CE-SC-RAD2003-N1456-2003

AERONÁUTICA CIVIL - Tasas de interés aplicables a actividades aeronáuticas / INTERÉS MORATORIO - Tasas aplicables a actividades realizadas por la Aeronáutica Civil / TASA ADMINISTRATIVA - Prestación de servicios aeronáuticos Cuando la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil realice actividades como autoridad aeronáutica puede cobrar intereses moratorios, previa definición, mediante acto administrativo, del plazo dentro del cual deben pagarse las tasas correspondientes por los servicios prestados. Para efectos de cobrar dichos intereses debe estarse a lo previsto en el artículo 1617 del Código Civil, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la consulta. Cuando la AEROCIVIL sea parte de un contrato de naturaleza comercial el interés que rige para los negocios mercantiles es el consagrado en el artículo 884 del Código de Comercio, con la previsión contenida en el artículo 72 de la ley 45 de 1990.

NOTA DE RELATORIA: 1) Menciona Conceptos 368/90; 370/90; 640/94; 648/94; 748/95; 764/95; 923/96; 985/97; 997/97; 1225/99; 1276/00 y 1421/01 de la Sala de Consulta y Servicio Civil. 2) Autorizada su publicación con 002126 de 5 de febrero de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil dos (2.002) Radicación número: 1456

Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE Referencia : Aeronáutica Civil - AEROCIVIL. Tasas de interés aplicables a actividades aeronáuticas.

El anterior Ministro de Transporte consultó a la Sala sobre la fijación de las tasas de interés aplicables a los servicios que presta la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil -AEROCIVIL, en los siguientes términos: “1. ¿La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, puede fijar o regular unilateralmente una tasa de interés mediante acto administrativo, respetando desde luego los límites de la usura contemplados en el artículo 235 (sic) del Código Penal? 2. ¿Cuál sería la norma o código que regule la fijación de intereses, cuando la entidad realice actividades como autoridad aeronáutica? 3. ¿Cuál seria el interés a cobrar cuando la Aerocivil actúa como parte de un contrato de naturaleza comercial, teniendo en cuenta lo preceptuado en el artículo 22 del Código de Comercio, en cuanto a que si el acto es mercantil para una de las partes se regirá por las actividades de la ley comercial?”. CONSIDERACIONES 1.- De conformidad con la ley 105 de 1993, por la cual se dictan disposiciones básicas sobre transporte, este sector está integrado por el Ministerio de Transporte, sus organismos adscritos o vinculados y la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa. El Sistema Nacional de Transporte está conformado, entre otros, por los organismos de tránsito y transporte, tanto terrestre como aéreo y marítimo, así como por la infraestructura de las entidades territoriales y

dependencias de los sectores central y descentralizado de cualquier orden, que ejerzan funciones relacionadas con esta actividad. Prevé igualmente esta ley que las funciones relativas al transporte aéreo serán de competencia de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, como entidad especializada adscrita al Ministerio de Transporte, la que tendrá el mismo régimen de contratación administrativa establecido para las entidades estatales que prestan el servicio de telecomunicaciones, al tenor de lo señalado en la ley 80 de 1993. Dicho régimen de contratación especial se aplicará para obras civiles, adquisiciones, suministros y demás contratos necesarios para garantizar la seguridad aérea y aeroportuaria. 2.- El decreto 2724 de 1993, que modificó la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, AEROCIVIL -resultado de la fusión del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y el Fondo Aeronáutico Nacional, ordenada por el artículo 67 del decreto 2127 de 1992determinó que su naturaleza jurídica es la de unidad especializada de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Prescribió el referido decreto 2724 que el régimen presupuestal y de contratación de la AEROCIVIL es el previsto para los establecimientos públicos y en la ley 105 de 1993, esto es, el de la ley 80 de 1993. La AEROCIVIL es “autoridad en materia aeronáutica” en todo el territorio nacional, cuyo objetivo primordial consiste en ”garantizar el desarrollo de la aviación civil y

de la administración del espacio aéreo en condiciones de seguridad y eficiencia, en concordancia con las políticas, planes y programas gubernamentales en materia económico-social y de relaciones internacionales”. Le corresponde, así mismo, la prestación de los servicios aeroportuarios, reglamentar y supervisar la infraestructura aeroportuaria del país, administrar directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o de propiedad de la Nación, y autorizar y vigilar la construcción de aeródromos. Sus ingresos y patrimonio lo constituyen, entre otros: ”4. Las sumas, valores o bienes que la Unidad reciba por la prestación de servicios de cualquier naturaleza, tales como las comunicaciones aeronáuticas, protección al vuelo o por las operaciones que realice en cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas.

5. Las sumas, valores o bienes que la Unidad reciba por la enajenación o arrendamiento de cualquiera de los bienes de su propiedad o de los que administre en nombre de la Nación.

6. El producto de los empréstitos internos o externos que contrate conforme a la ley.

7. El producto de las sanciones que imponga conforme a la ley.

8. Los ingresos por concepto de permisos de operación, matrículas de aeronaves y licencias del personal de vuelo, así como los que provengan de autorizaciones para construcción y operación de aeródromos”. (art. 4o.).

Para el cumplimiento de su objetivo y el desarrollo de las actividades a ella asignadas ejerce las siguientes funciones; a manera de ejemplo: ”13. Fijar, recaudar y cobrar las tasas, tarifas y derechos que se generan por la prestación de los servicios aeronáuticos y

aeroportuarios, o los que se generen por las concesiones, licencias o cualquier otro tipo de ingreso o bien patrimonial y llevar su registro. (. . .)

17. Realizar todas las operaciones administrativas y comerciales para el cabal cumplimiento de su objetivo y el desarrollo de su función. (. . .)”. (art. 5o.). (Negrillas de la Sala).

El representante legal de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es el Director General, quien puede proferir directamente, o mediante delegados, los actos administrativos por medio de lo cuales se fijan tasas y derechos, se otorgan autorizaciones, se aplican sanciones y se definen situaciones y relaciones aeronáuticas y aeroportuarias. Compete igualmente a este funcionario suscribir los contratos estatales y comerciales y demás actos pertinentes para el desarrollo de sus funciones. (art. 8o.). ANÁLISIS 1.- En cuanto hace a la facultad de la AEROCIVIL para fijar las tasas1 que se generan por la prestación de los servicios aeronáuticos, es importante precisar que la Constitución Nacional se refiere a ellas en el inciso segundo del artículo 338, en los siguientes términos: ”La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas y los acuerdos”.

El tratadista Duverger2 define el gravamen de la tasa administrativa como una ”remuneración por servicios prestados”; afirma igualmente que ”La noción de tasa supone, pues, una cierta correspondencia entre el precio pagado y el servicio prestado”. Es decir, la tasa implica una contrapartida, por tratarse de pagos que deben hacer los usuarios a determinadas entidades públicas por los servicios de éstas -caso de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civilpara asegurar su financiamiento de manera autónoma. De ahí que en el artículo 4o. del decreto 2724 de 1993, al señalar la conformación de los ingresos y patrimonio de la AEROCIVIL, el legislador previó que los mismos están constituidos, entre otros, por: “4. Las sumas, valores o bienes que la Unidad reciba por la prestación de servicios de cualquier naturaleza, tales como las comunicaciones aeronáuticas, protección al vuelo o por las operaciones que realice en cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas”. Sobre este tema la Corte Constitucional se ha pronunciado en reiteradas oportunidades. En Sentencia C-040 del 11 de febrero de 1993 expresó: 1 Sobre el tema de las tasas, esta Sala se ha pronunciado en las siguientes consultas: 368 y 370 de 1990, 640 y 648 de 1994, 748 y 764 de 1995, 923 de 1996, 985 y 997 de 1997, 1207 y 1225 de 1999, 1276 de 2000 y 1421 de 2001. 2DUVERGER, Maurice. “Hacienda Pública”, Bosch, Casa Editorial, Barcelona, 1968, págs. 82 y 83.

”Como es bien sabido, en hacienda pública se denomina ‘tasa’ a un gravamen que cumpla con las siguientes características:  El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido;  El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido.  El particular tiene la opción de adquirir o nó el bien o servicio.  El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión.  Ocasionalmente, caben criterios distributivos (Ejemplo: Tarifas diferenciales). Ejemplo típico: Los precios de los servicios públicos urbanos (energía, aseo, acueducto)”. Se tiene, entonces, que la AEROCIVIL en ejercicio de autorización legal, tal como lo señala el inciso segundo del artículo 338 de la Carta, puede no sólo fijar, sino también recaudar y cobrar, las tasas necesarias para sufragar los gastos que implican los servicios a su cargo; esa contrapartida se convierte para el usuario del servicio en una obligación consistente en pagar una suma de dinero y, en consecuencia, ante el incumplimiento del pago de dicha obligación se pueden generar unos intereses moratorios3. Al respecto, el Código Civil al referirse al efecto general de las obligaciones prescribe: “Artículo 1608. El deudor estará en mora: 1o. Cuando no ha cumplido la obligación dentro del término estipulado; salvo que la ley, en casos especiales, exija que se requiera al deudor para constituirlo en mora (. . .)”. Por tanto, es necesario que en la Resolución que fija las tasas por la prestación

del servicio se determine el plazo dentro del cual el usuario debe pagar. Vencido el plazo, queda establecida la fecha a partir de la cual se constituye en mora. En el asunto que se analiza, por tratarse de una relación extracontractual, los intereses por cobrar serán los legales, es decir los previstos en el artículo 1617 del Código Civil, que dispone : 3 JURISPRUDENCIA. “Clases de intereses. Los intereses remuneratorios son los causados por un crédito de capital durante el plazo que se le ha otorgado al deudor para pagarlo, y los moratorios, los que corresponden a la indemnización de perjuicios que debe satisfacer el deudor cuando ha incurrido en mora de pagar la cantidad debida. En las obligaciones de origen contractual llámanse convencionales, cuando han sido fijados por las apartes que celebraron el contrato y legales los que por falta de estipulación al respecto son determinados por la ley”. (CSJ, Cas. Civil, Sent. FEB.24/75). “Resumiendo la doctrina que contiene la transcripción anterior, cuando el acreedor de una obligación cuyo objeto consiste en pagar una cantidad de dinero se limita a cobrar intereses, no tiene necesidad de probar perjuicios; . . . “. (CSJ, CAS. Civil, Sent. Dic.3/75). “Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a. Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de

los intereses corrientes en ciertos casos; El interés legal se fija en seis por ciento anual; 2a. El acreedor no tiene necesidad de justificar perjuicios cuando solo cobra intereses; basta el hecho del retardo; 3a. Los intereses atrasados no producen interés; 4a. La regla anterior se aplica a toda especie de rentas, cánones y pensiones periódicas”.(Negrillas de la Sala). 2.- De otra parte, es de anotar que dentro de las funciones asignadas a la AEROCIVIL figura la de realizar operaciones no sólo civiles sino también comerciales, que permitan el cumplimiento de los objetivos propuestos, para lo cual el Director General o sus delegados pueden suscribir los contratos, tanto estatales como comerciales o civiles, que requiera el desarrollo de sus funciones. En materia contractual dispuso el legislador que el régimen aplicable a la Unidad es el previsto para los establecimientos públicos y en la ley 105 de 1993, que en el artículo 54 prescribe: “Contratación Administrativa. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil tendrá el mismo régimen de contratación administrativa establecido para las entidades estatales que presten el servicio de Telecomunicaciones, conforme a lo previsto en la ley 80 de 1993. Este régimen de contratación especial será aplicable para obras civiles, adquisiciones, suministros y demás contratos que se requiera realizar para garantizar la seguridad aérea y aeroportuaria”. Es decir, en materia de contratación administrativa la AEROCIVIL se regirá, al igual que los establecimientos públicos, por la ley 80 de 1993, y deberá tener en

cuenta que tal como lo consagra el artículo 38 ibídem, para las entidades estatales que prestan servicios de telecomunicaciones, en los contratos que celebren para adquirir y suministrar equipos, construir, instalar y mantener redes, no se sujetarán a los procedimientos de selección contemplados en la ley 80; sin embargo, cualquiera que sea la modalidad que adopten deberán desarrollar los principios de selección objetiva y responsabilidad señalados en dicha ley. No obstante lo anterior, y comoquiera que, como ya se dijo, por expresa disposición del legislador la AEROCIVIL puede realizar operaciones comerciales y en tal virtud suscribir contratos de esta índole, cuando así proceda se regirá por las normas de la ley comercial4. Respecto de los intereses en materia mercantil, el artículo 884 del Código de Comercio dispone: “Cuando en los negocios mercantiles hayan de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces el bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72 de la ley 45 de 19905. Se probará el interés bancario corriente con certificado expedido por la Superintendencia Bancaria”. En consecuencia, será a los intereses previstos en el artículo 884 del Código de Comercio a los cuales deberá ajustarse la AEROCIVIL cuando suscriba contratos de naturaleza comercial. No sobra advertir que los intereses moratorios pueden ser pactados de común

acuerdo por las partes de un contrato, con observancia de lo dispuesto para tal fin por la ley que regula la materia, esto es, sí el contrato es de carácter administrativo, civil o comercial, los intereses serán los previstos en la ley 80 de 1993 (art. 4º numer.8), y los Códigos Civil (art. 1617) o Mercantil (art. 884), respectivamente, sin que lleguen a sobrepasar los límites de usura (art. 305 C.P).

SE RESPONDE: 1. y 2. Cuando la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil realice actividades como autoridad aeronáutica puede cobrar intereses moratorios, previa definición, mediante acto administrativo, del plazo dentro del cual deben pagarse las tasas correspondientes por los servicios prestados. Para efectos de cobrar 4 CÓDIGO DE COMERCIO, ART. 22 “Si el acto fuere mercantil para una de las partes se regirá por las disposiciones de la ley comercial”. 5 LEY 45 DE 1990, ART. 72: “Sanción por el cobro de intereses en exceso. Cuando se cobren intereses que sobrepasen los límites fijados en la ley o por la autoridad monetaria, el acreedor perderá todos los intereses cobrados en exceso, remuneratorios, moratorios o ambos, según se trate, aumentados en un monto igual. En tales casos, el deudor podrá solicitar la inmediata devolución de las sumas que haya cancelado por concepto de los respectivos intereses, más una suma igual al exceso, a título de sanción. Parágrafo: Sin perjuicio de las sanciones administrativas a que haya lugar, cuando se trate de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, ésta velará porque las mismas cumplan con la

obligación de entregar las sumas que de conformidad con el presente artículo deban devolverse”. dichos intereses debe estarse a lo previsto en el artículo 1617 del Código Civil, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la consulta.

3. Cuando la AEROCIVIL sea parte de un contrato de naturaleza comercial el interés que rige para los negocios mercantiles es el consagrado en el artículo 884 del Código de Comercio, con la previsión contenida en el artículo 72 de la ley 45 de 1990.

Transcríbase al señor Ministro de Transporte. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

CESAR HOYOS SALAZAR SUSANA MONTES DE ECHEVERRI Presidente de la Sala

FLAVIO A. RODRÍGUEZ ARCE AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala