CE-SC-RAD2003-N1187-2003

SUPRESIÓN DEL CARGO - Derechos de empleado de carrera. Requisitos adicionales para reincorporación: improcedencia / CARRERA ADMINISTRATIVA ESPECIAL - Contraloría General de la República.

Reincorporación al cargo: Requisitos / CONTRALORÍA GENERAL DE LA

REPÚBLICA - Carrera administrativa especial. Facultades extraordinarias de la ley 489 de 1998 / RÉGIMEN DE INDEMNIZACIONES - Contraloría General de la República. Marco legal En la actualidad, las normas generales de la carrera administrativa se encuentran contenidas en la ley 443 de 1998 y sobre el tema específico del retiro del servicio de un empleado de carrera por supresión del cargo, la norma aplicable es su artículo 39; es de anotar que el artículo 40 de la ley 443 de 1998 establece que a los empleados que hayan ingresado a la carrera, con la acreditación de los requisitos exigidos al momento de su ingreso, no se les puede exigir requisitos distintos en caso de incorporación o traslado a empleos iguales o equivalentes. La normatividad legal para la carrera administrativa en general, establece que el empleado de carrera, al cual se le suprime el cargo del que es titular, tiene unos derechos derivados de la carrera, que se concretan fundamentalmente en la opción de incorporarse de nuevo a la administración a un empleo equivalente o de recibir una indemnización. Esta normatividad ha sido reglamentada por los artículos 135 a 142 del decreto 1572 de 1998. Si se establece un sistema de carrera administrativa que no le permita al empleado, cuyo cargo es suprimido, su reincorporación a un empleo equivalente sino que forzosamente debe aceptar la

indemnización económica, se estaría menoscabando un derecho inherente a la carrera, basado en la estabilidad de la misma y se atentaría contra la esencia del sistema de carrera, que el Estado justamente debe proteger. Por consiguiente, la Sala considera que, si bien las facultades otorgadas por la ley 489 de 1998 al señor Presidente de la República, son amplias para suprimir empleos y prever las disposiciones pertinentes y para dictar las normas sobre la carrera administrativa especial de la Contraloría, ellas no dan para apartarse de los postulados esenciales a toda carrera administrativa y desconocer sus derechos inherentes. Por lo tanto, no sería correcto ejercerlas desconociendo el derecho a la reincorporación a un empleo equivalente y obligando al funcionario de carrera a recibir ineludiblemente la indemnización por la supresión de su cargo. Lo que sí podría establecer el Ejecutivo, en tanto que legislador extraordinario, sería unos requisitos para la reincorporación, que lógicamente tendrían que ser distintos a los de ingreso, puesto que no tendría sentido que fueran los mismos, toda vez que el funcionario de carrera ya los acreditó en su oportunidad. Se hace la salvedad de que esos requisitos no pueden comprender el caso de reincorporación de un empleado, cuando ésta es ordenada por sentencia judicial. Se trata de una carrera administrativa especial que podría, en este aspecto, apartarse de la disposición contenida en el artículo 40 de la ley 443 de 1998, para la carrera administrativa general, máxime teniendo en cuenta el carácter técnico, especializado y actualizado, que deben tener la mayoría de los cargos en la Contraloría.

NOTA DE RELATORÍA: 1) Sentencias C-479 de 1992 y C-527 de 1994. Corte

Constitucional. 2) Levantada la reserva legal mediante auto de 9 de junio de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Santafé de Bogotá, D.C., once (11) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999).- Radicación número: 1187

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR

Referencia: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Carrera administrativa especial. Facultades extraordinarias de la ley 489 de 1998.

El señor Ministro del Interior, doctor Néstor Humberto Martínez Neira, a solicitud del señor Contralor General de la República, doctor Carlos Ossa Escobar, formula a la Sala la siguiente consulta : “1.Dado que la Constitución Política en el numeral 10º., del artículo 268, a propósito de las atribuciones del Contralor General, encomienda a la ley un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría, es posible, a pesar de lo dispuesto en la Ley 106 hoy vigente, en uso de las atribuciones del numeral 6º., del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, introducir normas distintas a las del régimen general de carrera en punto al criterio de cuando se hace obligatorio reincorporar en una reforma de planta a un empleado que venía ejerciendo un empleo de carrera debidamente escalafonado, de tal manera que proceda la aceptación forzosa de la indemnización sin opción de reincorporación cuando no se cumpla con los requisitos del cargo que se hubiere consagrado en la nueva planta, e incluso,

apartarse de otros aspectos del régimen general ? ¿Podría exigirse para la reincorporación una evaluación mediante prueba objetiva que permita decidir sobre la idoneidad potencial de quien será reincorporado a pesar de venir escalafonado en carrera con ocasión de ocupar un empleo en la planta que se suprime ?. Las regulaciones podrían distinguir dos clases de normas para regular situaciones idénticas ? : Unas en la coyuntura del uso de las facultades y otras para el futuro ?.

2. A pesar del antecedente de la Ley 73 de 1993, el régimen de indemnizaciones para empleados a los que se hubiere suprimido su cargo debería ser el general, o someterse a un régimen distinto de naturaleza especial para los funcionarios de Contraloría ? Podría hacerse extensivo ese régimen de indemnizaciones a quienes están

en una situación indefinida de hecho, ocupando cargos de carrera sin ser de carrera, al tenor de lo que hoy mismo consagra la Ley 106 de 1993, en esta materia ?

3. Podría ampararse el Fondo de Bienestar de la Contraloría con las mismas disposiciones de naturaleza especial que prevé la Constitución Política, cuando se trata de regular situaciones de

carrera administrativa para la Contraloría General de la República ? ”.

1. CONSIDERACIONES 1.1 Las facultades extraordinarias en la Constitución Política de 1991. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 estableció el otorgamiento de facultades extraordinarias por parte del Congreso al Presidente de la República, de una manera restringida, para evitar que la labor legislativa se trasladara con frecuencia al Gobierno en multitud de materias, como había acontecido en el

pasado, y que al desprenderse el Congreso de su función, fuera el Gobierno quien terminara imponiendo su criterio en temas que debían ser fruto de la discusión abierta y de la opinión mayoritaria o incluso, en determinados casos, del consenso. Fue así como en el artículo 150 de la Constitución, mediante el cual se dispone que le compete al Congreso la expedición de leyes, se estableció en el numeral 10º, que por medio de ellas, el órgano legislativo puede ejercer la función de conferirle facultades al Ejecutivo para dictar precisamente, normas con fuerza de ley. El referido numeral preceptúa que es atribución del Congreso: “Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos”. Precisamente, el actual Gobierno, en el trámite en el Senado de la República, del proyecto que se convertiría en la ley 489 de 1998, solicitó facultades extraordinarias para la reorganización del Estado e incluyó en ésta, a la Contraloría General de la República. El Congreso se las concedió con amplitud y sin el establecimiento de una

comisión parlamentaria que controlara su ejercicio, mediante la rendición de un concepto previo, como había acontecido en muchas ocasiones en el pasado. 1.2 Las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el numeral 6º del artículo 120 de la ley 489 de 1998. La citada ley 489 de 1998, que constituye el nuevo estatuto de la administración pública, confirió en el artículo 120, facultades extraordinarias al señor Presidente para suprimir, fusionar, reestructurar o transformar una gran cantidad de entidades y organismos estatales. En el numeral 6º de ese artículo, le otorgó dichas facultades para modificar la estructura de la Contraloría General de la República. La mencionada norma dispone lo siguiente: “Facultades extraordinarias.- De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para: (…)

6. Modificar la estructura de la Contraloría General de la República, determinar la organización y funcionamiento de su auditoría externa; suprimir, fusionar, reestructurar, transformar o liquidar el Fondo de Bienestar Social de que trata la ley 106 de 1993, determinar el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleados de la Contraloría General de la República, pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben observarse para el

efecto; y dictar las normas sobre la carrera administrativa especial de

que trata el ordinal 10 del artículo 268 de la Constitución Política y establecer todas las características que sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal ”. Son de destacar, sobre los temas de la consulta, las facultades para suprimir empleos en la Contraloría y prever la regulación pertinente y adicionalmente, dictar las normas referentes a la carrera administrativa especial de dicha entidad. Ahora bien, en cuanto al Fondo de Bienestar Social de la Contraloría, las facultades aluden expresamente a cinco eventualidades de terminación o modificación de dicha entidad : supresión, fusión, reestructuración, transformación o liquidación, pero no a la instauración de una carrera administrativa igual a la de la Contraloría. Aun cuando la Contraloría es un órgano de control, al cual la Constitución le reconoce autonomía (arts.113 inciso segundo, 117 y 267 inciso cuarto), las facultades otorgadas al señor Presidente se refieren específicamente a ella, y por eso se hace la salvedad contenida en el inciso tercero del parágrafo 3º del mismo artículo 120 de la ley 489, en la siguiente forma: “Así mismo, salvo lo previsto en los numerales 6 y 7, el ejercicio de las facultades que se confieren en el presente artículo, no incluye los órganos, dependencias o entidades a las cuales la Constitución Política les reconoce un régimen de autonomía” (negrillas no son del texto original). Sin embargo, el legislador quiso tener en cuenta dicha autonomía en el ejercicio de las facultades, y fue esa la razón por la cual dispuso en el parágrafo 4º del citado artículo, lo siguiente: “Las facultades de que tratan los numerales 6 y 7 del presente

artículo serán ejercidas una vez oído el concepto del Contralor General de la República, del Fiscal General de la Nación y del Procurador General de la Nación, en lo relativo a sus respectivas entidades” (negrillas no son del texto original). En consecuencia, en el caso de la Contraloría General de la República, el señor Presidente debe oír previamente al señor Contralor para el ejercicio de las facultades extraordinarias. De ahí su especial interés en la formulación de la consulta. 1.3 La carrera administrativa especial de la Contraloría General de la República. La Constitución Política de 1991 le dio un giro importante a la Contraloría General de la República, para que fuera un verdadero órgano de control fiscal, redefiniendo éste sobre las bases de un procedimiento de control posterior y selectivo y los sistemas de controles financiero, de gestión y de resultados. Para alcanzar sus fines, la Carta confirió a la Contraloría nuevas funciones y la dotó de varios mecanismos, que la hicieran una institución ágil y eficaz. Fue así como la Constitución ordenó que la Contraloría tuviera una carrera administrativa especial, en orden a garantizar un manejo técnico y especializado de su labor fiscalizadora, que estuviera alejado de los intereses políticos o de grupo. A este respecto, el artículo 268 de la Constitución, al enumerar las atribuciones del Contralor General de la República, señaló en el numeral 10º, la siguiente: “Proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley. Esta determinará un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría. Se prohíbe a quienes formen parte de

las corporaciones que intervienen en la postulación y elección del Contralor, dar recomendaciones personales y políticas para empleos en su despacho” (negrillas no son del texto original). Como se advierte, la norma constitucional dispone que habrá una carrera administrativa especial en la Contraloría General de la República, básicamente por la consideración de que se trata de un organismo de carácter técnico y jurídico, no político. La existencia de carreras administrativas especiales se encuentra reafirmada por la disposición del artículo 130 de la Carta, que ordena la creación de la Comisión Nacional del Servicio Civil para la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, “excepción hecha de las que tengan carácter especial”. Para desarrollar los postulados de la nueva Constitución sobre la Contraloría, el Congreso expidió la ley 106 de 1993, por medio de la cual reguló, entre otros temas, la carrera administrativa especial y se creó el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República. El artículo 120 de esta ley dispuso: “De la creación de la carrera administrativa.- Créase la carrera administrativa especial de la Contraloría General de la República, en desarrollo del numeral 10 del artículo 268 de la Constitución nacional, como un sistema técnico de administración de los recursos humanos de la Contraloría General de la República, que busca la eficiencia, tecnificación, profesionalización y excelencia en el desarrollo de las funciones de control fiscal asignadas por la Constitución nacional y la ley”. El artículo siguiente, el 121, de la mencionada ley precisa los objetivos de la carrera administrativa especial de la Contraloría, cuales son los de mejorar la

eficiencia de la administración del organismo y garantizar a los colombianos igualdad de oportunidades para acceder a la entidad, tener estabilidad y ascender dentro de la misma. En cuanto se relaciona con el tema del retiro de la carrera, que motiva una parte de la consulta, cabe señalar que él ocupa el capítulo séptimo del título sexto, que es el título de la ley 106 referente al sistema de carrera administrativa dentro de esta entidad. El artículo 148 de la ley 106 define dicho retiro como la cesación definitiva de funciones por cualquiera de las causales de retiro del servicio, mencionadas en el artículo 149, dentro de las cuales se encuentra la de supresión del cargo que ejerce el funcionario, previa indemnización (numeral 9º). Aunque la Constitución señala que la carrera administrativa de la Contraloría es especial para la selección, promoción y retiro de los funcionarios, el parágrafo del citado artículo 149 remite, en cuanto al retiro del servicio, a las normas de la carrera administrativa en general. Dispone el referido parágrafo lo siguiente: “El retiro del servicio de un empleado de carrera administrativa que se produzca por una de las causales anteriormente citadas, procederá conforme lo estipulado en las leyes y normas generales que rijan para la carrera administrativa de la rama ejecutiva a nivel nacional. Para su aplicación se tomarán las normas vigentes y se integrarán al proceso de carrera administrativa de la Contraloría General de la República mediante resolución expedida por el Contralor General de la República”. Como se aprecia, en este punto hay una remisión expresa a la normatividad legal de la carrera administrativa de la rama ejecutiva.

Luego, el artículo 150 de la ley 106 de 1993 enumera varias materias de normas de administración de personal de la Contraloría, y en el numeral 4º señala como una de ellas, el retiro del servicio, subdividiéndolo en sus diversas modalidades, dentro de las cuales menciona “la supresión del empleo”. Sin embargo, a esa situación administrativa, como a las demás que nombra el artículo, el legislador le dio el tratamiento de la normatividad general de la carrera administrativa, puesto que en el último inciso dispuso: “Las materias anteriormente citadas se desarrollarán y se procederá conforme a lo estipulado en las leyes y normas generales que rigen para la carrera administrativa de la rama ejecutiva a nivel nacional. Para su aplicación se tomarán las normas vigentes y se integrarán al sistema de administración de personal de la Contraloría General de la República, mediante resolución expedida por el Contralor General de la República”. En la actualidad, las normas generales de la carrera administrativa se encuentran contenidas en la ley 443 de 1998 y sobre el tema específico del retiro del servicio de un empleado de carrera por supresión del cargo, la norma aplicable es su artículo 39, cuyo primer inciso dispone: “Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo.- Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno nacional”.

La norma fija el plazo de los seis meses siguientes a la supresión de los cargos, para la incorporación en empleos de carrera equivalentes que estén vacantes o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las plantas de personal, en la misma entidad o en otra del sector o de la rama ejecutiva en general. Si la incorporación no es posible dentro del plazo indicado, continúa la norma, el ex empleado tiene derecho al pago de la indemnización. Es de anotar que el artículo 40 de la ley 443 de 1998 establece que a los empleados que hayan ingresado a la carrera, con la acreditación de los requisitos exigidos al momento de su ingreso, no se les puede exigir requisitos distintos en caso de incorporación o traslado a empleos iguales o equivalentes. En síntesis, la normatividad legal para la carrera administrativa en general, establece que el empleado de carrera, al cual se le suprime el cargo del que es titular, tiene unos derechos derivados de la carrera, que se concretan fundamentalmente en la opción de incorporarse de nuevo a la administración a un empleo equivalente o de recibir una indemnización. Esta normatividad ha sido reglamentada por los artículos 135 a 142 del decreto 1572 de 1998. En este último decreto se prevé también la situación de que se suprima un empleo de libre nombramiento y remoción que esté siendo ejercido, en comisión, por un empleado de carrera, ante lo cual éste debe regresar al cargo de carrera del cual es titular (art. 143). Ahora bien, como quedó dicho, la Constitución Política calificó la carrera administrativa de la Contraloría General de la República, de especial para la selección, promoción y retiro de los funcionarios.

En consecuencia, la ley puede fijar un régimen de carrera administrativa distinto al general en cuanto a esas situaciones administrativas y específicamente acerca del retiro; más aún, sobre el punto del retiro de la carrera por supresión del cargo, pero no puede desconocer los derechos inherentes a la carrera administrativa, puesto que desvirtuaría su esencia. En efecto, la idea de la Asamblea Nacional Constituyente que quedó plasmada en la Constitución de 1991, consiste en que la generalidad de los cargos en el Estado sean de carrera y sólo por excepción, haya cargos que no lo sean por determinadas razones, como por ejemplo, los que provienen de un mandato popular o los que en interés de la misma administración, deben ser de libre nombramiento y remoción, por tratarse de funciones de dirección o de confianza especial, más que la ordinaria que se debe tener sobre todo empleado, conforme lo puntualizó la Corte Constitucional en la sentencia No. C-195 del 21 de abril de 1994. El propósito fue justamente que la carrera administrativa constituyera un sistema técnico de administración del personal, que garantizara un correcto servicio del Estado, de manera que éste, por un lado, fuera eficaz, vale decir, útil y oportuno frente a la comunidad y por el otro, eficiente, en la medida en que con la economía de medios y esfuerzos, se obtuvieran los resultados de la gestión en forma satisfactoria y con prontitud. La carrera administrativa, que era un anhelo desde 1962, se planteó como el mecanismo idóneo para que la administración pública alcanzara sus fines y superara los intereses políticos o de grupo como el modo usualmente empleado en la provisión de los cargos públicos.

La carrera administrativa se fundamenta, por consiguiente, en la igualdad de oportunidades, el mérito y la estabilidad (que no inamovilidad) y goza de la protección del Estado, mediante la concesión de determinados derechos que dan interés de pertenecer a ella y garantizan su existencia. Como lo señaló la Corte Constitucional, en sentencia No. C-479 del 13 de agosto de 1992, “la naturaleza misma de toda carrera contiene como elementos insustituibles los de la eficacia del servicio, la estabilidad del trabajador, la promoción de éste en consideración exclusiva a su rendimiento y méritos y la previsión de normas estrictas de carácter objetivo, tanto para el acceso al empleo (normalmente por concurso) como para el retiro del servicio”. Dentro de los derechos que le dan la razón de ser a la carrera administrativa, se encuentra el del funcionario cuyo cargo ha sido suprimido, de tener la opción de reincorporarse a un empleo equivalente o de recibir una indemnización que compense el perjuicio que se le ha causado. Ese derecho es un desarrollo del postulado de estabilidad que tiene la carrera administrativa, de manera que si un empleado ha accedido a ella por méritos y ha obtenido periódicamente la calificación de sus servicios como satisfactoria, no se vea privado, al cabo de los años, de seguir perteneciendo a la carrera por el hecho de que una reestructuración de la entidad comprendió la supresión de su cargo, sino que se le da la oportunidad, el derecho, de seguir en la carrera mediante la reincorporación a un empleo equivalente. Ya si no lo desea o si pasa un término prudencial, que la ley estima en seis meses y no se ha producido el reingreso, surge el derecho a ser compensado

económicamente, por medio de una indemnización, por haber sido desvinculado del sistema de carrera que le garantizaba una estabilidad en el empleo. Así las cosas, si se establece un sistema de carrera administrativa que no le permita al empleado, cuyo cargo es suprimido, su reincorporación a un empleo equivalente sino que forzosamente debe aceptar la indemnización económica, se estaría menoscabando un derecho inherente a la carrera, basado en la estabilidad de la misma y se atentaría contra la esencia del sistema de carrera, que el Estado justamente debe proteger. Por consiguiente, la Sala considera que, si bien las facultades otorgadas por la ley 489 de 1998 al señor Presidente de la República, son amplias para suprimir empleos y prever las disposiciones pertinentes y para dictar las normas sobre la carrera administrativa especial de la Contraloría, ellas no dan para apartarse de los postulados esenciales a toda carrera administrativa y desconocer sus derechos inherentes. Por lo tanto, no sería correcto ejercerlas desconociendo el derecho a la reincorporación a un empleo equivalente y obligando al funcionario de carrera a recibir ineludiblemente la indemnización por la supresión de su cargo. Lo que sí podría establecer el Ejecutivo, en tanto que legislador extraordinario, sería unos requisitos para la reincorporación, que lógicamente tendrían que ser distintos a los de ingreso, puesto que no tendría sentido que fueran los mismos, toda vez que el funcionario de carrera ya los acreditó en su oportunidad. Se hace la salvedad de que esos requisitos no pueden comprender el caso de reincorporación de un empleado, cuando ésta es ordenada por sentencia judicial.

Se trata de una carrera administrativa especial que podría, en este aspecto, apartarse de la disposición contenida en el artículo 40 de la ley 443 de 1998, para la carrera administrativa general, máxime teniendo en cuenta el carácter técnico, especializado y actualizado, que deben tener la mayoría de los cargos en la Contraloría. Sería factible, por ejemplo, como lo plantea la consulta, instituir una evaluación mediante una prueba objetiva que califique la idoneidad potencial del ex empleado que será reincorporado, su actualización de conocimientos y su capacidad operativa, de manera que sea una persona competente en el desempeño de su nuevo empleo. El punto es que se preserven los derechos de reincorporación y de indemnización. También se podría otorgar uno de los derechos y fijar condiciones para el otro, como aconteció ya en el pasado, cuando mediante la ley 73 de 1993, se concedió una indemnización a los empleados de la Contraloría General de la República, del nivel técnico grados 1 y 2 (que eran en gran parte los encargados de cumplir el control previo, abolido por la nueva Constitución), escalafonados en la carrera administrativa, a los cuales se les suprimiera el cargo (art. 2º), y se determinó que podían vincularse a la entidad fiscalizada o a cualquier entidad pública (art. 11), pero no podían vincularse de nuevo a la Contraloría antes de cinco años de su retiro, con dos excepciones: que el reingreso se produjera mediante concurso público para cargos de carrera administrativa o que el ex empleado fuera elegido Contralor General de la República (art. 12). Cabe señalar que la Corte Constitucional, en sentencia No. C-527 del 24 de

noviembre de 1994, declaró exequible el artículo 2º de la ley 73 de 1993, con la salvedad de la expresión que se refería a las facultades del Contralor General de suprimir, fusionar y crear cargos, concedidas por el parágrafo del artículo 56 de la ley 42 de 1993, que fue declarado inexequible por la misma sentencia. Declaró también la Corte, exequibles los artículos 11 y 12 de la ley 73, pero con el alcance de cosa juzgada constitucional relativa, esto es, únicamente por las razones expuestas en el citado fallo, las cuales consistían básicamente en que sólo el legislador directamente o excepcionalmente, mediante delegación al Presidente de la República a través de facultades extraordinarias y pro-témpore, puede suprimir, fusionar y crear cargos en la Contraloría, sin que le sea factible delegar esa facultad en el Contralor General; que la supresión de un cargo de carrera conlleva una indemnización porque se le ocasiona un perjuicio a su titular, no siendo procedente otorgar ésta en caso de supresión de un cargo de libre nombramiento y remoción, como lo disponía el artículo 3º de la ley, el cual fue declarado inexequible; y que, “gracias a la Constitución de 1991, la regla general en el sector público es el sistema de carrera, por lo cual todos aquellos servidores públicos que ocupen cargos que sean de carrera administrativa y reúnan los requisitos para el empleo, tienen derecho a solicitar su incorporación a ella” (negrillas no son del texto original). Ahora bien, respecto de la cuestión planteada en la consulta de ejercer las

facultades extraordinarias, de manera que se establezcan dos regímenes para el retiro, uno inmediato a la expedición del decreto ley y otro hacia el futuro, esto es, con una vigencia posterior, la Sala encuentra que ello no es factible, puesto que sería una forma de escindir las facultades dándoles una vigencia temporal distinta, lo cual significaría en el fondo, un doble ejercicio de las facultades, que ha sido declarado contrario a la Constitución, por la Corte Constitucional, en las sentencias Nos. C-510, C-511 y C-608 de 1992. Además, podría ser una forma de hacer uso de las facultades de manera extemporánea, en la medida en que se expedirían unas normas de vigencia inmediata y otras normas “futuras”, con una fecha de iniciación de vigencia que podría desbordar el marco temporal de las facultades. En cuanto a la cuantía de la indemnización, de acuerdo con el tiempo de servicio, para el funcionario de carrera administrativa, cuyo cargo ha sido suprimido en la Contraloría, es oportuno indicar que como la carrera administrativa de la Contraloría es especial, sus disposiciones en este punto pueden ser especiales y diferir por tanto, de las establecidas para la carrera administrativa general. Finalmente, es claro que el derecho a la indemnización existe en favor del funcionario de carrera, al cual se le suprime el cargo, precisamente por el régimen de carrera, pero no es viable concederlo para el empleado de libre nombramiento y remoción que ocupa un cargo de carrera, así se le denomine “bonificación”, como lo señaló la Corte Constitucional en las sentencias Nos. C479 de 1992 y C-527 de 1994, en la última de las cuales declaró inexequible el

artículo 3º de la l