CE-SC-RAD2003-N1489-2003

MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - Subsidio a los veteranos sobrevivientes de la Guerra de Corea y el Conflicto con el Perú que se encuentren en estado de indigencia / VETERANOS DE GUERRA - Subsidio. Fecha a partir de la cual opera el reconocimiento y pago / DERECHO SUBJETIVO PRESTACIONAL - Subsidio a favor de veteranos de guerra Los niveles de pobreza del país en los últimos años han crecido de manera dramática - a nadie le es ajena esta realidad - por lo que el estado de indigencia en el cual se encuentran numerosos colombianos representa un problema social que clama solución efectiva. Para el caso de los sobrevivientes de la guerra de Corea y del conflicto con el Perú, la ley 683 de 2001 provee una protección constitucional especial para quienes luego de haber prestado servicios a la patria en el extranjero, carecen de las condiciones para subsistir por no contar con los recursos mínimos, por encontrarse incapacitados para laborar o estar fuera del mercado laboral por razón de su avanzada edad; este subsidio establecido a favor de los veteranos sobrevivientes de la Guerra de Corea y del conflicto con el Perú se debe desde el 11 de agosto de 2001, fecha de la promulgación de la ley 683 que lo consagró, o a partir de la fecha en que el estado de indigencia sobrevenga. Su reconocimiento está supeditado a la previa acreditación de los requisitos respectivos.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio 16135 de 7 de noviembre de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE

Bogota. D. C., doce (12) de junio de dos mil tres ( 2003 ) Radicación número: 1489

Actor: MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL Referencia: Ministerio de Defensa Nacional. Subsidio a los veteranos sobrevivientes de la Guerra de Corea y el Conflicto con el Perú que se encuentren en estado de indigencia. Fecha a partir de la cual opera el reconocimiento y pago.

La señora Ministra de Defensa Nacional consulta a la Sala si el reconocimiento y pago del subsidio mensual establecido en la ley 683 de 2001 a favor de los veteranos sobrevivientes de la Guerra de Corea y el Conflicto con el Perú, equivalente a dos salarios mínimos mensuales legales vigentes, procede a partir de la fecha de vigencia de la ley, esto es del 11 de agosto 2.001, o desde el momento en que el beneficiario acredite los requisitos legales. Sobre el particular - señala - se han presentado diversos criterios : la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Oficina Jurídica del Ministerio de Defensa, conceptúan que el pago no procede retroactivamente a la vigencia de la ley, sino desde el momento en que el solicitante acredite la condición de veterano y el estado de indigencia; la Dirección Administrativa, grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa, considera que no existe fundamento legal que permita “desconocer el pago de las mesadas del subsidio establecido en la ley 683 de 2001 a partir de la fecha de promulgación”, pues la ley no condicionó el reconocimiento a la fecha en que se fuera demostrando el derecho, sino que creó un beneficio a los veteranos

sobrevivientes que demuestren su estado de indigencia a partir del 11 de agosto de 2001. Al efecto, formula el siguiente interrogante: “¿Es viable jurídicamente reconocer el subsidio de que trata la ley 683 de 2001 al personal de veteranos de la Guerra de Corea, que se presenten en cualquier tiempo a reclamar su derecho y que demuestren por los medios legales su estado de indigencia de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2655 de diciembre 10 de 2.001, con retroactividad al 11 de agosto de 2001, fecha de entrada en vigencia de la citada ley?”. La Sala considera Antecedentes. El proyecto de ley No. 04 de 1.998 - Senado y No. 114 - Cámara de Representantes -, preveía la adjudicación a título de usufructo de un inmueble que sirviera de sede a la Asociación de Veteranos de Servicio en Guerra Internacional - Ascove, y asignaba partidas del presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional con destino a sufragar los gastos que aquella demandara para su funcionamiento y reparación. También establecía un subsidio mensual para los veteranos que no percibieran asignación de retiro o prestación económica alguna, equivalente a dos salarios mínimos mensuales legales vigentes; a los que recibieran pensión del erario, les otorgaba una bonificación en cuantía de 25 salarios mínimos mensuales, y si recibían ingresos del erario en cuantía inferior a dos salarios mínimos, les actualizaba por lo menos a ésta suma. Tramitadas las objeciones formuladas al proyecto por el Presidente de la República, el Congreso acogió las relacionadas con los subsidios a favor de los

veteranos y mantuvo el beneficio de usufructo del inmueble. La Corte Constitucional declaró fundadas las objeciones por encontrar quebrantada la Carta en los artículos 150.9 - el legislador no está facultado para adjudicar directamente un bien público, tal decisión se supedita a la celebración de contrato por parte de la administración, previa autorización legal, 355 - prohíbe decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales y 13 - por conceder beneficios a personas en concreto y desconocer otras asociaciones de similar composición, como las de pensionados - Sentencia C293/00 -. De igual forma ordenó al Congreso dar cumplimiento al inciso final del artículo 167 constitucional el cual, en cumplimiento de tal mandato, rehizo e integró el proyecto de ley de acuerdo con lo indicado en la sentencia en cita, de lo cual resultó el nuevo proyecto - "Por el cual se establecen unos beneficios a favor de los veteranos sobrevivientes de la Guerra de Corea y el Conflicto con el Perú y se dictan otras disposiciones”, que estableció un subsidio mensual equivalente a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes con destino a cada veterano que se encuentre en estado de indigencia. Mediante sentencia C-705/01 la Corte Constitucional declaró cumplida la exigencia constitucional del artículo 167 de la Carta en relación con el trámite de las objeciones de que dio cuenta la sentencia C-923/00, y respecto del nuevo articulado señaló : “...el nuevo articulado - se refiere a la ley 683 de 2001 - es coherente con el artículo 46 de la Carta, que impone al Estado el deber de concurrir a la

protección y asistencia de las personas de la tercera edad y de garantizar los servicios de seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia. Adviértase cómo el texto definitivo del proyecto de ley guarda armonía con el subsidio alimentario referido expresamente en el inciso segundo de esa disposición; cómo se ha constituido a favor de personas de la tercera edad como lo son los veteranos supervivientes de la guerra de Corea y del conflicto con el Perú y cómo se ha condicionado su reconocimiento al hecho de que el beneficiario se encuentre en estado de indigencia”. ( Se destaca ) La expresión “que se encuentre en estado de indigencia” contenida en el artículo 3° de la ley 683 de 2.001, fue objeto de demanda de inconstitucionalidad por considerarse vulnerado el artículo 13 de la Carta, al restringir el beneficio únicamente a los veteranos que se encuentren en condición mencionada. La Corte Constitucional, en fallo C-130 de 2003, estimó operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional pues al declarar la exequibilidad del texto definitivo del artículo 3° del proyecto de ley 114, lo hizo dentro de la preceptiva constitucional del artículo 46, que precisamente impone al Estado el deber de prestar asistencia a las personas de la tercera edad, de garantizar los servicios de seguridad social integral y un subsidio alimentario en caso de indigencia 1. Consideraciones generales Los niveles de pobreza del país en los últimos años han crecido de manera dramática - a nadie le es ajena esta realidad - por lo que el estado de indigencia en el cual se encuentran numerosos colombianos representa un problema social

que clama solución efectiva. Para el caso de los sobrevivientes de la guerra de Corea y del conflicto con el Perú, la ley 683 de 2001 provee una protección constitucional especial para quienes luego de haber prestado servicios a la patria en el extranjero, carecen de las condiciones para subsistir por no contar con los recursos mínimos, por encontrarse incapacitados para laborar o estar fuera del mercado laboral por razón de su avanzada edad. “El estado de indigencia - ha dicho la Corte Constitucional - sent. T046 de 1997 - atenta contra la eficacia de los derechos fundamentales, lo cual exige del Estado una intervención directa e inmediata. Es por ello que la Carta de 1991 consagró la obligación del Estado de brindar protección a estos sectores marginados”. Así, el artículo 13 de la Carta Política ordena que “El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (...)”, como manera de garantizar la efectividad de los derechos de quienes, por su condición 1 “Art. 46. El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.” El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”. económica o social, se encuentran en estado de indefensión o de debilidad manifiesta, precepto que se nutre de la garantía del valor superior de la dignidad humana. La Corte Constitucional en la sentencia T384 de 1993 sostuvo:

“Los derechos a la salud, a la seguridad social integral, y a la protección y asistencia a la tercera edad, en principio programáticos, pueden verse actualizados y generar un derecho público subjetivo de inmediata aplicación, si la persona interesada demuestra fehacientemente su condición de debilidad manifiesta y la imposibilidad material de su familia para darle asistencia, en particular cuando la completa ausencia de apoyo lo priva de su derecho al mínimo vital 2. En tal evento, se opera una inversión en el orden de exigibilidad del principio de solidaridad social, que obliga al Estado a una prestación directa e inmediata en favor de la persona que se halla en circunstancias de debilidad manifiesta...”. Si bien la salvaguarda de las personas de la tercera edad que no cuentan con recursos para su congrua subsistencia puede lograrse por vía de tutela, nada impide que conforme a la cláusula del Estado Social de Derecho la situación de indigencia imponga el desarrollo del principio de solidaridad y, por tanto, para alcanzar la protección debida concurran el propio Estado, la sociedad y la familia. En el caso bajo estudio el legislador dispuso lo conveniente para hacer efectivo el principio de solidaridad a favor de los veteranos y al efecto expidió la ley 683 de 2001.3 El caso concreto Ahora bien, el Congreso por medio de la ley expresa su voluntad mediante normas que son de contenido general, impersonal y abstracto, aunque existen 2 Sent. SU225/98: “La doctrina del mínimo vital se refiere a una institución de justicia elemental que se impone aplicar, como repetidamente lo ha hecho la Corte Constitucional, en situaciones humanas límites producidas por la extrema pobreza y la indigencia cuando quiera que frente a las necesidades más

elementales y primarias, el Estado y la sociedad no responden de manera congruente y dejan de notificarse de las afectaciones más extremas de la dignidad humana. La jurisprudencia de la Corte ha señalado que la flagrante violación de un derecho humano que comprometa de manera radical la existencia misma de la persona, obliga al juez a impulsar la actuación positiva del Estado.” 3 Sentencia SU225/98: Según el artículo 13 de la C.P., el "Estado (...) adoptará medidas en favor de los grupos discriminados o marginados". Le corresponde al Legislador, en primer término, ordenar las políticas que considere más adecuadas para ofrecer a las personas que se encuentren en esa situación, medios que les permitan asumir el control de su propia existencia. Las leyes en este campo suelen imponer al Estado la asunción de prestaciones a su cargo. La miseria extrema, coloca a muchas personas por fuera del circuito económico. La escasa cobertura de los servicios del Estado, además, puede determinar, en este caso, que estos sujetos terminen por perder todo nexo significativo y valioso con la sociedad. Aquí se plantea a la sociedad y al Estado, el desafío constante de corregir la discriminación y la marginación, pues aunque en sí mismas puedan ser una derivación patológica de la organización existente, la Constitución las toma en cuenta sólo con el objeto de configurar una competencia enderezada a combatirlas. A juicio de la Corte Constitucional un mandato de erradicación de las injusticias presentes, sólo puede actualizarse en el tiempo y requiere de la puesta en obra de una vasta gama de acciones que, sin lugar a dudas, deben ser decididas por el Congreso y ejecutadas por la administración. Es importante, a este respecto, subrayar que la cláusula

apela a la discrecionalidad de los órganos del poder sólo en el sentido de que éstos con base en los recursos disponibles y los medios que consideren más adecuados e idóneos, o sea dentro de lo que en cada momento histórico resulte posible, pueden encontrar para su tarea un espacio de libre configuración normativa y administrativa. Sin embargo, en cuanto a la prioridad y a la necesidad de que las medidas efectivamente se lleven a cabo, ningún órgano del poder puede declararse libre, pues, el mandato constitucional en estos aspectos ha limitado la competencia de los órganos constituidos al vincularlos a una función que en los términos de la Carta es perentoria.” excepciones prefiguradas en las denominadas ley medida - tiene propósitos concretos - y ley singular - dirigida a destinatarios determinables-, como ocurre en este último caso con la ley 683 de 2001 la cual, por motivos justificados de interés social, reconoce consecuencias jurídicas a un grupo específico de personas 4. Tal como se dejó reseñado en el acápite de antecedentes, la Corporación en mención declaró exequible la ley 683 de 2001, decisión que avala de manera irrefragable el derecho de los excombatientes aludidos a disfrutar de los beneficios en ella establecidos. Corresponde ahora determinar desde cuando se debe tal derecho. La ley en cita estableció el beneficio en cuestión “con destino a cada veterano de que trata esta ley, que se encuentre en estado de indigencia”. Su artículo 4° dispuso que el beneficio se paga por mensualidades vencidas. Esta preceptiva simple, exenta de condicionamientos, es la que la administración debe aplicar y por lo mismo al momento de reconocer el derecho habrá de

limitarse a constatar la situación particular de indigencia del veterano solicitante, pues ella delimita su campo de acción, todo dentro de los alcances de los principios que informan la protección especial establecida conforme a la Constitución. Así, el derecho puro y simple nace para los beneficiarios al momento de la promulgación de la ley 5, de modo que si para el 11 de agosto del 2001 el veterano se encontraba en estado de indigencia y lo demuestra fehacientemente, la administración no podría negar el reconocimiento del subsidio pretextando que no existe reglamentación, que se pidió de forma extemporánea o que existe aplicación retroactiva a la ley. Igual tratamiento deberá otorgarse al veterano en quien sobrevenga el estado de indigencia. Es que la potestad reglamentaria no puede restringir el derecho en el tiempo, pues resultaría fácil expediente omitir la expedición de las normas de ejecución de la ley para enervar su efectividad 6; por lo demás, el decreto 2655 de 2001 que 4 Sentencia C456/98: “Para esta Corte la generalidad de la ley es deseable pero en sí misma no es requisito de su constitucionalidad. La ley singular o ley-medida, esto es, la destinada a una persona o grupo de personas identificadas o identificables, sólo es admisible si persigue un propósito público plausible y no genera discriminación o desigualdad frente a otros miembros no incluidos en el círculo de las personas cobijadas por sus mandatos. La ley, por regla general, está destinada a regular situaciones futuras previstas en forma objetiva y abstracta y no con carácter subjetivo o particular. Pero bajo ciertas condiciones, una ley con destinatarios concretos o determinados o determinables es legítima desde el punto de vista

constitucional”. “El Estado interventor supone la necesidad de producir, en algunos casos, leyes con propósitos concretos, no abstractos (ley medida), y en muchas ocasiones dirigidas a destinatarios singulares, no generales (ley singular). Todos estos cambios han menguado, aún más, el propósito de que la ley sea un mandato general, abstracto y racional. (...) La gran mayoría de las numerosas referencias o llamados a la ley que contempla la Constitución son dirigidas a que el Congreso dicte normas con carácter general; esto es así, bien por las materias que debe regular..., bien porque la Constitución prevé expresamente que la ley deba tener una estructura general... Las referencias constitucionales a leyes singulares, por el contrario, son excepcionales y responden a exigencias formales del Estado de derecho, como la aprobación del presupuesto (art. 346), la aprobación de contratos o convenios que el Presidente haya celebrado sin autorización previa (art. 150.14); o a situaciones excepcionales como decretar honores (art. 150.15) o la realización de expropiaciones por motivos de equidad. (art. 58.5).” ( Sierra Porto Humberto A. Concepto y tipos de ley en la Constitución Colombiana. Universidad Externado de Colombia. 1998. págs. 204,205). 5 “ Ley 683/01, “artículo 6. La presente Ley rige a partir de su promulgación.” 6 Sent. C805/01: “La potestad – reglamentaria -, como atribución constitucional del Presidente de la República, puede ejercerse por éste en cualquier tiempo, sin que sea posible que por ley se introduzca en esta materia limitación temporal alguna. Ello no quiere decir, sin embargo, que el legislador no pueda, para

lograr la efectividad de una ley, disponer que el Gobierno deba reglamentarla dentro de un tiempo reglamentó la ley 683, en el caso concreto no impuso limitante ni condición alguna al reconocimiento del derecho, pues su ejercicio no faculta para adoptar tal clase de medidas y, si se hubiera procedido en esta forma, la potestad reglamentaria se habría desbordado. 7 Cosa distinta es que para asegurar la igualdad de trato y “con el fin de asegurar la debida ejecución y aplicación de la ley, el poder reglamentario reconocido a diversas autoridades en diferentes normas de la Constitución constituye el instrumento para determinar, a través de actos reglamentarios, los criterios u orientaciones que deben seguir los funcionarios administrativos en la aplicación de la ley, e incluso se acude a las llamadas instrucciones de servicio para asegurar la uniformidad de la acción administrativa en lo que concierne con la aplicación de las normas a sus destinatarios, con lo cual se busca hacer efectivo el principio de la igualdad de protección y trato por las autoridades.” 8 De otra parte, a términos del artículo 85 de la Carta el derecho fundamental a la igualdad - entre otros derechos - es de aplicación inmediata, el cual prevé la protección especial de las personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, lo cual significa que su aplicación no requiere desarrollo legal en cuanto a su núcleo esencial y que se garantiza para todas las personas 9. Así, resulta claro a la Sala que establecido el beneficio por la ley 683 con alcance de derecho fundamental - art. 46 - quienes se subsuman en su hipótesis normativa - veteranos indigentes - están habilitados para disfrutar el subsidio

desde la vigencia de la ley o desde el momento en que el estado de indigencia les sobrevenga, sin que por lo demás el reglamento tenga la virtud de limitar temporalmente su goce. En otras palabras, la fuerza normativa de la ley no se restringe ante la hipotética ausencia de reglamento y su expedición no compromete la efectividad del derecho desde que este fue establecido por el determinado. Tal mandato del legislador no impide que el Presidente expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo. Tampoco implica que expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el legislador el Presidente pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o para modificar, adicionar o derogar sus propios reglamentos. La única consecuencia normativa del término establecido por el legislador es la de imponerle al Presidente de la República el deber de reglamentar la ley dentro de dicho plazo. Entiende ahora la Corte que no es contrario a la Constitución que la ley señale un término dentro del cual el Presidente deba expedir un determinado reglamento. Esta posibilidad es congruente con una serie de disposiciones y principios constitucionales, en particular con aquellos que se orientan a lograr la efectividad de la legislación, en cuanto que establecen para el Presidente de la República el deber de velar por el estricto cumplimiento de la ley, así como el de ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes. Así mismo, el artículo 2 de la Carta establece para las autoridades del Estado el deber de garantizar la efectividad de los principios,

derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el artículo 87 habilita a toda persona para acudir ante cualquier autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley.” 7 El decreto 2655/01, contempla los requisitos a cumplirse por los veteranos para acreditar su calidad y estado de indigencia y además remite para los mismos efectos al art. 257 de la ley 100/93. El pago del subsidio corresponde al Ministerio de Defensa Nacional, “por mensualidades vencidas”; si el beneficiario fallece, la última mensualidad no reclamada se destinará al pago de los servicios funerarios y si quedare un remanente, para los mismos efectos se pagará a la Asociación de Veteranos de Servicio en Guerra Internacional - Ascove. El auditaje del subsidio está a cargo de la Contraloría General de la República y la vigilancia de la asociación en relación con aquel al Ministerio de Defensa Nacional. Para su debido cumplimiento ordenó el legislador que en la ley de presupuesto se incluyan las partidas necesarias. 8 Sent. T-334/98. 9 Sent. SU225/98. “Los derechos fundamentales son aquellos que se encuentran reconocidos - directa o indirectamente - en el texto constitucional como derechos subjetivos de aplicación inmediata. En otras palabras, se trata de derechos de tal magnitud para el orden constitucional, que su vigencia no puede depender de decisiones políticas de los representantes de las mayorías. Usualmente, los derechos fundamentales son derechos de libertad. No obstante, en algunos casos, existen derechos prestacionales fundamentales, como el derecho a la defensa técnica, a la educación básica primaria o al mínimo vital.” legislador - o desde que la situación de hecho se presente - sin condiciones para

su reconocimiento, como acontece en este evento.10 En el caso concreto excedería la competencia reglamentaria toda pretensión de restar eficacia en el tiempo al beneficio consagrado en la ley 683, que brinda una protección especial a un derecho fundamental de aplicación directa explicitado en favor de un grupo de personas que se encuentra en estado de indefensión. Ahora bien, si el reglamento no restringe el derecho y se está en presencia de normas legales que garantizan y desarrollan la protección de valores, bienes y derechos constitucionales, no ha de ser el intérprete o quien deba aplicarlas quien les impida su plena eficacia. De lo expuesto es forzoso concluir que en el presente caso la ley no defirió su cumplida ejecución al ejercicio de la potestad reglamentaria, pues al crear el derecho su goce sólo se condicionó a dos presupuestos: acreditar la calidad de veterano y al estado de indigencia. Siendo así, el subsidio puede solicitarse en cualquier tiempo y el derecho debe reconocerse desde el momento en que el solicitante reunió los requisitos legales - al momento de la vigencia de la ley o con posterioridad, cuando sobrevenga el estado de indigencia -, sin que sea dable imponer limitación temporal para la presentación de la solicitud ni para el reconocimiento y pago del subsidio por mensualidades vencidas. En virtud del principio de la primacía de la realidad sobre la forma, esto es, la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, debe estarse al contenido de la ley y no deferir el reconocimiento del derecho a la expedición del decreto reglamentario ni a la presentación de la solicitud, con lo que el beneficio se hace irrisorio

desconociendo que opera desde cuando el solicitante reunió los requisitos legales, pues desde entonces es predicable su condición de veterano y el estado de indigencia, y en consecuencia, que se encontraba imposibilitado para obtener otra clase de recursos para su propia subsistencia y la de su familia. Tratándose de un derecho fundamental como lo es la protección a la tercera edad, debe garantizarse su efectividad a partir de su creación por parte del legislador, teniendo en cuenta que busca favorecer a un grupo social que por razones económicas se encuentra en situación de inferioridad, a fin de alcanzar la igualdad real entre quienes están en la misma condición. De otra parte, es claro que el reconocimiento del derecho con posterioridad a la promulgación de la ley no constituye aplicación retroactiva de norma alguna, ante la evidencia de que el derecho subjetivo se estableció a partir de la promulgación de la ley 683 y por lo mismo resultan situaciones bien diferentes el reconocimiento del derecho al subsidio mediante la acreditación de los requisitos respectivos y el nacimiento del derecho. Cabe advertir también que el subsidio consagrado en la ley 683 tiene el carácter de derecho subjetivo prestacional cuya protección podría dar lugar incluso a que sean eficaces las acciones judiciales destinadas a garantizar el cumplimiento de 10 Sent. C1195/01: “Las limitaciones que puede imponer el legislador a los derechos son de distintos tipos y afectan en mayor o menor grado su goce efectivo. En primer lugar, están las limitaciones materiales a través de las cuales, por ejemplo, se establecen distinciones para el ejercicio del derecho o se excluyen grupos de personas. Este tipo de limitaciones a los derechos son las más gravosas. Luego están los límites de tiempo,

modo y lugar, que sujetan el ejercicio de los derechos al cumplimiento de determinadas condiciones. Dentro de este grupo, las restricciones temporales son menos gravosas que otras condiciones cuya constitucionalidad ya ha sido declarada por la Corte.” esta norma legal, pues se trata de un derecho consagrado con el carácter de fundamental y, por tanto, se está en presencia de un poder radicado en beneficio de cada veterano indigente, que puede hacerse efectivo directamente por el interesado o gestionarse en su defensa por cualquier persona, ante la acción u omisión de la administración pública. Al respecto ha dicho la Corte en la sentencia SU225 de 1998, aplicable al caso en estudio en lo que toca con el alcance de estos derechos “La alternativa de realizar una interpretación armónica del artículo 44 - regula los derechos fundamentales de los niños - en relación con las restantes normas constitucionales y, en especial, con aquellas que consagran el principio democrático, más cercana a los presupuestos del Estado Social y Democrático de Derecho, supone que los derechos fundamentales de carácter prestacional tienen un doble contenido. En primer lugar, se componen de un núcleo esencial mínimo, no negociable en el debate democrático, que otorga derechos subjetivos directamente exigibles mediante la acción de tutela. En segundo término, se integran de una zona complementaria, que es definida por los órganos políticos atendiendo a la disponibilidad de recursos y a las prioridades políticas coyunturales. En criterio de la Corte, esta alternativa es la única que permite la aplicación simultánea de las distintas normas constitucionales pues, de una parte, obedece el mandato constitucional que otorga, sin excepción, el carácter de

fundamentales a los derechos de los niños contenidos en el artículo 44 y, de otra, atiende a los imperativos insoslayables de todo Estado democrático de Derecho. En consecuencia, con sujeción a los principios de aplicación integral de la Constitución y de armonización concreta, es la doctrina que la Corporación debe prohijar.” Del contexto argumentativo se desprende que el derecho al subsidio debe reconocerse a partir de la vigencia de la ley - si para entonces el veterano se encontraba en estado de indigencia - o partir de la fecha en que sobrevenga dicho estado, siempre que el solicitante demuestre que reúne los requisitos legales. Al efecto puede afirmarse con la Corte Constitucional: “Las normas constitucionales que protegen a la tercera edad (art. 46), que consagran el derecho a la igualdad y a la protección de los débiles (art. 1º y 13) 11 y que, específicamente, imponen el pago oportuno de las pensiones (art. 53), no pueden quedar relegadas por prácticas que convierten la vida de los pensionados en un drama para el cual la constitución y las leyes no son sino meros postulados retóricos"12 Por último, observa la Sala que no se encontró constancia de publicación en el Diario Oficial del decreto reglamentario 2655 de 10 de diciembre de 2001. Tal omisión, por tratarse de un acto de carácter general, no constituye causal de nulidad, pues como lo ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia, la publicación no es requisito de validez, sino condición de efi