CE-SC-RAD2003-N1193-2003

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO - Partes. Modificación. Marco legal De conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Nacional el Plan Nacional de Desarrollo se divide en dos partes: la general, que contendrá propósitos y objetivos a largo plazo, metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno; y el plan de inversiones públicas del orden nacional, en el cual se determinarán los presupuestos plurianuales de los principales proyectos y programas de inversión y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. Si surgen desacuerdos en las cámaras legislativas con el contenido de la parte general, ello no será obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia. No obstante, cuando el Gobierno decida modificar la parte general del plan deberá seguir el procedimiento indicado en la ley orgánica de planeación. El plan de inversiones se expide mediante una ley a la que se denomina ley del plan, cuyas principales características se analizan a continuación.

LEY DEL PLAN - Naturaleza: Ley supraorgánica. Prelación sobre las demás leyes / LEY SUPRAORGÁNICA - Ley del Plan / PLAN NACIONAL DE INVERSIONES - Aprobación por el congreso o por el gobierno. Vigencia mediante decreto con fuerza de ley El inciso tercero del artículo 341 superior preceptúa que el Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes, que sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores. Esta

ley describe los objetivos del Estado a mediano y largo plazos, contiene los programas, subprogramas y proyectos que el Gobierno pretende llevar a cabo durante el correspondiente período presidencial. Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones en un término de tres meses después de presentado, el Gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley. Sobre la naturaleza de la Ley del Plan la Corte Constitucional expresó: “… es del género de las orgánicas, pero, en estricto sentido, es de una especie superior; por ello es supra orgánica, por cuanto, por mandato constitucional, tiene prelación sobre las demás leyes -incluso las orgánicas-”.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia C-337 de 1993. Corte Constitucional.

LEY ORGÁNICA DEL PLAN DE DESARROLLO - Función / LEY DE FRONTERAS - Aplicación del artículo 55 de la misma Según lo dispuesto en el artículo 342 constitucional, la ley orgánica del plan, actualmente ley 152 de 1994, reglamenta todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispone los mecanismos apropiados para su armonización y sujeción a los presupuestos oficiales. Esta ley se aplica a la Nación, las entidades territoriales y los organismos públicos de todo orden. Respecto de esta ley la Corte Constitucional señaló: “Diferente de la ley del plan es la ley orgánica del plan general de desarrollo, a que hacen referencia los artículos 151 y 342 de la Carta Política, incluyéndola entre las de su género, y aclarando que su propósito es la reglamentación del procedimiento de planeación y la sujeción de los

presupuestos a los planes, la determinación de las funciones de los Consejos Nacional y Territoriales de planeación que integran el sistema nacional de planeación y la participación ciudadana en la elaboración de los planes... La ley orgánica controla y unifica el procedimiento de planeación. …”.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia C-478 de 1992. Corte Constitucional.

Levantada la reserva legal mediante auto de 4 de septiembre de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Santafé de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999).

Radicación número: 1193

Actor: MINISTRO DE MINAS Y ENERGÍA Referencia : Plan Nacional de Desarrollo. Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo. Ley del Plan. Alcances. Vigencia. Ley de Fronteras. Aplicación del artículo 55 de la misma.

El señor Ministro de Minas y Energía doctor Luis Carlos Valenzuela Delgado, consulta a la Sala acerca de la vigencia de la ley del Plan Nacional de Desarrollo y el alcance del contenido del artículo 55 de la ley de Fronteras, en los siguientes términos: “1. ¿ Puede considerarse vigente el Plan Nacional de Desarrollo aprobado por la ley 188 de 1995, en la medida en que ésta no ha sido derogada o sustituida por otra ley?. 2. ¿ Puede considerarse que subsiste para Ecopetrol la obligación consagrada en el artículo 55 de la ley 191 de 1995, dado que no ha sido construida la red de poliductos contemplada

en el Plan Nacional de Desarrollo que fue aprobado por la ley 188/95?. 3. ¿ Si se tiene en cuenta que el Plan Nacional de Desarrollo aprobado por la ley 188 de 1995 estuvo previsto para el período 1995-1998, puede considerarse que la Empresa Colombiana de Petróleos quedó relevada de la obligación mencionada, ante el hecho de que durante el citado cuatrienio no se construyó la red de poliductos?”.

1. ANTECEDENTES NORMATIVOS 1.1. Constitución Nacional La Constitución Política de 1991 contiene normas en materia de planeación económica en las cuales se determina el contenido general de los planes de desarrollo, se prevé la concertación entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional para la adopción de los planes de desarrollo de aquéllas (art. 339), y se crea y regula de manera general el funcionamiento de los Consejos Nacional y Territoriales de Planeación, que sirvan de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes territoriales respectivos (art. 340).

Determina así mismo la Carta los procedimientos generales para la elaboración, discusión y aprobación de la ley del Plan Nacional de Desarrollo (art.341), señala que aquellos se someterán a las disposiciones de la ley Orgánica del Plan (art. 342), establece la competencia para la evaluación de su cumplimiento (art. 343), así como la jerarquía especial que esta ley tiene (art. 341, inciso tercero). Finalmente, incorpora las normas generales a las cuales se somete el tema de la planeación de las entidades territoriales y la forma en que se lleva a cabo la

coordinación del tal actividad con la planeación nacional (art. 344). 1.1.1. Plan Nacional de Desarrollo De conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Nacional el Plan Nacional de Desarrollo se divide en dos partes: la general, que contendrá propósitos y objetivos a largo plazo, metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno; y el plan de inversiones públicas del orden nacional, en el cual se determinarán los presupuestos plurianuales de los principales proyectos y programas de inversión y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. Si surgen desacuerdos en las cámaras legislativas con el contenido de la parte general, ello no será obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia. No obstante, cuando el Gobierno decida modificar la parte general del plan deberá seguir el procedimiento indicado en la ley orgánica de planeación. El plan de inversiones se expide mediante una ley a la que se denomina ley del plan, cuyas principales características se analizan a continuación. 1.1.2. Ley del Plan El inciso tercero del artículo 341 superior preceptúa que el Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes, que sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores. Esta ley describe los objetivos del Estado a mediano y largo plazos, contiene los programas, subprogramas y proyectos que el Gobierno pretende llevar a cabo durante el correspondiente período presidencial. Si el Congreso no aprueba el

Plan Nacional de Inversiones en un término de tres meses después de presentado, el Gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley. Sobre la naturaleza de la Ley del Plan la Corte Constitucional expresó : “… es del género de las orgánicas, pero, en estricto sentido, es de una especie superior; por ello es supra orgánica, por cuanto, por mandato constitucional, tiene prelación sobre las demás leyes -incluso las orgánicas-”. 1 1.1.3. Ley Orgánica del Plan de Desarrollo Según lo dispuesto en el artículo 342 constitucional, la ley orgánica del plan, actualmente ley 152 de 1994, reglamenta todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispone los mecanismos apropiados para su armonización y sujeción a los presupuestos oficiales. Esta ley se aplica a la Nación, las entidades territoriales y los organismos públicos de todo orden. Respecto de esta ley la Corte Constitucional señaló: “Diferente de la ley del plan es la ley orgánica del plan general de desarrollo, a que hacen referencia los arts. 151 y 342 de la Carta Política, incluyéndola entre las de su género, y aclarando que su propósito es la reglamentación del procedimiento de planeación y la sujeción de los presupuestos a los planes, la determinación de las funciones de los Consejos Nacional y Territoriales de planeación que integran el sistema nacional de planeación y la participación ciudadana en la elaboración de los planes. … La ley orgánica controla y unifica el procedimiento de planeación. …” 2

1.2. Ley 188 de 1995 1 Sentencia No. 337 del 19 de agosto de 1993. 2 Sentencia No. 478 del 6 de agosto de 1992. Por medio de esta ley se expidió el plan nacional de desarrollo y de inversiones 1995-1998. Dentro de los principales proyectos de inversión pública para dicho período se contempló el “Poliducto del Pacífico, que se extenderá hasta los departamentos del Cauca y Nariño, incluyendo la ciudad de Pasto” (art. 22). Este proyecto, según información suministrada por la Unidad de Planeación de la Vicepresidencia de Transporte de Ecopetrol, fue acometido en dos frentes de trabajo: a). el puerto y la ubicación del Terminal con almacenamiento, sobre el cual se adelantó el Diagnóstico Ambiental de Alternativas y se estableció que el valor del mismo supera la apropiación asignada al proyecto; b). la reposición de la tubería, consistente en el cambio de 80 Km. de ésta, ya entró en operación. 1.3. Ley 191 de 1995 Expedida en desarrollo de los artículos 285, 289 y 337 de la Constitución Nacional, tiene por objeto establecer un régimen especial para las zonas de frontera con el fin de promover y facilitar su desarrollo económico, social, científico y cultural. Definió las zonas de frontera como aquellos municipios y corregimientos especiales de los departamentos fronterizos colindantes con los límites de la República de Colombia y aquellos que en su actividad económica y social se advierte la influencia del fenómeno fronterizo (art. 4o.-a). Defirió al Gobierno

Nacional la determinación de las zonas de frontera y de las unidades especiales de desarrollo fronterizo (art.5o.). Dispuso que “Mientras la Nación construye la red de poliductos contemplada en el Plan Nacional de Desarrollo, Ecopetrol asumirá el costo del transporte de los combustibles derivados del petróleo entre las plantas de abasto o mayoristas y las Zonas de Frontera que, siendo capital de departamento tengan comunicación por carretera con dichas plantas de abasto donde existiere terminal de poliducto.” (art. 55). 1.4. Decreto No. 1814 de 1995 Este decreto fue expedido por el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo dispuesto en la ley 191 de 1995 y determinó las Zonas de Frontera y las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo. Al señalar los municipios y corregimientos que integran las referidas zonas, estableció que en el departamento de Nariño hacen parte de las mismas los municipios de Pasto, Ipiales, Aldana, Guachucal, Carlosama, Cumbal, Ricaurte y Tumaco (art.1o.-8). 1.5. Resolución número 80182 de 1996 Expedida por el Ministerio de Minas y Energía con el objeto de regular lo dispuesto en el artículo 55 de la ley 191 de 1995, estableció una compensación por transporte de gasolina motor corriente, ACPM y queroseno entre la planta de abastecimiento de Yumbo y la ciudad de Pasto, teniendo en cuenta que desde Yumbo se proveen de combustible todos los municipios de Nariño, incluida la capital del departamento (art. 1o.). 1.6. Ley 508 del 29 de julio de 1999

Ley del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1999-2002, incluye dentro de los principales proyectos de inversión pública del sector de Minas y Energía para el período 1999-2002, la “Construcción del poliducto Yumbo - Popayán - Pasto” (art. 6o.). Deroga en forma expresa la ley 188 de 1995, exceptuando el artículo 39, el cual señala que los recursos propios del Fondo Nacional de Regalías hacen parte del presupuesto general de la Nación (art..160).

2. CONSIDERACIONES Según lo expuesto en el acápite anterior la ley orgánica del Plan de Desarrollo, ley 152 de 1994, determina el procedimiento relacionado con la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo; en tanto que la ley del Plan describe los objetivos del Estado a mediano y largo plazos y contiene los programas y proyectos que el Gobierno planea realizar durante el respectivo período presidencial. Por disposición constitucional esta última tiene prelación sobre las demás leyes y sus mandatos suplen los existentes sin necesidad de expedición de leyes posteriores.

La ley 188 de 1995, por la cual se adoptó el plan nacional de desarrollo e inversiones 1995-1998, previó dentro de los proyectos de inversión para ese período, la construcción del “Poliducto del Pacífico”. A su vez la ley 191 de 1995, en el artículo 55, preceptúo que “Mientras la Nación construye la red de poliductos contemplada en el Plan Nacional de Desarrollo,…” Ecopetrol debe asumir el costo del transporte de los combustibles derivados del petróleo entre las plantas de abasto y las zonas de frontera que siendo capital de

departamento se comuniquen por carretera con dichas plantas donde exista terminal de poliducto. Para dar cumplimiento a la anterior norma el Ministerio de Minas y Energía, mediante Resolución 80182 de 1996, estableció una compensación por transporte de combustibles derivados del petróleo entre la planta de abasto de Yumbo y la ciudad de Pasto. La Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del mencionado artículo 55, dijo: “La Corte entiende que la autorización prevista en el artículo 55 de la ley 191 de 1995 constituye, sin lugar a dudas, uno de los eventos en que se puede admitir, excepcionalmente, que los organismos públicos puedan otorgar auxilios o subsidios a personas privadas, … La norma acusada, se refiere a un subsidio al transporte de combustibles para una finalidad constitucional legítima que se encuadra dentro de las actividades económicas que cumple Ecopetrol”.3 Sobre el alcance de esa norma esta Sala, en Consulta 905 del 7 de noviembre de 1996, expresó: “III. Condiciones para el pago de la compensación. La Sala considera que las condiciones exigidas por la ley de fronteras para adquirir el derecho al reconocimiento y pago de la compensación por el transporte de combustibles derivados del petróleo, son las siguientes: a. Que en el Plan Nacional de Desarrollo esté prevista la construcción de un poliducto entre la planta de abasto, terminal del mismo y la zona de frontera que sea capital de departamento. (En el Plan Nacional de Desarrollo 1995-1998, adoptado por la ley 188 de 1995, figura en el artículo 22 como

proyecto de inversión el Poliducto del Pacífico, ‘que se extenderá hasta los departamentos de Cauca y Nariño, incluyendo la ciudad de Pasto’). b. Que entre dicha planta de abasto o mayorista y la zona de frontera capital de departamento, trayecto en el cual se transportará el combustible, exista comunicación por carretera. Las condiciones anteriores las cumple el trayecto Yumbo - Pasto. El primero es planta de abasto mayorista y el segundo es la zona de frontera capital de departamento; ambos municipios están comunicados por carretera. Este último requisito es un punto de referencia que la ley considera indispensable para fijar el recorrido y determinar el valor de la compensación, pero el combustible puede ser llevado de la planta de abasto o mayorista a la respectiva zona de frontera, capital de departamento, por cualquier modalidad de transporte (marítimo, fluvial, férreo, aéreo), y no necesariamente por carretera y en carrotanque. (…) 3 Sentencia No. 661 del 12 de noviembre de 1998. Por lo demás, la compensación en dinero tiene carácter transitorio: mientras la Nación construye el respectivo medio de transporte al cual la ley llama ‘poliducto’ ”. (Resalta la Sala en esta ocasión). De lo anterior se deduce que son dos los requisitos para que pueda darse cumplimiento a la compensación prevista en el artículo 55 de la ley de integración fronteriza: a). Que en el Plan Nacional de Desarrollo esté considerada la construcción de un poliducto entre la planta de abasto, terminal del mismo y la zona de frontera que sea capital de departamento. b). Que entre dicha planta de

abasto o mayorista y la zona de frontera capital de departamento, trayecto en el cual se transportará el combustible, exista comunicación por carretera.

3. CONCLUSIONES En relación con el contenido del artículo 55 de la ley 191 de 1995, que señala: “Mientras la Nación construye la red de poliductos contemplada en el Plan Nacional de Desarrollo, Ecopetrol asumirá el costo del transporte de los combustibles derivados del petróleo entre las plantas de abasto o mayoristas y las Zonas de Frontera…” , conviene hacer algunas precisiones: a). El término “mientras” registra diferentes acepciones : adverbio de tiempo y conjunción “Durante el tiempo que” 4; adverbio de tiempo “En tanto, entre tanto”; conjunción temporal “Durante el tiempo que ” 5. Es decir, de conformidad con lo dispuesto en norma legal la obligación para Ecopetrol de asumir el pago del subsidio o compensación por el transporte del combustible, surge desde el momento en que el Plan Nacional de Desarrollo contemple como proyecto de inversión la construcción de un poliducto y hasta tanto esa obra se concluya; b). Como el mandato de la norma analizada no se supeditó a un Plan Nacional de Desarrollo 4 Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, Editorial Espasa-Calpe, Vigésima edición, Madrid, 1984, página 907. 5 Diccionario Cúspide de la Lengua Española, Editorial Everest, España, 1996, página 592. en especial, esto es, para un período en concreto, sino que se refirió a él en términos generales, no podrían sujetarse los efectos de la misma al Plan de

Desarrollo e Inversiones de un gobierno en particular. En el caso materia de estudio, se tiene que tanto en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-1998 como en el correspondiente al período 1999-2002 se dispuso la construcción de los Poliductos del Pacífico y el de Yumbo - PopayánPasto, respectivamente; en el primero, como antes se dijo, sólo se realizó la reposición de tubería en un tramo de 80 kms. y el diagnóstico ambiental de alternativas. Ello significa que Ecopetrol debió asumir, durante el cuatrienio anterior, el pago de la compensación o subsidio a que alude el artículo 55 tantas veces citado y, así la obra proyectada para ese período no se haya culminado, deberá continuar sufragando dicho costo hasta cuando la Nación construya el Poliducto Yumbo - Popayán - Pasto, que es una prolongación del poliducto contemplado inicialmente. Lo expuesto encuentra sustento legal en el hecho de que el nuevo Plan Nacional de Desarrollo prevé la construcción de un poliducto entre Yumbo, que es planta de abasto mayorista, y Pasto que es zona de frontera capital de departamento, razón por la cual la Sala estima que la obligación continúa vigente para Ecopetrol, por cuanto se dan los dos supuestos que hacen imperativo el cumplimiento del pago de la compensación o subsidio señalado en la ley 191 de 1995. En relación con la ley 188 de 1995 cabe señalar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 341 constitucional que consagra el carácter especial de la ley del plan y preceptúa que sus mandatos suplen los existentes, aquélla estuvo vigente hasta el 30 de julio del año en curso, fecha en la cual entró a regir la

nueva ley del plan, ley 508 de 1999, la que en el artículo 160 deroga en forma expresa la mencionada ley 188, salvo el artículo 39 de la misma, en cuanto los recursos propios del Fondo Nacional de Regalías hacen parte del Presupuesto General de la Nación.

4. SE RESPONDE

1. La ley 188 de 1995 fue derogada, con excepción de su artículo 39, por expresa disposición del artículo 160 de la ley 508 de 1999, Ley del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones para el período 1999-2002, que entró a regir el día 30 de julio de 1999, fecha de su promulgación. En consecuencia, el Plan Nacional de Desarrollo aprobado por la ley 188 perdió toda vigencia. 2 y 3. La obligación estipulada en el artículo 55 de la ley 191 de 1995 subsiste para Ecopetrol, toda vez que ésta es una ley ordinaria que no ha sido derogada y el mandato en ella contenido no se sujeta a un Plan Nacional de Desarrollo en particular, sino que, por el contrario, alude al mismo en forma general e independientemente de cualquier período presidencial. Dicha obligación se hará exigible cuando se den los supuestos mencionados en la parte considerativa, esto es, siempre y cuando en el Plan Nacional de Desarrollo esté prevista la construcción de un poliducto entre una planta de abasto, terminal del mismo y la zona de frontera que sea capital de departamento y que entre dicha planta de abasto o mayorista y la zona de frontera capital de departamento, trayecto en el cual se transportará el combustible, exista comunicación por carretera.

Conforme a las consideraciones expuestas, el hecho de que durante el período 1995-1998 no se haya construido la red de poliductos prevista en el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones de ese cuatrienio, aprobado por la ley 188 de 1995, no exime a Ecopetrol de la responsabilidad a él entregada por la ley 191 del mismo año. Transcríbase al señor Ministro de Minas y Energía. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA CESAR HOYOS SALAZAR Presidente de la Sala

FLAVIO A. RODRIGUEZ ARCE AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala