CE-SC-RAD2003-N1231-2003

MINISTERIOS - Necesidad de ley que confiera competencia al presidente de la República para fusionarlos o suprimirlos / DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS - Necesidad de ley que confiera competencia al presidente de la República para fusionarlos o suprimirlos / ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - Competencia para determinarla. Ejecutivo requiere ley que autorice fusionar o suprimir ministerios o departamentos administrativos / PRESIDENTE DE LA REPÚBLICARequiere de ley que le autorice fusionar o suprimir ministerios o departamentos administrativos El numeral 15 del artículo 189 de la Constitución establece que corresponden al Presidente de la República, las funciones de “Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”; como se desprende claramente de esta norma, el ejercicio de las facultades en ella consignadas, está supeditado a la ley, sin que la disposición determine qué clase de ley debe ser. Para hacer eficaz esta y otras normas que confieren importantes facultades al Presidente, pero condicionadas a la expedición de una ley, como acontece con el numeral 16 del mismo artículo 189 de la Carta, referente a la modificación de la estructura de entidades estatales nacionales, el Gobierno, dentro del proyecto de ley que constituiría el nuevo estatuto de la administración pública, la ley 489 de 1998, incluyó disposiciones de regulación de esas facultades. En el caso concreto de los ministerios y los departamentos administrativos, su creación debe necesariamente ser por norma con fuerza de ley, o sea, una ley o un decreto ley, de conformidad con el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución, en concordancia con el artículo 206 de la misma, que

dispone que su número, denominación y orden de precedencia legal “serán determinados por la ley”, y no resultaría viable jurídicamente que, mediante un decreto ordinario, se les suprimiera, pues ello equivaldría a que un acto administrativo derogara una ley, desconociendo el valor jerárquico de las normas. La importancia de los ministerios, como organismos rectores y coordinadores de las políticas oficiales y de los departamentos administrativos, como entidades técnicas en puntos claves de la organización y funcionamiento del Estado, ha hecho que siempre su creación haya tenido origen legal, a fin de que sea el principal órgano de representación popular, el Congreso, el que tenga ocasión de intervenir y debatir la conveniencia y oportunidad de su institucionalización.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal con auto de 26 de noviembre de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Santafé de Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).- Radicación número: 1231

Actor: DIRECTOR GENERAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE

LA FUNCIÓN PÚBLICA Referencia : MINISTERIOS Y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS. Fusión y supresión. Necesidad de ley.

El señor Director General del Departamento Administrativo de la Función Pública, doctor Mauricio Zuluaga Ruiz, luego de transcribir apartes de diversos fallos de la Corte Constitucional, formula a la Sala el siguiente interrogante : “ ¿ Si dentro de las facultades constitucionales propias del Ejecutivo,

en su condición de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, puede suprimir o fusionar Ministerios y Departamentos Administrativos sin que medie autorización legal ? ”.

1. CONSIDERACIONES 1.1 La facultad del Congreso de la República de determinar la estructura de la administración pública. La Constitución Política de 1991 siguió la tradicional división de las tres ramas del poder público (art. 113) y delimitó las competencias asignadas a cada una de ellas.

En cuanto a la rama legislativa, el artículo 114 dispuso que “corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración”. La facultad primordial, la de legislar, se encuentra reafirmada en la parte inicial del artículo 150, que le confiere al Congreso la competencia general de expedir las leyes y luego, dentro de la enunciación que trae la misma norma, de materias que deben ser objeto de regulación por vía legal, se encuentra el numeral 7º, el cual señala que, mediante ley, el Congreso ejerce las funciones de : “Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta” (negrillas no son del texto original). Con esta norma se le confiere al Congreso un papel fundamental, como

corresponde a los parlamentos modernos, en su calidad de representantes de la voluntad popular, que consiste en fijar el esquema organizacional del Estado y de introducirle los cambios que sean necesarios con el tiempo, como serían, por ejemplo, la fusión de dos ministerios o la supresión de alguno de ellos. Las leyes a que se refiere el numeral 7º, deben ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno, de conformidad con el artículo 154 de la Carta. Ahora bien, es conveniente destacar, en relación con el tema de la consulta, las facultades de fusión y supresión de ministerios y departamentos administrativos que se le otorgan al Congreso, en virtud de esta norma del ordenamiento superior, y que están en consonancia con la misma disposición, según la cual, la creación de tales entidades también es función del órgano legislativo. Sin embargo, se presenta la cuestión, que motiva la consulta, de que otra norma del mismo rango jurídico, el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, asigna al Presidente de la República unas funciones similares, razón por la cual resulta oportuno hacer su análisis. 1.2 Las facultades del Presidente de la República para fusionar y suprimir entidades estatales nacionales. El numeral 15 del artículo 189 de la Constitución establece que corresponden al Presidente de la República, las funciones de “Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”. Como se desprende claramente de esta norma, el ejercicio de las facultades en ella consignadas, está supeditado a la ley, sin que la disposición determine qué clase de ley debe ser. Para hacer eficaz esta y otras normas que confieren importantes facultades al

Presidente, pero condicionadas a la expedición de una ley, como acontece con el numeral 16 del mismo artículo 189 de la Carta, referente a la modificación de la estructura de entidades estatales nacionales, el Gobierno, dentro del proyecto de ley que constituiría el nuevo estatuto de la administración pública, la ley 489 de 1998, incluyó disposiciones de regulación de esas facultades. Dos de esas normas fueron los artículos 51 y 52 de la mencionada ley. El artículo 51 confería al Presidente de la República la potestad de disponer la fusión de entidades y organismos administrativos del orden nacional, mas sin embargo, la Corte Constitucional, en sentencia No. C-702 del 20 de septiembre de 1999, lo declaró inexequible, con el argumento de que varios de los apartes de la norma eran vagos e imprecisos y en el caso de la ley que desarrolle el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución, esa ley debe fijar las condiciones y límites precisos de la facultad del Presidente para fusionar entidades, y de otra parte, había tres incisos que regulaban en detalle aspectos propios de la fusión de entidades, lo cual se consideró como inconstitucional, pues la ley debía establecer pautas o criterios de carácter general, bajo los cuales debía cumplirse la atribución presidencial. En cambio, el artículo 52 de la ley 489 de 1998, que reconoce al Presidente la facultad de supresión y de disposición de disolución y liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la ley (dentro de los cuales se encuentran los ministerios y los departamentos

administrativos), fue declarado exequible por la Corte en la misma sentencia, con la consideración de que, en este caso, la norma legal previó los principios y orientaciones generales que debe seguir el Presidente para el ejercicio de la mencionada facultad, asignada también por el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución. En síntesis, la Corte Constitucional, respecto de los artículos 51 y 52 de la ley 489 de 1998, acerca de las funciones que le atribuye la Constitución al Presidente en el artículo 189-15, previa ley, de fusión y supresión de entidades nacionales, declaró inexequible el artículo 51 sobre fusión y exequible el 52 sobre supresión, no sin antes debatir arduamente el punto, como se aprecia, en los cinco salvamentos parciales de voto de la sentencia. Así como se presenta la situación normativa en este momento, se podría pensar que el Presidente de la República no dispone de la facultad de fusionar entidades estatales nacionales, pero sí la de suprimirlas, entre las cuales se encuentran los ministerios y los departamentos administrativos, con base en el artículo 189-15 de la Constitución y el artículo 52 de la ley 489 de 1998. Sin embargo, ello no es así, por cuanto una interpretación en tal sentido significaría que el Congreso se habría despojado por una norma legal, de una atribución de rango constitucional, la de suprimir ministerios y departamentos administrativos, contenida en el numeral 7º del artículo 150 de la Carta, al dársela de manera permanente al señor Presidente de la República, lo cual sería contrario a la Constitución y excedería las facultades del legislativo.

Por tanto, en el caso concreto de los ministerios y los departamentos administrativos, su creación debe necesariamente ser por norma con fuerza de ley, o sea, una ley o un decreto ley, de conformidad con el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución, en concordancia con el artículo 206 de la misma, que dispone que su número, denominación y orden de precedencia legal “serán determinados por la ley”, y no resultaría viable jurídicamente que, mediante un decreto ordinario, se les suprimiera, pues ello equivaldría a que un acto administrativo derogara una ley, desconociendo el valor jerárquico de las normas. La importancia de los ministerios, como organismos rectores y coordinadores de las políticas oficiales y de los departamentos administrativos, como entidades técnicas en puntos claves de la organización y funcionamiento del Estado, ha hecho que siempre su creación haya tenido origen legal, a fin de que sea el principal órgano de representación popular, el Congreso, el que tenga ocasión de intervenir y debatir la conveniencia y oportunidad de su institucionalización. De la misma manera, debe ser el Congreso el que participe y haga el debate correspondiente cuando se plantee la fusión de tales organismos y más aún, su supresión. El ejercicio de las facultades presidenciales otorgadas por el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución, tanto para fusionar como para suprimir entidades u organismos administrativos nacionales, debe hacerse “de conformidad con la ley”, como expresamente lo señala la norma, y esta ley debe ser específica, esto es, debe concretar cuáles serían las entidades objeto de la fusión o la supresión. 1.3 Necesidad de una ley específica para la fusión o la supresión de

ministerios y departamentos administrativos. La idea central de que la estructura de la administración nacional debe ser determinada por el Congreso de la República, mediante ley, conlleva la de que la fusión y la supresión de ministerios y departamentos administrativos, lo sea igualmente por ley, conforme al principio rector consignado en el numeral 7º del artículo 150 y a lo dispuesto en el artículo 206, de la Constitución. En consecuencia, la fusión y la supresión de estas entidades estatales se puede hacer por dos vías: a) Mediante ley expedida por el Congreso de la República, conforme a su facultad del artículo 150-7, a iniciativa del Gobierno nacional, de acuerdo con el artículo 154. b) Por medio de decreto ley, dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de precisas facultades extraordinarias conferidas, mediante ley, por el Congreso, de conformidad con el artículo 150-10 de la Constitución. En ambos casos, la ley debe ser específica, lo cual significa que debe indicar puntualmente cuáles serían las entidades que serían fusionadas o suprimidas. El numeral 15 del artículo 189 de la Constitución habría que entenderlo, cuando alude a que las facultades otorgadas al señor Presidente para fusionar o suprimir entidades, en cuanto a ministerios y departamentos administrativos, lo son “de conformidad con la ley”, que se refiere a una ley de facultades extraordinarias, no a una ley de autorización permanente, como se pretendió establecer con los artículos 51 y 52 de la ley 489 de 1998, pues ello supondría quitarle al Congreso, por norma legal, las facultades constitucionales de fusionar y suprimir dichos organismos.

2. LA SALA RESPONDE : Para fusionar o suprimir ministerios y departamentos administrativos, se requiere una norma con fuerza legal, bien sea una ley expedida por el Congreso de la República o un decreto ley dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de precisas facultades extraordinarias concedidas por el Congreso.

Transcríbase al señor Director General del Departamento Administrativo de la Función Pública. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA CESAR HOYOS SALAZAR Presidente de la Sala

FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala