CE-SC-RAD2002-N1457-2002

CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL - Transferencias del sector eléctrico. Destinación. Gastos de funcionamiento / TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELECTRICO - Destinación por las corporaciones autónomas regionales No es viable que las corporaciones autónomas regionales destinen los recursos provenientes de la transferencia del sector eléctrico a actividades diferentes a las señaladas en los numerales 1° y 3° a) del artículo 45 de la ley 99 de 1993, esto es, la protección del medio ambiente y la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto, en el caso de la transferencia efectuada por las empresas generadoras de energía hidroeléctrica, y la protección del medio ambiente del área donde está ubicada la planta, en el caso de la realizada por las centrales térmicas. Las corporaciones autónomas regionales sólo pueden destinar hasta el diez por ciento (10%) de la transferencia del sector eléctrico, para gastos de funcionamiento, de acuerdo con el límite fijado, de manera expresa, por el parágrafo 1° del artículo 45 de la ley 99 de 1993; gastos que, como se dijo en las consideraciones, son los propios del objeto para el cual están destinadas las transferencias y no otros.

NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 012012 de 25 de noviembre de 2002.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil dos (2002)

Radicación número: 1457

Actor: MINISTRO DEL MEDIO AMBIENTE Referencia: CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES. Transferencia del sector eléctrico. Destinación.

El anterior Ministro del Medio Ambiente, doctor Juan Mayr Maldonado, a solicitud de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente, de la Contraloría General de la República, formuló a la Sala la siguiente consulta: 1. ¿Los artículos 25 y 44 de la Ley 344 de 1996, derogaron o modificaron el artículo 45 de la Ley 99 de 1993? En caso afirmativo en qué sentido? 2. ¿Mediante una norma de carácter general (artículo 25 de la Ley 344 de 1996) es viable modificar una norma de carácter especial mediante la cual se establece la destinación de los recursos (artículo 45 de la Ley 99 de 1993)? 3. ¿Es viable que las Corporaciones Autónomas Regionales utilicen los recursos provenientes de las transferencias del sector eléctrico en actividades diferentes a las señaladas por el numeral 1 del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, esto es, la protección del medio ambiente y la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto? 4. ¿Los gastos generales de funcionamiento de una Corporación Autónoma Regional pueden sufragarse con recursos provenientes de las transferencias del sector eléctrico, o sólo aquella parte del funcionamiento que tenga relación directa con el objetivo de la norma, esto es, el numeral 1 del artículo 45 de la Ley 99 de 1993? 5. ¿Teniendo en cuenta lo dispuesto por la H. Corte Constitucional,

en sentencia C-151 de 1995, es viable que las Corporaciones Autónomas Regionales puedan utilizar un porcentaje para funcionamiento superior al establecido en el parágrafo 1 del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, con cargo a gastos de inversión? En caso afirmativo, a cuánto ascendería su monto? 6. ¿El artículo 25 en concordancia con el artículo 44 de la Ley 344 de 1996 modificó la Ley 99 de 1993? En caso afirmativo en qué aspectos?

1. CONSIDERACIONES 1.1 La transferencia del sector eléctrico a las corporaciones autónomas regionales, de acuerdo con el artículo 45 de la ley 99 de 1993.

La ley 99 del 22 de diciembre de 1993, relativa a la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, estableció diversas rentas a favor de las corporaciones autónomas regionales, con la finalidad de dotarlas de los recursos necesarios para el desempeño de las funciones que les asignó. En el artículo 45 señaló la transferencia que debe hacerles el sector eléctrico, así como también la que éste debe efectuar a los municipios.

Esta norma dispuso lo siguiente: “Transferencia del sector eléctrico.- Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética, de la manera

siguiente:

1. El 3% para las corporaciones autónomas regionales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca

hidrográfica y el embalse, que será destinado a la protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto.

2. El 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, distribuidos de la siguiente manera:

a. El 1.5% para los municipios y distritos de la cuenca hidrográfica que surte el embalse, distintos a los que trata el literal siguiente. b. El 1.5% para los municipios y distritos donde se encuentra el embalse. Cuando los municipios sean a la vez cuenca y embalse, participarán proporcionalmente en las transferencias de que hablan los literales a) y b) del numeral 2° del presente artículo. Estos recursos sólo podrán ser utilizados por los municipios en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental.

3. En el caso de centrales térmicas la transferencia de que trata el presente artículo será del 4%, que se distribuirá así: a. 2.5% para la corporación autónoma regional para la protección del medio ambiente del área donde está ubicada la planta. b. 1.5% para el municipio donde está situada la planta generadora.

Estos recursos sólo podrán ser utilizados por el municipio en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental. Parágrafo 1.- De los recursos de que habla este artículo sólo se podrá destinar hasta el 10% para gastos de funcionamiento. Parágrafo 2.- Se entiende por saneamiento básico y mejoramiento ambiental la ejecución de obras de acueductos urbanos y rurales,

alcantarillados, tratamientos de aguas y manejo y disposición de desechos líquidos y sólidos. Parágrafo 3.- En la transferencia a que hace relación este artículo está comprendido el pago, por parte del sector hidroenergético, de la tasa por utilización de aguas de que habla el artículo 43” (negrillas no son del texto original). Ante una demanda sobre los pasajes del artículo que se refieren a la destinación de los recursos recibidos por los municipios, la Corte Constitucional los declaró exequibles en la sentencia C-495 del 15 de septiembre de 1998. El Gobierno nacional reglamentó esta norma mediante el decreto 1933 del 5 de agosto de 1994, respecto del cual existe un pronunciamiento de la Sección Primera de esta corporación, que denegó la nulidad solicitada del inciso cuarto del artículo 2°, relativo a la definición de “cuenca hidrográfica”, en sentencia del 17 de mayo de 2002 (Exp. 6611). Como se observa, el artículo 45 de la ley ambiental establece claramente que las corporaciones autónomas regionales deben destinar las transferencias del sector eléctrico recibidas, en el primer caso, de las empresas generadoras de energía hidroeléctrica, “a la protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto” y en el segundo caso, de las centrales térmicas, a “la protección del medio ambiente del área donde está ubicada la planta”, pudiendo destinar en ambos casos, solamente el 10% a gastos de funcionamiento. La Sala estima que los gastos de funcionamiento, a que se refiere el artículo 45

en su parágrafo 1°, son los propios del objeto para el cual están destinadas las transferencias, destacados entre comillas en el párrafo anterior, por cuanto la aplicación a otros gastos de funcionamiento de las corporaciones, distintos a los nombrados, conduciría al absurdo de no poder ejecutar las obras previstas con dichas transferencias por carencia o insuficiencia de los recursos para atender los gastos de funcionamiento correspondientes. La mencionada destinación se encuentra reafirmada por el artículo 8° del decreto reglamentario 1933 de 1994, que precisa que las corporaciones autónomas regionales involucradas, deben elaborar y ejecutar un “Plan de ordenación y manejo ambiental de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto”, en el primer caso, o un “Plan de manejo ambiental para el área de influencia de la planta térmica“ en el segundo, en el cual se indique el plan de inversiones de dichos recursos con su correspondiente cronograma. Añade la norma que para la elaboración del plan se pueden utilizar los mismos recursos. De igual manera, en el artículo 9° del decreto está ratificada la autorización para emplear los recursos en gastos de funcionamiento, con el límite del 10% y en lo que demande la ejecución de las obras proyectadas con las respectivas transferencias, como se expresó atrás, al precisar el sentido del artículo del parágrafo 1° del artículo 45 de la ley 99 de 1993. Ha surgido la cuestión de dilucidar si el citado artículo 45 fue modificado o derogado por el artículo 25 de la ley 344 de 1996, de tal manera que la consulta se contrae a la confrontación de las dos normas, para determinar si las

corporaciones autónomas regionales pueden destinar las transferencias del sector eléctrico a financiar proyectos distintos a la protección del medio ambiente de las zonas de generación de energía, como los de arborización urbana o fomento de la fauna y la flora silvestres, y si pueden aplicar más del 10% de esas transferencias a gastos de funcionamiento, para lo cual se procede a analizar esta última norma. 1.2 El artículo 25 de la ley 344 de 1996 relativo a las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible. La ley 344 del 27 de diciembre de 1996 sobre racionalización del gasto público, contiene una serie de normas referentes a distintos campos de la administración pública, que buscan “racionalizar y disminuir el gasto público, garantizar su financiamiento y reasignar recursos hacia sectores deficitarios de la actividad estatal”, como señala el artículo 1°. Los artículos 24 a 28 de la ley tocan diversos aspectos del tema ambiental, razón por la cual el artículo 44 de la misma dispone que ésta modifica en lo pertinente, entre otras leyes, la 99 de 1993. Ahora bien, el artículo 25, que es el que motiva la consulta, dispone lo siguiente: “Las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, financiarán sus gastos de financiamiento, inversión y servicio de la deuda con los recursos propios que les asigna la ley 99 de 1993. El Gobierno nacional hará los aportes del presupuesto nacional a las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible cuando sus rentas propias por los aportes que reciban del Fondo de

Compensación sean insuficientes”. En primer lugar, hay que indicar que aunque la norma menciona a las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, se hará referencia a las primeras en general, por cuanto las segundas, así denominadas legalmente, están organizadas como las primeras, con algunas particularidades (arts. 34 a 41 de la ley 99/93). En segundo término, conviene aclarar que si bien el texto de la norma emplea la expresión “gastos de financiamiento”1, ésta se debe entender como “gastos de funcionamiento”, pues se advierte, además del pleonasmo, la comisión de un error en la trascripción del texto oficial, ya que desde la presentación del proyecto 1 Diario Oficial No. 42.951 del 31 de diciembre de 1996, pág. 3. de ley por el Gobierno nacional 2 se mencionó esta última expresión, la cual, por lo demás, corresponde a uno de los componentes, con los gastos de inversión y el servicio de la deuda pública, de la clasificación tripartita de los gastos que hace el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, el decreto compilador 111 de 1996, en los artículos 11 -b), 36 y 38 d) 3. Ahora bien, se observa que el artículo 25 de la ley 344 de 1996 establece que las corporaciones autónomas regionales financiarán sus gastos de funcionamiento, los de inversión y el servicio de la deuda con los recursos propios que les asigna la ley 99 de 1993, en los artículos 42 a 46 de ésta, lo cual indica el propósito del legislador de que sean autosostenibles y reafirma el principio presupuestal de que

los gastos deben corresponder a las rentas de las entidades, y en cumplimiento de las destinaciones señaladas en la ley últimamente citada. El segundo inciso de la norma dispone que habrá aportes del presupuesto nacional a las corporaciones cuando las rentas propias por los aportes que reciban del Fondo de Compensación Ambiental, creado por el artículo 24 de la ley 344 de 1996, sean insuficientes. Aquí hubo un cambio, pues el proyecto original decía que tales aportes se podrían efectuar cuando las rentas propias (las cuales, conforme al primer inciso, eran las de la ley 99) y los aportes del Fondo fueran insuficientes, lo cual significaba que la ayuda del presupuesto nacional se presentaría por voluntad del gobierno y de manera excepcional, ya que sería cuando éste lo dispusiera ante el hecho de que la suma de tales rentas resultara insuficiente, y quedó con que dicha ayuda se debe dar cuando el aporte del referido Fondo sea insuficiente para atender los compromisos de las corporaciones. Conviene ahora, apreciar esta norma frente al artículo 45 de la ley 99 de 1993. 1.3 La confrontación de las dos normas. Al examinar el artículo 45 de la ley 99 de 1993 frente al artículo 25 de la ley 344 de 1996, se observa que éste no lo derogó ni lo modificó, por cuanto no pugnan 2 Proyecto de Ley No. 89 de 1996 – Senado, en la Gaceta del Congreso No. 381 del 13 de septiembre de 1996, pág. 7. 3 A las corporaciones autónomas regionales se les aplica el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional. Conceptos de la Sala Nos. 814 y 830 del 29 de abril y 28 de mayo, respectivamente, de

1996. sus disposiciones, de manera tal que la segunda excluya a la primera, ni la segunda entró a regular de forma diferente o a variar los alcances de la primera.

En efecto, en cuanto a la derogación, se encuentra que no se da ni la expresa ni la tácita, que son las dos formas que contempla el artículo 71 del Código Civil, porque no hay manifestación directa de la segunda disposición o de otra, de dejar sin efectos la primera, y las dos no resultan incompatibles sino que antes bien, se pueden conciliar perfectamente. En cuanto a la modificación, se encuentra, de igual manera, que la segunda no alteró ni cambió la primera, pues se trata de dos disposiciones complementarias. Es así como el artículo 45 de la ley 99 de 1993 establece la transferencia del sector eléctrico a las corporaciones autónomas regionales con una destinación de inversión específica, como quedó dicho, y una autorización de que hasta el 10% de la transferencia se puede utilizar para gastos de funcionamiento, mientras que el artículo 25 de la ley 344 de 1996 dispone que las corporaciones deben atender sus gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda con las rentas propias que les asigna la ley 99, dentro de las cuales está la del artículo 45. Como se advierte, el artículo 25 de la ley 344 remite a los recursos propios de las corporaciones establecidos por la ley 99, que comprenden la transferencia del sector eléctrico, la cual, por esta remisión, no sufre modificación sino que antes bien, conserva su especificidad, pues la norma no le introduce ningún cambio. El artículo 25 establece que las corporaciones atienden sus gastos con las rentas

propias, pero éstas siguen sujetas a su normatividad, la cual continúa aplicándose en su integridad y por ende, en cuanto a sus características, dentro de las que se encuentran la destinación de la inversión y el límite de los gastos de funcionamiento. El inciso primero del citado artículo 25 lo único que está haciendo es aplicar el principio presupuestal de la equivalencia de los gastos con las rentas, pero no está cambiando las rentas propias de las corporaciones sino que está remitiendo a ellas, tal como fueron establecidas por la ley 99 de 1993. El artículo 25 no está diciendo que la destinación de inversión de las rentas propias haya sido cambiada o que el límite de aplicación a gastos de funcionamiento de una de ellas haya desaparecido, por el hecho de que establezca que el conjunto de gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda se debe atender con tales rentas, pues ello sería desbordar el texto mismo de la norma y darle un alcance que no tiene. Esta norma viene a ser complementaria, dado que remite a las rentas de la ley 99 pero no varía su contenido. No altera la destinación de la inversión pues no lo dispone así, ni su texto permite inferir que ese sea su sentido. Habla ciertamente de los gastos de funcionamiento, pero esto no significa que esté cambiando el límite que para ellos se haya establecido con relación a determinada renta, pues, aparte de que no lo contempla de esa manera, no se puede entender que lo ha hecho de modo implícito, ya que lo que hace es mencionarlos con los otros gastos, de inversión y deuda, en general, para

contraponerlos a las rentas propias de las corporaciones. Pretender que suprimió el límite de tales gastos en el caso de una renta específica, sería hacer decir a la norma algo que no dice y atribuirle un significado que no posee, contraviniendo de este modo, el principio de interpretación jurídica del artículo 27 del Código Civil, según el cual “cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu”. El inciso segundo del artículo 25 tampoco modifica el contenido del artículo 45 de la ley 99 de 1993, pues trata un tema por demás distinto, consistente en que el presupuesto nacional vendrá en ayuda de las corporaciones en caso de que los aportes del Fondo de Compensación Ambiental sean insuficientes para atender sus compromisos. En suma, el artículo 25 de la ley 344 de 1996 no derogó ni modificó el artículo 45 de la ley 99 de 1993, y por tanto, se mantiene la destinación de los transferencias del sector eléctrico a las corporaciones autónomas regionales en el caso de las empresas generadoras de energía hidroeléctrica, de protección del medio ambiente y defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto, y en el caso de las centrales térmicas, de protección del medio ambiente del área donde está ubicada la planta, y continúa el límite del 10% de la transferencia para gastos de funcionamiento. Cabe anotar que el artículo 44 de la ley 344 de 1996, fiel a la tradición legislativa, señala que esta ley modifica, en lo pertinente, determinadas leyes, dentro de las

cuales menciona la 99 de 1993, pero ello no significa entonces que su artículo 25 modificó el artículo 45 de ésta. La modificación se refiere a las otras normas que tocan aspectos ambientales y principalmente al artículo 24, que creó el Fondo de Compensación Ambiental, respecto del cual el inciso segundo del artículo 25 contempla una disposición, ya comentada. Finalmente, es necesario señalar que si bien la Corte Constitucional ha manifestado en la sentencia C-151 de 1995, que los gastos de funcionamiento pueden cargarse al gasto de inversión social (como lo es el de saneamiento ambiental, de acuerdo con el artículo 366 de la Constitución) si aquellos se efectúan en el mismo sector social, en el caso de la transferencia del sector eléctrico a las corporaciones autónomas regionales existe una norma legal, el parágrafo 1° del artículo 45 de la ley 99 de 1993, que establece, de manera expresa y enfática (emplea el adverbio “sólo”), como límite para tales gastos, el 10% de la transferencia y por lo tanto, hay que cumplirlo, sin que pueda aplicarse una suma adicional tomada de la inversión, con destino a esos gastos, así se efectúen en el sector social involucrado, pues se excedería el tope fijado por la ley.

2. LA SALA RESPONDE 2.1, 2.2 y 2.6

Los artículos 25 y 44 de la ley 344 de 1996 no derogaron ni modificaron el artículo 45 de la ley 99 de 1993. 2.3 No es viable que las corporaciones autónomas regionales destinen los recursos provenientes de la transferencia del sector eléctrico a actividades diferentes a las señaladas en los numerales 1° y 3° a) del artículo 45 de la

ley 99 de 1993, esto es, la protección del medio ambiente y la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto, en el caso de la transferencia efectuada por las empresas generadoras de energía hidroeléctrica, y la protección del medio ambiente del área donde está ubicada la planta, en el caso de la realizada por las centrales térmicas. 2.4 y 2.5 Las corporaciones autónomas regionales sólo pueden destinar hasta el diez por ciento (10%) de la transferencia del sector eléctrico, para gastos de funcionamiento, de acuerdo con el límite fijado, de manera expresa, por el parágrafo 1° del artículo 45 de la ley 99 de 1993; gastos que, como se dijo en las consideraciones, son los propios del objeto para el cual están destinadas las transferencias y no otros. Transcríbase a la señora Ministra del Medio Ambiente. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

CÉSAR HOYOS SALAZAR SUSANA MONTES DE ECHEVERRI Presidente de la Sala

FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala