CE-SC-RAD2003-N1241-2003

MINISTROS - Recursos de apelación y de queja contra actos administrativos: improcedencia / DIRECTOR DE DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO - Recursos de apelación y de queja contra actos administrativos: improcedencia / SUPERINTENDENTE - Recursos de apelación y de queja contra actos administrativos: improcedencia / COMPETENCIAS AUTÓNOMAS - Concepto / COMPETENCIAS SUBORDINADAS - Concepto La noción de sector administrativo dirigido por un ministerio o departamento administrativo, conduce a una distinción entre las competencias autónomas y las subordinadas asignadas a las dependencias, superintendencias y entidades descentralizadas. Competencias autónomas son aquellas en que los actos jurídicos realizados por el agente titular de la competencia son susceptibles de aplicación por su sola voluntad, mientras que en las subordinadas el agente requiere que se hayan producido previamente o se produzcan a posteriori otros actos, o que se respeten procedimientos. Así mismo, de las nociones de autoridad suprema administrativa que ejerce el Presidente de la República, de jefes de la administración que corresponde a los ministros y directores de departamento administrativo en su respectiva área de gobierno, y del concepto de sector administrativo, se desprende que la actuación administrativa está sometida a una jerarquización de competencias y de autoridades. Por consiguiente, la función de los ministros de “actuar como superior inmediato” de los superintendentes y representantes legales de entidades descentralizadas adscritas o vinculadas, debe entenderse como una consecuencia del carácter de jefes de la administración en su respectiva dependencia y de la función de dirigir la actividad administrativa atinente a su despacho, que les atribuye la

Constitución Política en su artículo 208. En materia de recurso de apelación en la vía gubernativa, el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo expresamente dispone que no habrá apelación de las decisiones de los ministros, jefes (hoy directores) de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica. Ahora bien, si el recurso de queja procede cuando se rechace el de apelación, debe entenderse que por no existir recurso de apelación contra las decisiones de los funcionarios mencionados, tampoco habrá recurso de queja. Lo dispuesto por el literal h) del artículo 61 de la ley 489 de 1998 no implica que contra las decisiones de los superintendentes y los representantes legales de las entidades descentralizadas procedan los recursos de apelación y de queja ante el ministro o director del departamento administrativo al cual se encuentra adscrito o vinculado el respectivo organismo, por cuanto dicha norma no es incompatible con lo dispuesto en el inciso 2º del numeral 2 del artículo 50 del decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), ni la ley 489 expresamente deroga la citada disposición. No puede considerarse derogado el inciso 2º del numeral 2 del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto de manera expresa no lo dispone la ley 489 de 1998; tampoco, de manera tácita, porque no existe incompatibilidad entre el literal h) del artículo 61 de la citada ley y la norma mencionada del decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo). IMPEDIMENTO - Competencia para decidir los de superintendentes y

representantes legales de entidades adscritas o vinculadas / SUPERINTENDENTE - Competencia del ministro para decidir impedimento en que aquel se encuentre incurso / MINISTRO - Competencia para decidir impedimento de superintendente / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVOCompetencia del director para decidir impedimento de representante legal de entidad descentralizada / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA - Trámite de impedimentos de superintendente o representante legal de entidad descentralizada Los impedimentos en que eventualmente puedan estar incursos los superintendentes o los representantes legales de entidades descentralizadas, debe decidirlos el respectivo ministro o director de departamento administrativo del sector administrativo al cual correspondan, por ser el superior inmediato; éste decidirá con fundamento en los hechos alegados, y si lo acepta, comunicará al señor Presidente de la República el hecho para que éste, en ejercicio de la potestad nominadora que le asigna la Constitución Política proceda a nombrar la persona que, en calidad de superintendente o representante legal ad-hoc, asumirá la actuación administrativa de la cual se separa el funcionario impedido.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal con auto de 26 de noviembre de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Santafé de Bogotá, D.C, veintiséis (26) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).- Radicación número: 1241

Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE Referencia : MINISTROS Y DIRECTORES DE DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO. Su función de actuar como superior inmediato de los

superintendentes y representantes legales de entidades descentralizadas. Ley 489 de 1998, art. 61 letra h). El señor Ministro de Transporte, doctor Gustavo Adolfo Canal Mora, consulta a la Sala sobre el significado y alcance del literal h) del artículo 61 de la ley 489 de 1998, en lo que concierne a los recursos de apelación y de queja contra actos administrativos, y a la decisión de impedimentos, de los superintendentes y representantes legales de entidades adscritas o vinculadas. Al respecto, indaga en los siguientes términos : 1. ¿El texto del literal h) del artículo 61 de la ley 489 de 1998, según el cual es función de los ministros, “actuar como superior inmediato, sin perjuicio de la función nominadora, de los superintendentes y representantes legales de entidades descentralizadas adscritas o vinculadas”, implica que, a partir de su vigencia, los ministros deben conocer de los recursos de apelación o queja que en vía gubernativa se interpongan contra los actos administrativos de los mencionados funcionarios? 2. ¿Quién debe decidir sobre los impedimentos, y quién debe designar al funcionario ad-hoc, en los casos de aquellos funcionarios (representantes legales, superintendentes) que son desginados por el Presidente de la República, pero cuyo superior inmediato es el ministro respectivo?

1. CONSIDERACIONES 1.1 Estructura y organización de la administración pública. De conformidad con la Constitución Política, el Presidente de la República, además de Jefe del Estado y Jefe del Gobierno, es la suprema autoridad administrativa

(art. 115) y los ministros y directores de departamento administrativo son los jefes

de la administración en su respectiva dependencia (art. 208). El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. En cada negocio particular, el Presidente y el ministro o director de departamento correspondiente, constituyen el Gobierno. Al Presidente le corresponde nombrar y separar libremente a los ministros del despacho y a los directores de departamento administrativo (189.1), como también nombrar a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y a las personas que deban desempeñar empleos nacionales cuya provisión no sea por concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución o la ley (189.13). La ley 489 de 1998 determina, en su artículo 38, la integración de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional. Luego, en el artículo 39 precisa : “La Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la Administración”. La misma norma agrega que dichos organismos y las superintendencias constituyen el “sector central de la administración pública nacional”, y los organismos y entidades adscritos o vinculados a un ministerio o un departamento administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el “sector descentralizado de la administración pública nacional” y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley. La ley 489 define “sector administrativo” como el conjunto integrado por el ministerio o departamento administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley o el Gobierno nacional determine como adscritas o

vinculadas a aquellos según correspondiere a cada área. Y el “sistema administrativo” como un instrumento para organizar la coordinación de las actividades estatales y de los particulares, para lo cual se instituirán los órganos o entidades a los cuales corresponde desarrollar las actividades de dirección, programación, ejecución y evaluación. Conforme al artículo 41 de la misma ley, al Presidente de la República le corresponde la orientación, control y evaluación general de las actividades de los organismos y entidades administrativas. Y, en el orden nacional, los ministros y directores de departamento administrativo orientan y coordinan el cumplimiento de las funciones a cargo de las superintendencias, las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que les estén adscritas o vinculadas o integren el sector administrativo correspondiente. Los ministerios y departamentos administrativos tienen como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del sector administrativo que dirigen (art.58). Dentro de las funciones que les corresponde, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales, está la de “Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes y estructuras orgánicas, las superintendencias, las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que a cada uno de ellos estén adscritas o vinculadas” (art. 59 numeral 7). El control administrativo asignado al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, y a los ministros y directores de departamento administrativo, sobre los organismos o entidades que conforman la administración pública se orientará, conforme dispone el artículo 104 de la ley 489, “a constatar y

asegurar que las actividades y funciones de los organismos y entidades que integran el respectivo sector administrativo se cumplan en armonía con las políticas gubernamentales, dentro de los principios de la presente ley y de conformidad con los planes y programas adoptados”. El control administrativo sobre las entidades descentralizadas no comprenderá la autorización o aprobación de los actos específicos que conforme a la ley competa expedir a los órganos internos de estos organismos y entidades, salvo el presupuesto anual que se someterá a los trámites y aprobaciones señalados en la ley orgánica de presupuesto. 1.2. Significado y alcance del literal h) del artículo 61 de la ley 489 de 1998. La ley 489 asigna a los ministros diversas funciones, entre ellas la que es materia de esta consulta. La norma en cuestión dispone : “Artículo 61. Funciones de los ministros. Son funciones de los ministros, además de las que les señalan la Constitución Política y las disposiciones legales especiales, las siguientes : (…) h. Actuar como superior inmediato, sin perjuicio de la función nominadora, de los superintendentes y representantes legales de entidades descentralizadas adscritas o vinculadas”. Para lograr un desarrollo coherente de las políticas y programas del gobierno encaminados a cumplir los fines del Estado, la actividad de los organismos y entidades que conforman un sector administrativo está sujeta a la orientación, coordinación y control del ministerio o departamento administrativo que lo dirigen. Dicho control se ejercerá en la forma y para los fines indicados en los artículos 104 y 105 de la ley 489 de 1998. La noción de sector administrativo dirigido por un ministerio o departamento

administrativo, conduce a una distinción entre las competencias autónomas y las subordinadas asignadas a las dependencias, superintendencias y entidades descentralizadas. Competencias autónomas son aquellas en que los actos jurídicos realizados por el agente titular de la competencia son susceptibles de aplicación por su sola voluntad, mientras que en las subordinadas el agente requiere que se hayan producido previamente o se produzcan a posteriori otros actos, o que se respeten procedimientos. Así mismo, de las nociones de autoridad suprema administrativa que ejerce el Presidente de la República, de jefes de la administración que corresponde a los ministros y directores de departamento administrativo en su respectiva área de gobierno, y del concepto de sector administrativo, se desprende que la actuación administrativa está sometida a una jerarquización de competencias y de autoridades. Por consiguiente, la función de los ministros de “actuar como superior inmediato” de los superintendentes y representantes legales de entidades descentralizadas adscritas o vinculadas, debe entenderse como una consecuencia del carácter de jefes de la administración en su respectiva dependencia y de la función de dirigir la actividad administrativa atinente a su despacho, que les atribuye la Constitución Política en su artículo 208. En materia de recurso de apelación en la vía gubernativa, el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo expresamente dispone que no habrá apelación de las decisiones de los ministros, jefes (hoy directores) de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que

tengan personería jurídica. Ahora bien, si el recurso de queja procede cuando se rechace el de apelación, debe entenderse que por no existir recurso de apelación contra las decisiones de los funcionarios mencionados, tampoco habrá recurso de queja. No puede considerarse derogado el inciso 2º del numeral 2 del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto de manera expresa no lo dispone la ley 489 de 1998; tampoco, de manera tácita, porque no existe incompatibilidad entre el literal h) del artículo 61 de la citada ley y la norma mencionada del decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo). Respecto del impedimento previsto en el artículo 30 del citado código, en el que eventualmente pueda estar incurso un superintendente o un representante legal de una entidad descentralizada, debe entenderse que la manifestación del hecho la hará ante el respectivo ministro o director de departamento administrativo, por ser el superior inmediato; éste decidirá con fundamento en los hechos alegados si lo acepta o no y, en caso positivo, comunicará al señor Presidente de la República el hecho para que éste, en ejercicio de la potestad nominadora que le asigna la Constitución Política proceda a nombrar la persona que, en calidad de superintendente o representante legal ad-hoc, asumirá la actuación administrativa de la cual se separa el funcionario impedido.

2. LA SALA RESPONDE : 2.1 Lo dispuesto por el literal h) del artículo 61 de la ley 489 de 1998 no implica que contra las decisiones de los superintendentes y los representantes legales de las entidades descentralizadas procedan los recursos de

apelación y de queja ante el ministro o director del departamento administrativo al cual se encuentra adscrito o vinculado el respectivo organismo, por cuanto dicha norma no es incompatible con lo dispuesto en el inciso 2º del numeral 2 del artículo 50 del decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), ni la ley 489 expresamente deroga la citada disposición. 2.2 Los impedimentos en que eventualmente puedan estar incursos los superintendentes o los representantes legales de entidades descentralizadas, debe decidirlos el respectivo ministro o director de departamento administrativo del sector administrativo al cual correspondan, por ser el superior inmediato; éste decidirá con fundamento en los hechos alegados, y si lo acepta, comunicará al señor Presidente de la República el hecho para que éste, en ejercicio de la potestad nominadora que le asigna la Constitución Política proceda a nombrar la persona que, en calidad de superintendente o representante legal ad-hoc, asumirá la actuación administrativa de la cual se separa el funcionario impedido. Transcríbase al señor Ministro del Transporte y envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA CESAR HOYOS SALAZAR Presidente de la Sala

FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ A. AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala