CE-SC-RAD2003-N1492-2003

SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - Marco constitucional y legal. Mecanismos de participación ciudadana. Efectos de la nulidad sobre actos y contratos / REFERENDO DEROGATORIO - Efectos sobre contrato de prestación de servicios públicos / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS - Ineficacia de referendo derogatorio para terminarlo Cabe señalar que las situaciones jurídicas consolidadas en materia de servicios públicos domiciliarios tienen una especial protección por disposición expresa del legislador de 1994. Es así como el artículo 38 de la ley de servicios públicos domiciliarios, restringe el ámbito temporal de la anulación de los actos administrativos relativos a la prestación de este tipo de servicios y garantiza la reparación de perjuicios que se causen con la declaratoria. El referendo derogatorio realizado sobre el acuerdo de autorización y las resoluciones del Alcalde Municipal no pueden tener la virtualidad de afectar el contrato social suscrito entre el municipio y la unión temporal, el cual se rige por las disposiciones consagradas en dicho contrato, por la ley 142 de 1994, y por el Código de Comercio. Consecuencia de todo lo expuesto es que no es posible pretender que la persona jurídica constituida para prestar los servicios públicos domiciliarios, previo el cumplimiento de las exigencias de la ley, deba desaparecer del mundo jurídico y, en consecuencia, sea el municipio el que asuma directamente la prestación del servicio. SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - Sanciones. Incumplimiento de índices de eficiencia, indicadores de gestión y normas de calidad / REFERENDO DEROGATORIO - No produce efectos frente a contrato de

sociedad de prestación de servicios públicos / EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - Sanciones por incumplimiento de índices de eficiencia, indicadores de gestión y normas de calidad ¿El referendo derogatorio era el mecanismo idóneo para evitar que la empresa de servicios públicos domiciliarios continuara prestando los servicios ?. En concepto de esta Sala, la respuesta es negativa pues la ley prevé unos mecanismos diferentes para casos como el planteado en la consulta. Para ello la ley 142 de 1994 contempla otros mecanismos de control de la gestión y de vigilancia para el cumplimiento de contratos, los cuales, en opinión de la Sala, revelan el verdadero contenido la participación ciudadana en los servicios públicos. Si la empresa de servicios públicos se encuentra incumpliendo los índices de eficiencia, los indicadores de gestión y las normas de calidad definidos por la Superintendencia de Servicios Públicos, lo procedente es que ésta entidad, luego de una evaluación de dichos factores, haga uso de las atribuciones conferidas en la ley de servicios públicos domiciliarios y en sus propios estatutos, e imponga las sanciones que considere procedentes con miras a garantizar la prestación eficiente de los servicios a cargo de la empresa. La sociedad debe continuar operando y desarrollando su objeto social hasta tanto la autoridad competente (Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios), con base en la evaluación que para el efecto realice sobre el estado de la empresa y las condiciones en que se están prestando los servicios públicos domiciliarios, tome una decisión contraria. CONTRATO ESTATAL - Ineficacia de referendo derogatorio para ordenar su terminación / DERECHOS ADQUIRIDOS POR PARTICULARESCumplimiento del contrato. Ineficacia de referendo derogatorio / MUNICIPIOFacultad para enajenar participación social en ESP Con cualquier interpretación que se quiera dar a los efectos del referendo realizado en el municipio de San Sebastián de Mariquita, no podrían ser afectados los derechos adquiridos por los particulares, los cuales, independiente del debate anterior, suscribieron un contrato con base en unas condiciones económicas, financieras, de permanencia en el mercado, que deben ser respetadas. La selección del inversionista mayoritario (70%) mediante el procedimiento de convocatoria pública, autorizado previamente por el Concejo Municipal, tiene una consecuencia jurídica, que no se puede obviar: la responsabilidad que para el ente municipal se puede derivar de la terminación anticipada del contrato social sin la observancia de las cláusulas contractuales y demás disposiciones que lo rigen, o del efecto económico que puede derivarse si como consecuencia de la decisión, la sociedad entrara en alguna de las causales de disolución REFERENDO DEROGATORIO - Improcedencia frente a acto administrativo de autorización / ACTO ADMINISTRATIVO DE AUTORIZACIÓNImprocedencia de referendo derogatorio / ACTO ADMINISTRATIVO - Efectos jurídicos de la derogatoria vía referendo. Contrato de sociedad para la prestación de servicios públicos domiciliarios El problema jurídico consiste en determinar los efectos del referendo derogatorio de un acuerdo expedido por el Concejo Municipal de San Sebastián de Mariquita, Tolima, y de las Resoluciones No. 454 y 481 del mismo año expedidas por el Alcalde Municipal. Lo primero que debe señalarse es el campo o las materias que

pueden ser objeto del referendo derogatorio, pues aunque la Constitución de 1991 establece la democracia participativa como un baluarte del ciudadano en la toma de las decisiones que lo afecten, no por ello se autoriza a atropellar derechos garantizados que tienen protección constitucional. Por su naturaleza, el acuerdo 010 de 2000 proferido por el Concejo Municipal, es uno de aquellos actos que podrían ser materia, en principio, de este tipo de referendo, en los precisos términos del artículo 35 de la ley estatutaria de participación ciudadana. Pero, como por su contenido no es un acto de carácter general sino que está destinado a producir efectos y situaciones jurídicas consolidadas una vez que el Alcalde hace uso de las autorizaciones en él concedidas y, por lo mismo, es creador de derechos y situaciones jurídicas concretas y particulares, la situación difiere sustancialmente. En efecto, no puede tener el mismo tratamiento un Acuerdo como norma impersonal, de carácter general, destinado a producir efectos indefinidos en el tiempo, que uno como el expedido por el concejo municipal para otorgar una facultad explícita al Alcalde orientada a producir un fin específico, pues una vez cumplida su finalidad agota su capacidad normativa y resulta, entonces, inmodificable. En estos precisos términos, el referendo derogatorio del acto administrativo de autorización cuyos efectos legales se produjeron en su totalidad durante su vigencia, como sucede en el caso que nos ocupa, resulta a todas luces inane o carente de efecto práctico, máxime si se considera que la derogatoria opera hacia el futuro, no afecta lo ocurrido durante la vigencia de la

norma ni la presunción de legalidad de los actos expedidos en su desarrollo NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 734 de 10 de julio de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI

Bogotá, D.C., mayo veintiuno (21) de dos mil tres 2003

Radicación número: 1492

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Referencia: Referendo: como instrumento de participación de los ciudadanos en la gestión de los servicios públicos domiciliarios.

Servicios Públicos domiciliarios: Control Ciudadano en su prestación. El referendo como mecanismo de participación de los particulares en su gestión.

Empresas de Servicios Públicos: Clases.

Participación de Particulares. Responsabilidad Social. El señor Ministro del Interior y de Justicia formuló consulta a la Sala sobre las acciones a seguir por parte de la Administración Municipal de San Sebastián de Mariquita, Tolima, para dar cumplimiento a la voluntad de los habitantes que desean que la empresa prestadora de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, no siga prestando estos servicios. 1. ¿Cuáles serían los efectos jurídicos de la derogatoria vía referendo de los actos administrativos expedidos por el Alcalde y el concejo Municipal para participar en la constitución de una empresa operadora y prestadora de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, barrido, poda y mantenimiento de zonas verdes, parques y disposición final de residuos sólidos en el Municipio de

Mariquita-Tolima? 2. ¿Bajo el principio de la seguridad jurídica, la derogatoria de los citados actos administrativos no afectaría la sociedad y por lo tanto, seguiría vigente, y en consecuencia, si la intención del pueblo fue la de dar por terminada la empresa de servicios públicos por incumplimiento de los índices de eficiencia, los indicadores de gestión y las normas de calidad definidos por la Superintendencia de Servicios Públicos, lo procedente sería que ésta ordene la separación del gerente o de sus miembros de la junta directiva de la sociedad y tome posesión de ella? 3. ¿O debe el Municipio enajenar o ceder su participación accionaria en dicha sociedad? 4. ¿Puede la sociedad continuar su vigencia y desarrollar su objeto social, cuando el municipio aportó a ésta la infraestructura del sistema de acueducto y alcantarillado, entregándola en administración pero conservando su propiedad?

CONSIDERACIONES

1. INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS

DOMICILIARIOS. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL.

De conformidad con el artículo 150, numeral 23 de la Constitución Política, “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: “(...) “23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos. “(...)”. Por su parte, el artículo 334 de la Carta, perteneciente al Título Xll “Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública”, Capítulo 1º, dispone: “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este

intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. “El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso a los bienes y servicios básicos. (...)” (Negrillas no son del texto). En el capítulo 5 del mismo título de la Constitución Política, se establecen las normas básicas que rigen los servicios públicos domiciliarios, cuyo artículo 365 señala que es función del Estado promover, regular, controlar y asegurar la eficiente prestación de los mismos, en los siguientes términos: “ART. 365.—Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente

a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.”. (Negrilla fuera de texto). Complementa la regulación constitucional sobre la materia, la disposición del artículo 366, que dispone: “El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, (...)” En la Sentencia C-493 del 2 de octubre de 1997, entre muchas otras, la Corte Constitucional analizó el alcance del artículo 365 frente a las diferentes modalidades o esquemas de participación estatal y del sector privado en la gestión efectiva de los servicios públicos domiciliarios, en los siguientes términos: “Tratándose de los servicios públicos en general, el Constituyente defirió al legislador la determinación de su régimen jurídico, como surge del artículo 150-23 de la Constitución, conforme al cual corresponde al Congreso expedir leyes que rijan la prestación de los servicios públicos, y del artículo 365 que reitera esa reserva legal, dejando en claro la posibilidad de que su prestación puede ser asumida por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, pero manteniendo aquel, en todo caso, su regulación, control y vigilancia (art.365) “(...) “Atendiendo a los postulados propios de la libertad de empresa, la ley 142 de 1994, reconoció, en su artículo 10, el derecho de las personas a organizar y operar empresas que tengan por objeto la prestación de los servicios públicos, las cuales deberán ser sociedades por acciones,

de participación pública, privada o mixta, con excepción de las entidades territoriales de cualquier orden territorial o nacional, “cuyos propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones”, pues en tal evento, “deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del estado” (art. 17)”. Por su parte, la ley 142 de 1994, en su artículo 3º, establece, entre los diferentes instrumentos de intervención estatal, la promoción y el apoyo a los particulares que presten servicios públicos a través del estímulo a la inversión privada, como uno de los mecanismos para ampliar la cobertura en la prestación de los mismos1: Artículo 3°. Instrumentos de la intervención estatal. Constituyen instrumentos para la intervención estatal en los servicios públicos todas las atribuciones y funciones asignadas a las entidades, autoridades y 1 Gaceta del Congreso No. 121 del 7 de mayo de 1993.- Exposición de Motivos Proyecto de ley No. 197 de 1992.- “(...) El sector enfrenta una crisis financiera profunda, que no solamente se traduce en la imposibilidad de ampliar la cobertura, sino que produce serios cuellos de botella a la actividad económica en general (...). 1.1.5. El proyecto del Gobierno plantea elementos interesantes de esta reestructuración: eliminación de la restricción de los mercados, vinculación del sector privado tanto a través de recursos de inversión como a través de contratos de gestión con las empresas públicas (...) 2.2.1. Además de imprimir eficacia y eficiencia a los servicios públicos domiciliarios, la ley busca facilitar la vinculación de capitales privados con el fin de allegar nuevos recursos, tanto financieros como administrativos a estos servicios. (...).

organismos de que trata esta Ley, especialmente las relativas a las siguientes materias: 3.1. Promoción y apoyo a personas que presten los servicios públicos. 3.2. Gestión y obtención de recursos para la prestación de servicios. 3.3. Regulación de la prestación de los servicios públicos teniendo en cuenta las características de cada región; fijación de metas de eficiencia, cobertura y calidad, evaluación de las mismas, y definición del régimen tarifario. 3.4. Control y vigilancia de la observancia de las normas y de los planes y programas sobre la materia. 3.5. Organización de sistemas de información, capacitación y asistencia técnica. 3.6. Protección de los recursos naturales. 3.7. Otorgamiento de subsidios a las personas de menores ingresos. 3.8. Estimulo a la inversión de los particulares en los servicios públicos. 3.9. Respeto del principio de neutralidad, a fin de asegurar que no exista ninguna práctica discriminatoria en la prestación de los servicios. Todas las decisiones de las autoridades en materia de servicios públicos deben fundarse en los motivos que determina esta Ley; y los motivos que invoquen deben ser comprobables. Todos los prestadores quedarán sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución o con la ley, a todo lo que esta Ley dispone para las empresas y sus administradores y, en especial, a las regulaciones de las Comisiones, al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, y a las contribuciones para aquéllas y ésta” (Negrilla fuera de texto). Así, en materia de servicios públicos domiciliarios, el Estado tiene atribuciones y

obligaciones tendientes a promover la participación privada en su prestación. Pero, de otra parte, y en cumplimiento de su deber de asegurar la prestación eficiente, oportuna y adecuada de los servicios públicos a todos los habitantes, la propia Constitución previó la posibilidad de que el Estado pueda prestar en forma directa tales servicios, aunque, de conformidad con el artículo 367 de la Carta, tal posibilidad sólo se dará cuando: “(...) las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen (...). El artículo 6º de la ley 142 de 1.994, en desarrollo de los preceptos antes indicados, estableció: “Prestación directa de servicios por parte de los municipios. Los municipios prestarán directamente los servicios públicos de su competencia, cuando las características técnicas y económicas del servicio, y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, lo cual se entenderá que ocurre en los siguientes casos: “6.1. Cuando, habiendo hecho los municipios invitación pública a las empresas de servicios públicos, no haya habido empresa alguna que se ofreciera a prestarlo; “6.2. Cuando, no habiendo empresas que se ofrecieran a prestar el servicio, y habiendo hecho los municipios invitación pública a otros municipios, al Departamento del cual hacen parte, a la Nación y a otras personas públicas o privadas para organizar una empresa de servicios públicos que lo preste, no haya habido una respuesta adecuada; “6.3. Cuando, aún habiendo empresas deseosas de prestar el servicio, haya estudios aprobados por el Superintendente que demuestren que los costos de prestación directa para el municipio serían inferiores a los de empresas interesadas, y que la calidad y atención

para el usuario serían, por lo menos. iguales a las que tales empresas podrían ofrecer. Las Comisiones de Regulación establecerán las metodologías que permitan hacer comparables diferentes costos de prestación de servicios.(...”). De esta forma, por disposición constitucional y legal, la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios por el Estado es de carácter extraordinario y subsidiario2. Pero, tanto la Constitución (art. 365), como la ley 142 de 1.994 (arts. 14, 15 y 27) prevén la participación indirecta del Estado en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, cuando regularon quiénes pueden prestarlos, las clases de empresas de servicios públicos domiciliarios y las reglas especiales para la participación de las entidades públicas en ellas: “Artículo 15: Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar los servicios públicos: “15.1 Las empresas de servicios públicos. “15.2 (...)” “Artículo 14:Definiciones. Para interpretar y aplicar esta ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: “(...) “14.5 Empresa de servicio público oficial. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen el 100% de los aportes. “14.6. Empresa de servicios públicos mixta. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades 2 “(...) El Estado solo aporta capital cuando los empresarios privados no están dispuestos a prestar el servicio, o no tienen recursos suficientes para ello. Palacios Mejía Hugo.- El derecho de los servicios públicos.- Biblioteca Vigente. Derecho Vigente. 1999. Página 195.

descentralizadas de aquella o estas tienen aportes iguales o superiores al 50%. “14.7. Empresa de servicios públicos privada. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares. “(...)”. “Artículo 27: Reglas especiales sobre la participación de entidades públicas en empresas de servicios públicos domiciliarios. La Nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo que participen a cualquier título en el capital de las empresas de servicios públicos, están sometidas a las siguientes reglas especiales: 27.1. No podrán otorgar ni recibir de las empresas privilegio o subsidio distinto de los que en esta Ley se precisan. 27.2. Podrán enajenar sus aportes, para lo cual se tendrán en cuenta sistemas que garanticen una adecuada publicidad y la democratización de la propiedad de conformidad con esta Ley y en desarrollo del precepto contenido en el artículo 60 de la Constitución Política. 27.3. Deberán exigir a las empresas de servicios públicos, una administración profesional, ajena a intereses partidistas, que tenga en cuenta las necesidades de desarrollo del servicio en el mediano y largo plazo. Al mismo tiempo es derecho suyo fijar los criterios de administración y de eficiencia específicos que deben buscar en tales empresas las personas que representen sus derechos en ellas, en concordancia con los criterios generales que fijen las comisiones de regulación. Para estos efectos, las entidades podrán celebrar contratos de

fiducia o mandato para la administración profesional de sus acciones en las empresas de servicios públicos, con las personas que hagan las ofertas más convenientes, previa invitación pública. 27.4. En las empresas de servicios públicos con aportes oficiales son bienes de la Nación, de las entidades territoriales, o de las entidades descentralizadas, los aportes hechos por ellas al capital, los derechos que ellos confieren sobre el resto del patrimonio, y los dividendos que puedan corresponderles. A tales bienes, y a los actos o contratos que versen en forma directa, expresa y exclusiva sobre ellos, se aplicará la vigilancia de la Contraloría General de la República, y de las contralorías departamentales y municipales, mientras las empresas no hagan uso de la autorización que se concede en el inciso siguiente. El control podrá ser realizado por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado o del Tribunal Administrativo competente, según se trate de acciones o aportes nacionales o de las entidades territoriales. 27.5 Las autoridades de las entidades territoriales, sin perjuicio de las competencias asignadas por la Ley, garantizarán a las empresas oficiales de servicios públicos, el ejercicio de su autonomía administrativa y la continuidad en la gestión gerencial que demuestre eficacia y eficiencia. No podrán anteponer a tal continuidad gerencial, intereses ajenos a los de la buena prestación del servicio. 27.6. Los miembros de las juntas directivas de las empresas oficiales de los servicios públicos domiciliarios serán escogidos por el Presidente, el gobernador o el alcalde, según se trate de

empresas nacionales, departamentales o municipales de servicios públicos domiciliarios. En el caso de las Juntas Directivas de las Empresas oficiales de los Servicios Públicos Domiciliarios del orden municipal, estos serán designados así: dos terceras partes serán designados libremente por el alcalde y la otra tercera parte escogida entre los Vocales de Control registrados por los Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos domiciliarios. 27.7. Los aportes efectuados por la nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo a las empresas de servicios públicos, se regirán en un todo por las normas del derecho privado”. La participación indirecta de la Nación y de las demás entidades territoriales se concreta, entonces, en la participación de estos entes en empresas de servicios públicos domiciliarios que cuentan con inversión privada, organizadas como sociedades por acciones, en los términos del artículo 17 de la ley de servicios públicos domiciliarios.3 Artículo 17.- Naturaleza.- Las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta ley. Parágrafo.- Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones, deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del estado.” Texto declarado exequible. Corte Constitucional. Sentencia C.483 DE 1996.”. (Subrayado fuera de texto). De esta forma, para la Sala la participación indirecta de la Nación y de las entidades territoriales en la gestión efectiva de los servicios públicos es, de una parte, un

mecanismo de intervención del Estado, a través del cual se garantiza la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios y, de otro, un instrumento de financiación para un sector que, como el de servicios públicos, requiere de una gran inversión de capital. Tales definiciones legales hacen parte de la estrategia económica del legislador de 1994. En efecto, en los debates realizados en el Seno del Congreso sobre el proyecto de la ley 142 de 1994, se evidencia la importancia de la vinculación del capital privado en este sector. 3 Corte Constitucional. Sentencia C-350-97. “La sociedad anónima es, en sentir de esta Corporación, una de las más importantes formas asociativas consagradas en el sistema jurídico económico colombiano, como quiera que a través de ellas se canalizan más recursos de capital para emprender grandes obras o actividades económicas complejas y costosas (...)”. “1.1.6. El proyecto plantea elementos interesantes de esta reestructuración: eliminación de restricción de los mercados, vinculación del sector privado tanto a través de recursos de inversión como a través de contratos de gestión con las empresas públicas; reordenamiento de las tarifas y los subsidios; fortalecimiento y separación de las funciones de regulación, y control y vigilancia.”. (Negrilla fuera de texto). Sobre la estrategia financiera del legislador, la doctrina ha señalado: “El sector de los servicios públicos se caracteriza, desde un punto de vista económico, por utilizar capital en forma intensiva; en otras palabras, para construir los bienes inmuebles y muebles que requiere la prestación de los servicios públicos se requiere, proporcionalmente, mucho más capital que

mano de obra o tierra. No es de extrañar, por eso, que el Estado colombiano haya dedicado tradicionalmente la mayor parte de su presupuesto de inversión, y de los recursos de crédito que obtiene, a proyectos destinados a servicios públicos. (...) No hace falta insistir en que los recursos públicos son limitados. (...) Por eso para llevar recursos adicionales al sector de los servicios públicos, la ley 142 contempla múltiples instrumentos y, entre ellos, permite y estimula la participación de capital privado La estrategia financiera implícita en la ley tiene, entonces, dos aspectos. De una parte, supone que el sector público dejará gradualmente de hacer inversiones y gastos en los mercados mejores, con el fin de concentrar su acción y sus recursos en dar subsidios a los usuarios más pobres y en hacer inversiones para atender los mercados que no resultarían atractivos para el sector privado. Y, de otra, permite que los empresarios privados participen en el sector de los servicios públicos, previendo que, impulsados por el ánimo de lucro, y pudiendo cobrar tarifas reguladas pero que les permita obtener una rentabilidad adecuada a sus costos y riesgos, asumirán gradualmente las inversiones y los gastos necesarios para proveer de servicios los mercados más amplios (...). “Parte de la estrategia financiera implícita en la ley 142 es conseguir que nuevas empresas, especialmente privadas, entren a prestar servicios públicos, y ello implicará, en el mediano plazo, que aumente proporcionalmente la propiedad privada en el sector.”4.

2. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA GESTION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS Bajo los presupuestos antes indicados, la Sala estima necesario analizar los

efectos del referendo municipal realizado en San Sebastián de Mariquita, a la luz de los bienes jurídicamente tutelados que se encuentran inmersos en este debate, a saber: 4 Palacios Mejía Hugo. El Derecho de los Servicios Públicos. Biblioteca Vigente. 1999. Pág169-170. - la prestación de un servicio público esencial como lo es el de acueducto, alcantarillado y aseo y, -los derechos consolidados en cabeza de los adjudicatarios de la convocatoria realizada para seleccionar socio, quienes aceptaron participar como inversionistas y socios en la gestión de dichos servicios y concurrieron a crear la sociedad a través de la cual el municipio iba a cumplir, entre otras obligaciones, la de asegurar la prestación eficiente de los mismos y promover y estimular la inversión privada para la efectiva prestación de dichos servicios.5 2.1. La Participación Ciudadana en la Constitución de 1991 La Corte Constitucional en Sentencia C-643 de 2000 recoge, entre los aspectos más relevantes del esquema de participación ciudadana en la Constitución de 1991, el derecho a intervenir en diferentes ámbitos de la gestión pública a través de mecanismos tales como el referendo. Dijo la Corte en esa oportunidad: “A partir de la expedición de la nueva Carta Política de 1991, se operó un giro radical dentro del sistema constitucional del Estado colombiano, con el fortalecimiento de la democracia participativa y el señalamiento de nuevos mecanismos de participación. La imperiosa necesidad de la intervención ciudadana en la toma directa de las decisiones