Dispone la norma: “ El carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente, en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el reglamento para cada modo. (...)“”. Igualmente la ley define la actividad transportadora como el conjunto organizado de operaciones tendientes a ejecutar el traslado de personas o cosas, separada o conjuntamente, de un lugar a otro, utilizando uno o varios modos, de conformidad con las autorizaciones expedidas por las autoridades competentes basadas en los reglamentos del Gobierno Nacional (art 6º). Los equipos destinados al servicio público de transporte en cualquier modo, deben cumplir con las condiciones de peso, dimensiones, capacidad, comodidad, de control gráfico o electrónico de velocidad máxima, de control a la contaminación del medio ambiente y otras especificaciones técnicas de acuerdo con lo que se señale en el reglamento respectivo, para efectos de la homologación correspondiente (art. 31). El artículo 65 preceptúa: “El Gobierno Nacional expedirá los reglamentos correspondientes, a efectos de armonizar las relaciones equitativas entre los distintos elementos que

intervienen en la contratación y prestación del servicio público de transporte, con criterios que impidan la competencia desleal y promueva la racionalización del mercado del transporte”. En su Capítulo IX, artículos 44 a 52, la ley regula todo lo relacionado con las sanciones y procedimientos a quienes infrinjan las disposiciones de transporte. 1.2.3. Ley 796 de 2002, Código Nacional de Tránsito Terrestre. Con esta ley se completó el cuadro normativo al cual se refirió la ley 105 de 1.993 en su artículo 10. Sin embargo, por su contenido específico relacionado con el tránsito, no guarda relación alguna con la materia objeto de consulta la cual se refiere a las sanciones en materia de transporte. Con todo, resulta importante señalar que su artículo 7, siguiendo los lineamientos de las leyes 105 y 336, dispuso: “Cumplimiento del régimen normativo: Las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías. “Las autoridades de tránsito podrán delegar en entidades privadas el aporte de pruebas de infracciones de tránsito, el recaudo de las multas correspondientes, la tramitación de especies venales y todos los trámites previstos en las normas legales y reglamentarias, salvo la valoración de dichas pruebas. (...)” Se ocupa esta ley de señalar las conductas que pueden dar lugar a medidas de

sanción en relación con la violación de las normas de tránsito y en el Título IV regula todo lo referente a sanciones y procedimientos, cuyo capítulo I se ocupa de la sanciones, el 2º sobre las sanciones por incumplimiento de las normas, el 3º hace relación a la competencia, el 4º a la actuación en caso de imposición de comparendo al conductor para el transporte público, el 5º se refiere a los recursos procedentes por la vía gubernativa, el VI al procedimiento en los casos de daños a las cosas, el VII a la actuación en los casos de infracciones penales, el VIII a la actuación en caso de embriaguez, el IX a las sanciones especiales el X a la ejecución de las sanciones, el XI a la caducidad de las sanciones de tránsito, y el XIII se refiere a la aplicación de otros códigos y disposiciones finales. 1.2.4 Decreto 101 de 2000.- Por el cual se reestructura el Ministerio de Transporte. Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, se define la integración del sector, se crean la Comisión de Regulación del Transporte CRTR y se le asignan funciones y la Superintendencia de Puertos y TransporteSupertransporte - y se le asignan funciones. De conformidad con el artículo 30, a la Comisión de Regulación del Transporte le corresponde cumplir, entre otras funciones, las siguientes: “(...) “2.- Regular la prestación del servicio de transporte público, procurando que éste contribuya al aumento de la productividad y la calidad de vida, de acuerdo con los lineamientos y políticas establecidos por el Ministerio. “(...) “23.- Solicitar al Superintendente de Puertos y Transporte o de Industria y

Comercio que adelante las investigaciones e imponga las sanciones de su competencia cuando tenga indicios de que alguna persona o empresa ha violado las normas sobre la materia. “24 (...)”. De conformidad con los artículos 40 y 41 del decreto, el Presidente de la República delegó en el Superintendente de Puertos y Transporte las funciones de inspección, control y vigilancia del servicio público de transporte que le atribuye el numeral 22 del artículo 189 de la C.P. En virtud del artículo 44, se señalaron, en consecuencia, las funciones de la Supertransporte, así: “La Supertransporte cumplirá las siguientes funciones: “1. Velar por el desarrollo de los principios de libre acceso, calidad y seguridad, en la prestación del servicio de transporte; “2. Inspeccionar, vigilar y controlar el cumplimiento de las normas internacionales, leyes, decretos, regulaciones, reglamentos y actos administrativos que regulen los modos de transporte, y aplicar las sanciones correspondientes, en los casos en que tal función no esté atribuida a otra autoridad. “3. Inspeccionar, vigilar y controlar el cumplimiento de las normas nacionales de tránsito, y aplicar las sanciones correspondientes, en los casos en que tal función no esté atribuída a otra autoridad; “4. Inspeccionar, vigilar y controlar los contratos de concesión (...) “9. Asumir, de oficio o por solicitud de cualquier autoridad o cualquier persona autorizada, la investigación de las violaciones de las normas sobre transporte; “(...)” De acuerdo con las normas de la ley 336 de 1.996 y el artículo 42 del decreto 101 de 2000, “Sujetos de la inspección, vigilancia y control, delegada. Estarán sometidos

a inspección, vigilancia y control de la Supertransporte, las siguientes personas naturales y jurídicas: “1. Las sociedades con o sin ánimo de lucro, las empresas unipersonales y las personas naturales que presten el servicio público de transporte; “2.Las entidades del sistema nacional de transporte establecidas en la ley 105 de 1.993, excepto el Ministerio de Transporte, en lo relativo al ejercicio de las funciones que en materia de transporte legalmente les corresponde; “3. Los concesionarios, en los contratos de concesión (...) “4.Los operadores portuarios; “5.Los demás que determinen las normas legales”. 1.3 LOS DECRETOS REGLAMENTARIOS EN MATERIA DE TRANSPORTE El Presidente de la República, en uso de sus facultades reglamentarias y en especial las indicadas por las leyes 105/93 y 336/96, procedió a dictar los decretos 1554 de 1.998 “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de carga”, cuyo Título III regulaba el régimen de sanciones aplicables a los infractores de sus disposiciones, previo el cumplimiento del procedimiento señalado en el Título I, Capítulo IX de la ley 336 de 1.996, según lo señaló el artículo 53; y el 1557 del mismo año “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de pasajeros en Carretera”, cuyo Título III estableció el régimen de sanciones y procedimientos para los infractores de sus disposiciones. Los indicados decretos fueron derogados en su integridad, respectivamente, por los decretos 173 de 2001 y 171 del mismo año.

Adicionalmente, también en el 2001, el Gobierno profirió el Decreto 176 “Por el cual se establecen las obligaciones de las Empresas de Transporte Público Terrestre Automotor, se determina el régimen de sanciones y se dictan otras disposiciones”, el cual resulta aplicable tanto para las empresas de transporte terrestre automotor de carga como de pasajeros. El artículo 35 del Decreto 176 dispuso: “El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”. Tal como lo señala el Ministro en el texto de la consulta en el aparte antes trascrito, el decreto 176 resulta ser más benigno en el tratamiento de las conductas sancionables y en las sanciones mismas que el señalado por los decretos 1554 y 1557 de 1.998

2. LA CONSULTA En la primera parte de la consulta formulada, el Ministro plantea a la Sala unas preguntas de tipo general, relacionadas con la aplicabilidad del “principio de favorabilidad consagrado en el campo penal a las sanciones administrativas”, para luego buscar una respuesta en forma precisa a los trámites administrativos sancionatorios relacionados con el transporte terrestre automotor de pasajeros y de carga, sobre la base y premisa de las respuestas que la Sala dé a las primeras preguntas.

Para absolver las preguntas formuladas, la Sala se referirá a los siguientes temas:

1. La intervención económica del Estado en la Constitución Política de 1991; el control y la vigilancia de la prestación del servicio público de transporte, una manifestación de intervención ordenada en las leyes 105/93 y 336/96.

2. El Control de Policía Administrativa de las autoridades de tránsito:

funciones de inspección, control y vigilancia.

3. La potestad sancionadora del Estado.

4. Debido proceso en los procedimientos administrativos.

5. Principio de favorabilidad en los procesos administrativos. Posición de la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado.

1. La intervención económica del Estado en la Constitución Política de 1991.- El control y la vigilancia de la prestación del servicio público de transporte, una manifestación de intervención ordenada en las leyes 105/93 y 336/96.

La actividad económica del Estado Colombiano se concreta, en lo esencial, en cuatro elementos fundamentales que, a su vez, integran el marco constitucional en que aquella se desenvuelve: el derecho a la propiedad privada; la función social de la propiedad; la libertad de empresa e iniciativa privada dentro de los límites del bien común; y la dirección general de la economía a cargo del Estado, quien la ejerce, interviniendo, por mandato de la ley, para el logro de los objetivos y finalidades que a tal función le predetermina el Constituyente. Para responder el interrogante que se plantea en este acápite del estudio, será necesario analizar el concepto mismo de intervención económica del Estado, a fin de establecer si la función de control y vigilancia que sobre la prestación del servicio público de transporte y los agentes prestadores atribuye la Constitución Política de 1991 a las autoridades administrativas del sector transporte1 constituye una manifestación de la misma, y en tal caso, establecer sus alcances. Desde 1936, en nuestra historia constitucional2, en nuestra Carta Política3, de manera expresa y sin reparos, se concibió al Estado colombiano como un Estado

de derecho interventor, con el fin de velar por la redistribución del ingreso con destino a la satisfacción de las necesidades sociales, salvaguardar los derechos 1 (Arts. 150 numerales 2º, 8º,21º, 23º, y 24º, 189 numeral 22 y 365 C.N.) 2 Constitucionalmente hubo dos intentos importantes en la evolución conceptual del tema intervencionista que no alcanzaron la expresión clara y ordenada que exigía el concepto, consagrados en la Constitución de 1886, artículo 32, y en la reforma de 1910; sólo fue en la reforma constitucional de 1936, donde representó un avance fundamental en la vida institucional, política, económica y social del país; en ella se introdujeron de manera expresa y como mandato constitucional tipificante de la concepción política del Estado colombiano, la función estatal interventora en la producción, distribución y consumo de la riqueza, la función social de la propiedad y el concepto mismo de los deberes sociales del Estado, concibiéndolo necesariamente como un ente interventor, con responsabilidades económicas y sociales, con la carga constitucional de proveedor de servicios y de proteger los derechos fundamentales de los individuos. 3 En efecto, en el artículo 11 del Acto Legislativo No. 1 de 1936 se dispuso: “El Estado puede intervenir por medio de leyes en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho. PARÁGRAFO.- Las leyes que se dicten en ejercicio de la facultad que otorga este artículo

requieren, para su aprobación, el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.” fundamentales del individuo, proveer por los servicios esenciales de la vida comunitaria como gran y único titular de esta función y con clara ingerencia en la actividad económica privada, participando como agente activo en la promoción del aprovechamiento racional de los recursos y estimulando el libre desarrollo de la iniciativa privada, que desde ese entonces, lleva la impronta de la función social. De esta manera fue evolucionando y consolidándose el concepto constitucional interventor como una necesidad socializante, y como contrapartida del derecho fundamental que desde entonces garantizaba el constituyente a todos los asociados: el libre ejercicio de la iniciativa privada, la libre competencia y el libre desarrollo de las actividades económicas como máxima expresión del Estado democrático4. Esta evolución de la historia constitucional, llevó al constituyente de 1991 a determinar el concepto en un contexto amplio de competencia, siguiendo las nuevas tendencias publicistas que ubican los servicios públicos en el contexto empresarial de un mercado libre en el que el Estado concurre, en su condición de agente económico en igualdad de condiciones con los particulares habilitados a tal efecto por la Constitución, sin que por ello pueda liberarse del más esencial de sus deberes en esta materia: Intervenir, o lo que es lo mismo, regular, controlar y vigilar el desempeño de los agentes económicos que interactúan en el intercambio libre de bienes y servicios a fin de obtener su propósito último valiéndose de los instrumentos que pone a su disposición la función interventora, esto es, asegurar

el mejoramiento de la calidad de vida de los asociados, maximizar la eficacia en la prestación de los servicios públicos, minimizar el impacto nocivo de los monopolios en la economía5, y por sobre todo asegurar la función social de la empresa. Así concibió el constituyente de 1991, la libertad económica en el nuevo “Estado Social de Derecho”6: “LIBERTAD ECONOMICA Y COMPETENCIA. “...el articulado propuesto comienza por consagrar la libertad económica en los siguientes términos: 4 En el artículo 4 del Acto Legislativo No. 1 de 1945 se dispuso: El Estado puede intervenir por mandato de la ley en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho. Esta función no podrá ejercerse en