CE-SC-RAD2003-N1197-2003

CONGRESISTA - Suspensión de licencia no remunerada: improcedencia. Detención preventiva. Inasistencia a sesiones / SESIÓN DEL CONGRESOInasistencia a sesiones: justificación. Detención preventiva / INASISTENCIA A SESIONES - Detención no constituye fuerza mayor que justifique la inasistencia / LICENCIA NO REMUNERADA - Improcedencia de suspensión de la otorgada a congresista / DETENCIÓN PREVENTIVA - No constituye fuerza mayor que justifique inasistencia a sesión del congreso La licencia no remunerada de que haga uso un representante no puede ser suspendida por la mesa directiva de la Cámara de Representantes, a instancias del respectivo representante, porque dicho fenómeno no está regulado en la Constitución, ni en la legislación del Congreso de la República. Dicha licencia puede ser renunciada por el beneficiario de la misma, en el término que exceda de tres meses. Si el representante en mención, renuncia a la licencia no remunerada, la detención preventiva de éste no constituye jurídicamente una causal de fuerza mayor para justificar su inasistencia a las sesiones.

NOTA DE RELATORÍA: 1) Concepto 902 de 7 de noviembre de 1996. Sala de Consulta. 2) Levantada la reserva legal mediante auto de 9 de junio de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Santafé de Bogotá, D.C., once (11) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999) Radicación número: 1197

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: CONGRESISTAS. Licencia no remunerada. Detención

preventiva. Inasistencia a sesiones. El señor Ministro del Interior, doctor Néstor Humberto Martínez Neira, formula a la Sala, en oficio No. 0387 sin fecha, recibido el día 4 de los corrientes, la presente consulta, basado en los siguientes antecedentes: “1. El día 16 de diciembre de 1998, la Honorable Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, profirió resolución de acusación en contra de un Representante a la Cámara, por el punible de homicidio en concurso homogéneo.

2. Al momento de dictarse medida de aseguramiento, la cual consistió en detención preventiva, no se solicitó la suspensión del cargo público ejercido por el Congresista, pues la Corte consideró que las actividades que en ese momento vinculaban al aforado con la administración no sufrían mengua “…en la medida en que son competencia de un órgano colegiado que bien puede continuar su funcionamiento en su ausencia y en tanto se prevén los mecanismos para su reemplazo…”.

3. El Congresista sindicado de los hechos punibles investigados por la Corte, desde el 20 de julio del año inmediatamente anterior solicitó licencia no remunerada, la cual fue concedida por la Mesa Directiva de la Honorable Cámara de Representantes, y en estos momentos la curul está siendo ocupada por el segundo renglón de la lista electoral, tal como lo dispone el artículo 134 de la Constitución Política”.

Los interrogantes de la consulta son los siguientes: “1.¿Es jurídicamente viable aceptar la solicitud de suspensión de licencia no remunerada presentada por el Congresista investigado por la Corte Suprema de Justicia, quien en la actualidad se

encuentra privado de la libertad y con resolución de acusación en firme proferida por esa Corporación ?. 2. ¿En el evento que se suspenda la licencia no remunerada del Representante en mención, su inasistencia a las sesiones como consecuencia de la detención de que es objeto, es causal de fuerza mayor para justificar su ausencia a las sesiones ? ”.

1. CONSIDERACIONES 1.1 La licencia no remunerada de un congresista. El artículo 261 de la Constitución,

modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo No. 3 del 15 de diciembre de 1993, incluyó dentro de las faltas temporales de los congresistas, la causada por “la licencia sin remuneración” (inciso tercero), prescribió que ésta no podía ser inferior a tres meses (inciso cuarto) y que debía ser aprobada por la mesa directiva de la respectiva corporación (último inciso). De la consulta se infiere que el representante a la Cámara, cuyo nombre no menciona el consultante, ha solicitado la suspensión de la licencia no remunerada, que le concedió el año pasado la mesa directiva de esa corporación legislativa, y ésta desea saber si ello es procedente, en vista de la situación del proceso penal que se sigue en contra del congresista en la Corte Suprema de Justicia. Sobre el particular, es preciso señalar que ni la Constitución Política, ni la legislación sobre el Congreso de la República contempla el fenómeno de la suspensión de una licencia no remunerada. Si suspender significa detener o diferir por algún tiempo una acción u obra, podría entenderse que con la pretendida suspensión de la licencia se busca detener por

algún tiempo el efecto de la misma, pero sin perder el derecho a ella. Analizadas conjuntamente las dos preguntas de la consulta, podría entenderse, también, que la pretendida suspensión de la licencia equivale a que el representante reasumiría sus funciones pero permanecería sin remuneración y con justificación para no reintegrarse a la respectiva corporación por hallarse bajo medida de aseguramiento, consistente en detención preventiva, sin que la Corte Suprema de Justicia hubiese ordenado su suspensión en el cargo. La licencia sin remuneración es un derecho del cual puede hacer uso el congresista, bajo la condición de que el tiempo de la misma exceda de tres meses y sea aceptada por la mesa directiva de la respectiva corporación. Por tanto, la licencia puede ser por un término definido o indefinido, siempre que exceda de tres meses, pero sin rebasar el período constitucional del congresista que haga uso de ella. Dicho derecho puede ser renunciado, y en tal caso así se hará saber expresamente a la mesa directiva de la corporación correspondiente. El congresista debe reintegrarse al ejercicio de sus funciones, bien al día siguiente a aquel en que venza el término de la licencia, si esta lo fue por tiempo determinado, o bien el día en que renuncie a seguir en uso de licencia. Al cesar la licencia, desaparece la falta temporal por dicha causa. Es indudable que, de acuerdo con la competencia conferida por el inciso final del artículo 261 de la Constitución, la mesa directiva de la Cámara está facultada para aprobar la concesión de la licencia no remunerada al representante, pero no lo está para suspender tal licencia a petición del congresista, por cuanto no

existe una norma constitucional o legal que la autorice para tomar esta determinación. Es más, de dicha norma no se deduce la figura de la suspensión de la licencia. Lo procedente es la renuncia a la licencia sin remuneración, como está previsto en el régimen de la rama ejecutiva y judicial, para una circunstancia semejante. Al renunciar a la licencia no remunerada, por expresa decisión suya, es claro que el representante debe reincorporarse a la Cámara y asistir a sus sesiones, sin que le sea factible alegar, como fuerza mayor para excusarse, su detención preventiva, que es el otro punto de la consulta. 1.2 La detención de un congresista ordenada por la Corte Suprema de Justicia no constituye fuerza mayor que lo excuse de la asistencia a las sesiones. Sobre este tema, la Sala tuvo ocasión de pronunciarse en el Concepto No. 902 del 7 de noviembre de 1996, razón por la cual se remite a lo allí expuesto : “El artículo 183-2 de la Constitución establece como causal de pérdida de la investidura de los congresistas “la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura” y el parágrafo del mismo artículo añade, salvo “cuando medie fuerza mayor”. Sobre este tema, el artículo 271 del Reglamento del Congreso prescribe: “Inasistencia. La falta de asistencia de los congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes. Ello, sin perjuicio de la pérdida de la investidura

cuando hubiere lugar”. El mismo Reglamento, en el artículo 90, limita las llamadas “excusas aceptables” al caso fortuito y a tres eventos que califica de fuerza mayor, sin que el tercero lo sea, ya que se refiere a una autorización de ausencia conferida por la mesa directiva o el presidente de la respectiva Cámara. El parágrafo de dicha norma determina que las excusas por inasistencia deben ser enviadas a la Comisión de Acreditación Documental de la respectiva Cámara, la cual presenta su dictamen a la mesa directiva, siendo ésta la competente para tomar la decisión final. El concepto de la fuerza mayor como eximente de la asistencia de los congresistas a las sesiones, fue analizado por la Sala en el Concepto No. 813 del 10 de mayo de 1996. En dicho concepto se recordó que el artículo 1º de la ley 95 de 1890 define la fuerza mayor o caso fortuito como “el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.” y luego de un estudio jurisprudencial y doctrinal se concluyó que la fuerza mayor es un acto o hecho de la autoridad que reviste el carácter de irresistible. Ahora bien, a este punto es conveniente hacer una precisión: el acontecimiento que constituye la fuerza mayor debe ser externo y puramente objetivo, es decir, ajeno a la órbita de responsabilidad o de acción del sujeto, puesto que si éste ha intervenido en su producción o causación, es evidente que para él no puede configurar un evento de fuerza mayor que lo exonere de responsabilidad, dado que él mismo

fue factor de generación del hecho limitativo que ahora pretende alegar en su favor. Es bien conocido el aforismo latino que dice “Nemo auditur propriam turpitudinem allegans” , esto es, “No puede oírse a quien alega su propia torpeza”. Así las cosas, no es cualquier acto de autoridad irresistible el que constituye fuerza mayor, sino aquel respecto del cual el sujeto es completamente ajeno en su causación, toda vez que si el sujeto ha dado origen por su acción u omisión, vale decir, por la presunta comisión de un hecho punible al acto de la autoridad judicial de detención preventiva, que por su carácter coercitivo le es irresistible, él no puede alegarlo como causal de fuerza mayor para dejar de cumplir una obligación a su cargo. Una solución distinta llevaría al absurdo de que las personas podrían incurrir en conductas ilícitas y luego alegar que los actos de la autoridad tendientes a investigar y reprimir tales conductas, constituirían fuerza mayor para efecto de exonerarse del cumplimiento de sus obligaciones jurídicas. Como es evidente, uno de los principales deberes de los Congresistas es el de “asistir a las sesiones del Congreso pleno, las Cámaras legislativas y las comisiones de las cuales formen parte”, conforme lo establece el artículo 268-1 del Reglamento. Por consiguiente, para exonerarse del cumplimiento de esta obligación no es procedente que el congresista alegue la existencia de un acto de autoridad judicial que le impida su asistencia a las sesiones, si dicho acto se ha producido en virtud de una conducta suya que presuntamente reviste el carácter de punible, porque en dichas

circunstancias, ese acto no es ajeno al congresista y en consecuencia, no es configurativo de fuerza mayor admisible para excusar la inasistencia. En otras palabras, la fuerza mayor que justifica la inasistencia a las sesiones debe responder a un acto de autoridad del Estado, de carácter irresistible para el congresista, en el cual el hecho que le da origen debe ser extraño a la esfera de acción de éste. La situación así descrita configura la real fuerza mayor que constituye una excusa aceptable o válida, en términos de la Constitución y del Reglamento del Congreso. A contrario sensu, una situación distinta a la expuesta, esto es, un acto de autoridad judicial producido por una presunta conducta punible del congresista, aunque sea irresistible para éste, no le da la característica de fuerza mayor y por ende, no viene a ser una excusa válida para la inasistencia a las sesiones y en consecuencia, no habría lugar a la causación de los salarios y prestaciones correspondientes mientras dure la inasistencia por tal motivo, con base en lo dispuesto por el artículo 271 del Reglamento. En este orden de ideas, la medida de aseguramiento, consistente en auto de detención preventiva de un congresista, así ésta se cumpla en un lugar especial de reclusión (art. 403 C. de P.P.) o en su domicilio (art. 396 del C. de P. P., modificado por el art. 53 de la ley 81 de 1993), dictado por la Corte Suprema de Justicia, dentro de la investigación de un presunto hecho punible cometido por el congresista, no constituye fuerza mayor que lo excuse de asistir a las sesiones del Congreso y

en consecuencia, no habría generación de los salarios y las prestaciones correspondientes en tanto subsista la inasistencia por dicha causa”.

2. LA SALA RESPONDE : 2.1 La licencia no remunerada de que haga uso un representante no puede ser suspendida por la mesa directiva de la Cámara de Representantes, a instancias del respectivo representante, porque dicho fenómeno no está regulado en la Constitución, ni en la legislación del Congreso de la República.

Dicha licencia puede ser renunciada por el beneficiario de la misma, en el término que exceda de tres meses. 2.2 Si el representante en mención, renuncia a la licencia no remunerada, la detención preventiva de éste no constituye jurídicamente una causal de fuerza mayor para justificar su inasistencia a las sesiones. Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. JAVIER HENAO HIDRON CESAR HOYOS SALAZAR Presidente de la Sala

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala