CE-SC-RAD2003-N1446-2003

MUNICIPIOS - Límites a la autonomía fiscal / DISTRITOS - Límites a la autonomía fiscal / ENTIDAD TERRITORIAL - Límites a la autonomía fiscal / ESTATUTO TRIBUTARIO - Aplicación de las normas de procedimiento a los tributos pertenecientes a los municipios y distritos El artículo 286 de la Constitución enumera dentro de las entidades territoriales a los distritos y los municipios y el 287 precisa que tales entidades tienen autonomía para la gestión de sus intereses “dentro de los límites de la Constitución y la ley”. La subordinación a la ley para el establecimiento de tributos y contribuciones departamentales y municipales se encuentra ratificada por los artículos 300-4 y 313-4 del ordenamiento superior. La autonomía de las entidades territoriales en materia fiscal no es absoluta, sino antes bien, limitada por la ley, conforme lo ha expresado la Corte Constitucional desde la sentencia C-517 del 15 de septiembre de 1992. Ahora bien, el artículo 66 de la ley 383 del 10 de julio de 1997 “Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando y se dictan otras disposiciones”, se inscribe dentro de la facultad del legislador de regular aspectos de los tributos de los municipios y distritos, como son los atinentes al procedimiento, lo cual hace mediante la remisión a las normas respectivas del Estatuto Tributario y no contraría la autonomía de dichas entidades territoriales, debiendo éstas por el contrario, sujetarse a ellas. Por tal razón, la Corte Constitucional, en sentencia C-232 del 20 de mayo de 1998, declaró

exequible ese artículo. Así las cosas es necesario concluir que la aplicación de las normas de procedimiento establecidas en el Estatuto Tributario, a los tributos pertenecientes a los municipios y distritos, por disposición del artículo 66 de la ley 383 de 1997, no contraviene la autonomía de estas entidades territoriales y en consecuencia, las normas especiales de procedimiento que algunas de éstas hayan podido adoptar antes y aún después de la citada ley, no se imponen sobre las normas respectivas del estatuto, el cual por tener fuerza legal prevalece.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 0063 de 13 de febrero de 2003.

ACCIÓN DE COBRO - Uniformidad del término de prescripción para tributos nacionales o territoriales. Diferencias frente a la acción ejecutiva / PRESCRIPCIÓN - Uniformidad del término para tributos nacionales o territoriales / TRIBUTOS - Uniformidad del término de prescripción de la acción de cobro / OBLIGACIÓN FISCAL - Uniformidad del término de prescripción de la acción de cobro / ACCIÓN EJECUTIVA - Término de prescripción. Diferencias frente a la acción de cobro / COBRO COACTIVOProcedimiento a aplicar por entidades territoriales. Procedimiento establecido en el estatuto tributario Las normas relativas a la prescripción como medio de extinguir la acción de cobro por obligaciones fiscales están incorporadas dentro de los procedimientos que contiene el Estatuto Tributario, a los cuales remite expresamente el artículo 66 de la ley 383 de 1997. Si bien la prescripción que extingue las acciones y derechos

ajenos constituye un tema normativo de carácter sustantivo, como sucede en los Códigos Civil y de Comercio, en el Estatuto Tributario se regula la prescripción extintiva de la acción de cobro con unas características diferentes a aquellos ordenamientos. En efecto, el Código Civil establece un término de diez (10) años para la prescripción de la acción ejecutiva, mientras el Estatuto Tributario reduce a cinco (5) años, el término de prescripción de la acción de cobro. En materia civil o comercial se toma como base que las partes contratantes están en un plano de igualdad y, por consiguiente, la normatividad sustantiva fija los derechos y obligaciones en cuanto a sus distintos aspectos, entre los cuales están su nacimiento, duración y extinción (la cual comprende la prescripción), para que las partes sepan cuál es el contenido y alcance de sus compromisos y responsabilidades, y si sucede el incumplimiento de alguna de ellas, la otra parte está en libertad de acudir a un tercero imparcial, revestido de un poder soberano, el órgano jurisdiccional del Estado, para pedir que se le resarza en su derecho. En cambio, en el campo del derecho tributario, no hay libertad para la adquisición de derechos y asunción de obligaciones sino que estas últimas son impuestas por el Estado de manera unilateral, por el poder que le ha conferido la comunidad, y en consecuencia, en caso de incumplimiento, él se reserva la potestad de hacer exigibles las obligaciones derivadas de los tributos, por sí mismo cuando la ley le ha conferido la jurisdicción coactiva, sin acudir a un tercero, para lo cual debe

fijarse un procedimiento mediante el cual, con observancia de unas garantías para el obligado, le pueda exigir a éste el pago. En consecuencia, resulta lógico que dentro de ese procedimiento se establezca un plazo para la acción que le da iniciación al cobro coactivo, vencido el cual no se puede ejercitar.

NOTA DE RELATORÍA: 2) Menciona sentencias C-517 de 1992; C-478 de 1992; C-004 de 1993; C-084 de 1995; C-232 de 1998 de la Corte Constitucional.

Autorizada la publicación con oficio 0063 de 13 de febrero de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR

Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil dos (2002).- Radicación número: 1446

Actor: MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: ENTIDADES TERRITORIALES. Obligaciones fiscales a favor de los municipios y distritos. Prescripción de la acción de cobro.

El anterior Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Juan Manuel Santos, formuló a la Sala una consulta referente a la aplicabilidad por parte de los municipios y distritos, de la prescripción de la acción de cobro establecida en el Estatuto Tributario, respecto de sus impuestos.

1. ANTECEDENTES Como antecedentes, el señor Ministro cita el artículo 66 de la ley 383 de 1997, el cual dispone: “Administración y control.- Los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación

oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional”. Señala el Ministro que, con base en esta norma, se ha entendido que los municipios y distritos deben aplicar el procedimiento administrativo coactivo previsto en el Estatuto Tributario y, por consiguiente, las normas referentes a la prescripción incluidas en éste, lo cual han hecho algunos de ellos. Dichas normas corresponden a los siguientes tres artículos del estatuto: “Art. 817.-Término de la prescripción.- La acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de la fecha en que se hicieron legalmente exigibles. Los mayores valores u obligaciones determinados en actos administrativos, en el mismo término, contado a partir de la fecha de su ejecutoria. La prescripción podrá decretarse de oficio, o a solicitud del deudor”. “Art. 818 modificado por el art. 81 de la ley 6ª de 1992.- Interrupción y suspensión del término de prescripción.- El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa. Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa.

El término de prescripción de la acción de cobro se suspende desde que se dicte el auto de suspensión de la diligencia del remate y hasta:  La ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria.  La ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 del Estatuto Tributario.  El pronunciamiento definitivo de la jurisdicción contencioso administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 del Estatuto Tributario”. “Art. 819.- El pago de la obligación prescrita, no se puede compensar, ni devolver.- Lo pagado para satisfacer una obligación prescrita no puede ser materia de repetición, aunque el pago se hubiere efectuado sin conocimiento de la prescripción”. Indica el Ministro que ha surgido la inquietud de determinar si los municipios y distritos, en ejercicio de su autonomía, pueden fijar un término de prescripción propio, ya que algunas personas sostienen que las normas de prescripción son de naturaleza sustantiva y además, la mayoría de los municipios y distritos, antes de la expedición de la ley 383 de 1997, aplicaban las disposiciones de prescripción del Código Civil, mientras que algunos decidieron establecer un término de cinco años.

2. LOS INTERROGANTES Los interrogantes de la consulta son los siguientes: 1. ¿Cuál es la normatividad sustancial y procedimental aplicable por parte de las entidades territoriales en materia de prescripción de obligaciones fiscales a su favor ? 2. ¿Las entidades territoriales tienen autonomía para establecer términos de prescripción de las obligaciones a su favor diferentes a los previstos en el Código Civil o en el Estatuto Tributario o de

conformidad con la respuesta al primer interrogante de la presente consulta dichas entidades están obligadas a acatar respecto de la prescripción, los términos y el procedimiento previsto en el Estatuto Tributario o el Código Civil ?

3. CONSIDERACIONES 3.1 La autonomía fiscal de los municipios y distritos es limitada.

El artículo 286 de la Constitución enumera dentro de las entidades territoriales a los distritos y los municipios y el 287 precisa que tales entidades tienen autonomía para la gestión de sus intereses “dentro de los límites de la Constitución y la ley”. La subordinación a la ley para el establecimiento de tributos y contribuciones departamentales y municipales se encuentra ratificada por los artículos 300-4 y 313-4 del ordenamiento superior. La autonomía de las entidades territoriales en materia fiscal no es absoluta, sino antes bien, limitada por la ley, conforme lo ha expresado la Corte Constitucional desde la sentencia C-517 del 15 de septiembre de 1992, en la cual sostuvo lo siguiente: “A propósito de este aspecto, la Corte juzga necesario poner de presente que la denominada tesis de la ‘soberanía fiscal’ de las entidades territoriales no tiene asidero constitucional. Así se infiere de manera clara e inequívoca no solo del contexto sistemático de la Carta y en particular de los artículos citados, sino además de la misma historia de dicha iniciativa. La propuesta de consagrarla fue derrotada en la Asamblea Constitucional. Esos mismos elementos permiten sin reticencias afirmar que en la nueva Carta el Constituyente en esta materia conservó los lineamientos básicos del régimen anterior pues les reconoció una

autonomía fiscal limitada. Es decir, su ejercicio se subordina a los términos que señale la ley. En efecto, pese a que la Carta del 91 incrementó notablemente la capacidad tributaria de las entidades territoriales, sin embargo, en materia impositiva mantuvo la subordinación de su poder normativo a la ley, según claramente lo estipulan los artículos 300-4 y 313-4 de la Carta. En otros términos, la facultad impositiva de las entidades territoriales continúa supeditada a la ley y ha de ejercerse con estricta sujeción a los parámetros que en ella se fijen”. Esta jurisprudencia ha sido reiterada en varias sentencias de la Corte, como por ejemplo, las números C-478/92, C-004 de 1993, C-084/95, C-335/96, C-521/97, etc. En ellas la Corte ha manifestado básicamente que la potestad impositiva de los departamentos y municipios tiene que ejercerse de acuerdo con la ley, pues si así no fuera, se implantaría el desorden con grave detrimento de los principios constitucionales de unidad del Estado (art. 1°) y de igualdad ante la ley (art. 13). Expresa también que la ley puede determinar los elementos constitutivos del tributo, esto es, los sujetos activo y pasivo, los hechos y las bases gravables y las tarifas, o puede establecer un marco general del tributo o sus límites dentro de los cuales las asambleas o los concejos tienen la libertad para adoptar o no el tributo y fijar los contenidos concretos del mismo. Además, destaca la autonomía de las entidades territoriales para la organización

administrativa y el recaudo de sus tributos, así como la inversión de los recursos correspondientes. Finalmente, la Corte reconoce competencia al legislador para restringir el poder tributario de las entidades territoriales, la cual a su vez, tiene como límites constitucionales las disposiciones de los artículos 294 y 317, referentes a la imposibilidad para el legislador de conceder exenciones sobre tributos de propiedad de tales entidades y de gravar la propiedad inmueble. Ahora bien, el artículo 66 de la ley 383 del 10 de julio de 1997 “Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando y se dictan otras disposiciones”, se inscribe dentro de la facultad del legislador de regular aspectos de los tributos de los municipios y distritos, como son los atinentes al procedimiento, lo cual hace mediante la remisión a las normas respectivas del Estatuto Tributario y no contraría la autonomía de dichas entidades territoriales, debiendo éstas por el contrario, sujetarse a ellas. Por tal razón, la Corte Constitucional, en sentencia C-232 del 20 de mayo de 1998, declaró exequible ese artículo, con los siguientes planteamientos: “En efecto, la aplicación de las normas procedimentales establecidas en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional a las entidades territoriales, tiene como finalidad la unificación a nivel nacional del régimen procedimental, lo cual no excluye las reglamentaciones expedidas por las Asambleas Departamentales y por los Concejos Distritales y Municipales en relación con los tributos y contribuciones que ellos administran, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 300 y 313 de la Carta. Ello al contrario de lo afirmado

por los demandantes, constituye cabal desarrollo y concreción de uno de los principios constitucionales (preámbulo y artículo 1o.), según el cual Colombia se organiza en forma de República unitaria, por lo que la autonomía no puede realizarse por fuera de la organización unitaria del Estado, razón por la cual, en aras de darle seguridad, transparencia y efectividad al recaudo, administración y manejo de los impuestos y contribuciones, compete al legislador fijar un régimen procedimental único, aplicable tanto a nivel nacional, como a tributos del orden local. Por ende, de conformidad con el ordenamiento superior, en caso de oposición o contradicción entre normas procedimentales fijadas por los entes territoriales con aquellas dispuestas por el legislador, prevalecen estas últimas, por lo que en consecuencia, los órganos competentes de las entidades territoriales deberán ajustar y modificar su normatividad para hacerla concordante con la señalada por la ley. Ahora bien, en cuanto hace a la autonomía fiscal y tributaria de las entidades territoriales, conviene recordar que de acuerdo con lo estipulado en los artículos 287, 300-4 y 313-4, respectivamente, estas gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley; y además, las Asambleas decretarán los tributos y contribuciones, y los Concejos los tributos y los gastos locales, de conformidad con la ley. En consecuencia, como se ha dejado expuesto, no puede aceptarse la tesis de la soberanía fiscal, ya que la autonomía de que gozan las entidades territoriales está supeditada a la ley. De otro lado, cabe destacar que cuando la norma acusada consagra un

procedimiento tributario uniforme, aplicable tanto a nivel nacional, como departamental, distrital y municipal, no está quebrantando el principio constitucional de la autonomía territorial, pues estos entes conservan todas aquellas facultades que en desarrollo del mandato constitucional les corresponde en materia fiscal, como lo son la organización administrativa, el recaudo, la conservación, la inversión y el manejo de sus recursos. No obstante, ello no equivale a que dichas atribuciones puedan entenderse en términos absolutos e ilimitados, pues dentro del Estado unitario y con base en las normas superiores, están sometidos a la Constitución y a la ley. Además, según el numeral 4o. del artículo 150 de la Carta Política, al Congreso le corresponde establecer las competencias de las entidades territoriales, así como regular los procedimientos tributarios, por lo que en consonancia con el artículo 287 superior, puede válidamente hacer extensiva la aplicación del procedimiento de carácter nacional a las entidades territoriales. En tal virtud, a juicio de la Corte, el legislador al actuar como lo hizo en el precepto impugnado, no excedió el límite de sus atribuciones, sino que, por el contrario, obró de conformidad con el ordenamiento constitucional”. Así las cosas, es necesario concluir que la aplicación de las normas de procedimiento establecidas en el Estatuto Tributario, a los tributos pertenecientes a los municipios y distritos, por disposición del artículo 66 de la ley 383 de 1997, no contraviene la autonomía de estas entidades territoriales y en consecuencia, las normas especiales de procedimiento que algunas de éstas hayan podido

adoptar antes y aún después de la citada ley, no se imponen sobre las normas respectivas del estatuto, el cual por tener fuerza legal prevalece. 3.2 La prescripción de la acción de cobro en el Estatuto Tributario. El decreto ley 624 del 30 de marzo de 1989, constituye, con las múltiples modificaciones y adiciones introducidas por las sucesivas reformas tributarias, como dice su título, “el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, denominada en la actualidad, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN. Sobre el tema de la prescripción de la acción de cobro de tales impuestos, el estatuto trae los artículos 817, 818 y 819, los cuales se encuentran dentro del Capítulo II “Formas de extinguir la obligación tributaria”, el cual hace parte del Título VII “Extinción de la obligación tributaria”, que a su vez pertenece al Libro Quinto “Procedimiento tributario, sanciones y estructura de la Dirección de Impuestos Nacionales”. Como se observa, las normas relativas a la prescripción como medio de extinguir la acción de cobro por obligaciones fiscales están incorporadas dentro de los procedimientos que contiene el Estatuto Tributario, a los cuales remite expresamente el artículo 66 de la ley 383 de 1997. Si bien la prescripción que extingue las acciones y derechos ajenos constituye un tema normativo de carácter sustantivo, como sucede en los Códigos Civil (arts. 2512 y 2535) y de Comercio, en el Estatuto Tributario se regula la prescripción

extintiva de la acción de cobro con unas características diferentes a aquellos ordenamientos. En efecto, el Código Civil establece un término de diez (10) años para la prescripción de la acción ejecutiva, mientras el Estatuto Tributario reduce a cinco (5) años, el término de prescripción de la acción de cobro. Se explica que en este último ordenamiento se haya incluido la prescripción dentro de las normas de procedimiento, por el hecho de que la acción de cobro la ejerce el Estado de manera coactiva, unilateral, por su poder impositivo, y éste fija un trámite que debe observar con celeridad y eficacia, de tal suerte que si no lo inicia en cierto tiempo, que la misma normatividad determina por seguridad jurídica, pierde la posibilidad de exigir el pago del tributo. En materia civil o comercial se toma como base que las partes contratantes están en un plano de igualdad y, por consiguiente, la normatividad sustantiva fija los derechos y obligaciones en cuanto a sus distintos aspectos, entre los cuales están su nacimiento, duración y extinción (la cual comprende la prescripción), para que las partes sepan cuál es el contenido y alcance de sus compromisos y responsabilidades, y si sucede el incumplimiento de alguna de ellas, la otra parte está en libertad de acudir a un tercero imparcial, revestido de un poder soberano, el órgano jurisdiccional del Estado, para pedir que se le resarza en su derecho. En cambio, en el campo del derecho tributario, no hay libertad para la adquisición de derechos y asunción de obligaciones sino que estas últimas son impuestas por el Estado de manera unilateral, por el poder que le ha conferido la comunidad, y

en consecuencia, en caso de incumplimiento, él se reserva la potestad de hacer exigibles las obligaciones derivadas de los tributos, por sí mismo cuando la ley le ha conferido la jurisdicción coactiva, sin acudir a un tercero, para lo cual debe fijarse un procedimiento mediante el cual, con observancia de unas garantías para el obligado, le pueda exigir a éste el pago. En consecuencia, resulta lógico que dentro de ese procedimiento se establezca un plazo para la acción que le da iniciación al cobro coactivo, vencido el cual no se puede ejercitar. Así las cosas, no sería acertado afirmar que por ser la prescripción de carácter sustantivo, la misma no pueda consignarse en las normas de procedimiento de la acción de cobro de la obligación fiscal, y que por tener ese carácter sustantivo no estaría comprendida dentro de la remisión a “los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional”, como establece el artículo 66 de la ley 383 de 1997, para de ahí inferir que cada municipio y distrito puede fijar un término para dicha prescripción respecto de sus tributos. No. Tal figura jurídica en este caso, aunque sustantiva, está regulada en la parte de los procedimientos y por ende, se halla comprendida en esa remisión normativa, debiendo ser observada por las mencionadas entidades territoriales. Adicionalmente, cabe indicar que el citado artículo 66 al hacer la remisión de varias actuaciones a los procedimientos establecidos por el Estatuto Tributario, menciona “el cobro” de los impuestos municipales o distritales, dentro del cual se

debe entender, en sana lógica, que se encuentran los elementos que hacen parte de esta actuación o se relacionan con ella, como la acción de cobro y su prescripción. En síntesis, el término de prescripción de la acción de cobro de los tributos, tanto nacionales como municipales y distritales, es uniforme, es el establecido por el artículo 817 del Estatuto Tributario, para todos, sin que con ello se afecte la autonomía de las entidades territoriales, y antes bien, sí se respetan los principios de organización del país como una república unitaria y de igualdad de los contribuyentes, además de darle a éstos seguridad jurídica respecto de sus obligaciones.

4. LA SALA RESPONDE 4.1 La normatividad sobre prescripción de la acción de cobro de obligaciones fiscales a favor de los municipios y distritos es, en razón de la remisión hecha por el artículo 66 de la ley 383 de 1997, la contenida en los artículos 817 a 819 del Estatuto Tributario. 4.2 Los municipios y distritos no tienen autonomía para establecer un término de prescripción de la acción de cobro de las obligaciones fiscales a su favor, diferente del señalado en el artículo 817 del Estatuto Tributario, sino que deben sujetarse a éste.

Transcríbase al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

CÉSAR HOYOS SALAZAR SUSANA MONTES DE ECHEVERRI Presidente de la Sala

FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ A. AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala