CE-SC-RAD2003-N1504-2003

FONDO NACIONAL DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALESObjeto. Recursos: recaudo y asignación. Marco legal / FONPET - Recaudo de recursos / PASIVO PENSIONAL - Entidad territorial. Recaudo de recursos Para efectos de la ejecución de los contratos de administración fiduciaria de los recursos del Fonpet, esto es los recaudados por las entidades aportantes a partir de la relación negocial, el hecho que determina el año al cual éstos corresponden, es el momento en el cual son recibidos de manera efectiva por las administradoras del Fonpet. Los recursos correspondientes a la adición presupuestal efectuada en el año 2002 mediante la ley 779, que fueron recaudados con anterioridad al proceso contractual de administración de los recursos asignados al Fonpet - a términos del pliego de condiciones de la licitación convocada al efecto - deben considerarse como recursos a disposición del Fonpet al inicio de operación y por tanto deben asignarse conforme a lo previsto para la entrega de recursos en la primera etapa de adjudicación de cupos y distribución de recursos entre los cupos adjudicados.

NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 37924 de 14 de octubre de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE

Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre dos mil tres (2003) Radicación número: 1504

Actor: MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PUBLICO Referencia: Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades TerritorialesFONPET- . Recaudo de recursos.

El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público formula a la Sala los siguientes interrogantes: “1. ¿Cuál criterio de los señalados a continuación, se debe tomar en cuenta para efectos de determinar el año al cual corresponden los recursos que se entregan a las distintas entidades administradoras del FONPET: a).- La fecha en que se recauden efectivamente dichos recursos por las entidades públicas que los perciben y los deben transferir al FONPET; b).- La vigencia en que dichos recursos sean presupuestados por la respectiva entidad pública para ser transferidos al FONPET, o c).- La fecha en que efectivamente son recibidos los recursos por las entidades administradoras de recursos del FONPET? 2.- ¿Los recursos correspondientes a la adición del presupuesto del año 2002 que fue expedida por la ley 779 de 2002, deben considerarse como parte de los recursos asignados a las administradoras del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales FONPET para el año 2002 o deben considerarse recursos recaudados durante el año 2003 y por ello deben entregarse conforme a la distribución prevista para este último año?” Luego de hacer referencia al marco normativo que regula el FONPET, particularmente en sus aspectos legales, contractuales y presupuestales, desarrollados por la ley 549 de 1999, los decretos 111 de 1996, 1044 y 2757 de 2000, 1266 de 2001, 1584 de 2002, y al proceso de licitación pública N. 05 de 2001, expresa el Ministro de Hacienda y Crédito Público que mediante Resolución No. 2849 de 2001 se adjudicó a cinco fiduciarias la administración de

los recursos de la cuenta mencionada, asignando cupos de conformidad con las comisiones ofrecidas. Según el pliego de condiciones, la administración de los recursos se dispuso por etapas, teniendo en cuenta los recursos disponibles y los que se recaudaran en cada anualidad. Así, “durante el año 2002 se entregaron a las administradoras los recursos que se encontraban a disposición del FONPET hasta el agotamiento de los mismos, dando lugar a que algunas de ellas no recibieran los recursos incluidos en su propuesta. // Para la segunda etapa de administración el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en cumplimiento de lo señalado en el pliego de condiciones, solicitó a las fiduciarias contratadas, la presentación de una propuesta de administración de los recursos que se esperaban recaudar en el año 2003. En virtud de lo anterior, en el mes de diciembre de 2002, las administradoras presentaron ofertas sin contemplar modificación alguna en los niveles de comisión ofrecidos inicialmente, lo que condujo que para el año 2003 se mantuviera el orden de cupos establecido para el año 2002, aunque los mismos variaron su valor.” Se advierte que conforme al Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación “...la autorización de disposición de los fondos públicos tiene como propósito el desarrollo del objeto de la apropiación en la correspondiente vigencia fiscal; de modo que tratándose de recursos del Presupuesto General de la Nación, los mismos deben ser ejecutados en el período para el cual fueron apropiados. // Sin embargo, se ha previsto que en situaciones excepcionales, en que el cumplimiento de los compromisos ya adquiridos no haya sido posible, por cualquier circunstancia, en ese año, se acuda al mecanismo de las reservas

presupuestales, con lo cual se extendería una anualidad el plazo para cumplir con estas obligaciones.” A finales del año 2002, se precisa, se expidió la ley 779 que adicionó recursos al Presupuesto General de la Nación con destino al Fonpet; sin embargo, sólo se trasladaron efectivamente a las administradoras durante tal año las denominadas “transferencias constitucionales”, que no requieren cumplimiento de requisito alguno para su entrega y respecto de las cuales se habían cumplido las formalidades de distribución entre las entidades territoriales, lo cual permitió que la Dirección General del Tesoro Nacional las incluyera en el Programa Anual Mensualizado de Caja, correspondiente al mes de diciembre de 2002. “Los recursos restantes, no pudieron ser objeto de traslado en atención a que la entrega de los mismos está condicionada al cumplimiento de las normas que rigen el régimen pensional y a las obligaciones previstas en el ley 549 de 1999, por tal motivo, no fueron incluidos dentro del Programa Anual Mensualizado de Caja del mes de diciembre de 2002, quedando dichos recursos en reserva presupuestal, para ser trasladados al FONPET en el año 2003.” Por último, se hicieron las siguientes observaciones: “Es de anotar, que en la solicitud de ofertas realizada en diciembre de 2002 se incluyeron como recursos que ingresarían en el 2003 los correspondientes a la adición presupuestal mencionada, cuyo traslado al FONPET no había sido incluido en el Programa Anual Mensualizado de Caja del mes de diciembre de 2002. Como consecuencia de lo anterior, ha surgido la siguiente duda: ¿los recursos que figuran en la adición del Presupuesto General de la Nación del año 2002, y que no

fueron trasladados a las administradoras, deben incluirse dentro de los recursos asignados para el año 2002 o se trata de recursos que deben asignarse conforme a la distribución prevista para el año 2003? El efecto práctico de dicha distinción consiste en que si se aplica el primer criterio los recursos deben entregarse a las fiduciarias que no recibieron la totalidad de su cupo durante el año 2002. Si se adopta la segunda tesis, dichos recursos deberían entregarse a las diversas fiduciarias comenzando por la que ofreció la comisión más baja para el año 2003.” La Sala considera

1. Necesidad de cubrimiento del pasivo pensional i En el año de 1999, con el fin de asegurar la estabilidad económica del Estadoart. 1° ley 549 -, y dentro del marco de los principios constitucionales de coordinación, concurrencia, subsidiaridad - art. 288 - y solidaridad, así como del derecho a la seguridad social - arts. 48 y 53 -, se dictaron normas tendientes a financiar y cubrir el pasivo pensional de las entidades territoriales ii, las cuales carecían de recursos para tales efectos y, para ello, se creó el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales iii. i “Entiéndase por pasivo pensional las obligaciones compuestas por los bonos pensionales, el valor correspondiente a las reservas matemáticas de pensiones y las cuotas partes de bonos y de pensiones.” – art. 1°, parág. 1° ley 549 de 1999ii En un término no mayor de 30 años.

Al respecto resulta ilustrativa la exposición de motivos de la referida ley iv: “La bomba pensional.

A lo largo del tiempo las entidades territoriales han adquirido considerables obligaciones en materia pensional. Sin embargo, dichas entidades no cuentan con reservas para atender tales pasivos. La Constitución Política de 1991 establece en su artículo 48, la garantía de todos los habitantes del derecho irrenunciable a la seguridad social, lo cual implica adoptar medidas para lograr que se paguen oportunamente las pensiones. Además, la Constitución Política impone adoptar mecanismos para preservar el valor de los recursos destinados al pago de pensiones. Es por ello que el gobierno ha procedido a evaluar la deuda pensional que las entidades públicas territoriales han adquirido a lo largo de muchos años, encontrándose que los pasivos provenientes de ese rubro superan tanto los cálculos anteriores, como las reservas constituidas para servirlas. La Nación ha tomado medidas encaminadas al cumplimiento de las obligaciones pensionales a su cargo, tales como la constitución del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional y la unificación del régimen pensional a través de la ley 100 de 1993. En cuanto se refiere a las entidades territoriales hasta la reforma pensional de la ley 100 de 1993, las mismas contaban con diversos regímenes pensionales, cuyas obligaciones se atenderían a través de 1.115 cajas de previsión. La ley 100 de 1993 incorporó al Régimen General de Pensiones, a todos los funcionarios públicos territoriales, con las excepciones del artículo 279, y los obligó a vincularse a cualquiera de sus dos regímenes, el de prima media o el ahorro individual. Por tanto prohibió la creación de nuevas

entidades administradoras de carácter territorial y les prohibió a las cajas que subsistieran recibir nuevos afiliados, todo ello tomando en cuenta el principio de universalidad en materia de seguridad social, con el fin de buscar un manejo eficiente del sistema pensional y procurar financiar las pensiones. Así mismo, determinó evaluar la solvencia de todas las entidades y ordenó liquidar las no solventes y sustituirlas por Fondos de Pensiones Públicas Territoriales. iii “Dentro del Plan de Desarrollo de la respectiva entidad deberá incluirse como proyecto prioritario la constitución de las reservas necesarias y su administración a través del Fonpet, para cubrir el pasivo pensional, en los términos de ley.” (Art. 4° ley 549, declarado exequible por la sentencia C 1187/00). Los fondos de pensiones públicas territoriales previstos por la ley 100 para cubrir los pasivos pensionales se debieron crear antes del 30 de junio de 1995. Los recursos de los fondos debían incluirse en el presupuesto de la respectiva entidad territorial. En los fondos deberían haber quedado depositadas las reservas para el pago de las pensiones a cargo de las entidades liquidadas. Adicionalmente se debía estimar la magnitud de la deuda pensional de las entidades territoriales con sus trabajadores y pensionados, y poner en evidencia el tamaño del déficit acumulado durante décadas. De las 1.115 cajas de previsión o fondos de pensiones que se encargaban del pago de pensiones, la gran mayoría no tenía personería jurídica, por lo tanto no podían continuar administrando el Régimen de Prima Media. De las que tenían

personería jurídica, sólo una se convirtió en administradora de dicho régimen. De las demás entidades con personería jurídica, setenta y cinco entraron en proceso de liquidación. Además, sólo 93 entidades cumplieron con la sustitución de las cajas por fondos de pensiones públicas. La gran mayoría de las entidades territoriales no cuentan con cálculos actuariales detallados, ni han desarrollado mecanismos para generar las reservas necesarias para cumplir con sus obligaciones pensionales de acuerdo con los cálculos preliminares. Desafortunadamente la desactualización y muchas veces inexistencia de las historias laborales que debían llevar las entidades territoriales, ha impedido la consolidación de la información necesaria para la elaboración de un cálculo actuarial suficientemente confiable. (...) se puede deducir que el problema pensional de las entidades territoriales es de gran magnitud si se tienen en cuenta los siguientes elementos: El pasivo pensional de las entidades territoriales asciende aproximadamente a sesenta y cuatro punto cinco billones de pesos, esto es el 39% del PIB, y afecta a 468.750 personas (...) Este pasivo no está cubierto por reservas pensionales (...) Ante la carencia de reservas pensionales, las entidades deben afrontar el pago de pensiones con sus recursos corrientes, lo cual en muchos casos genera el dilema de pagar pensiones o el salario de los trabajadores activos y otros pagos. (...) Ante la ausencia de ahorro por parte de las entidades territoriales, si no se adoptan medidas prontas, el problema llegará a ser de tal magnitud que amenazará la estabilidad económica y la viabilidad de las entidades territoriales y del

país. No atender el problema pensional implica sacrificar la viabilidad financiera de las entidades territoriales y el futuro de un gran número de colombianos que quedarían, después de dedicar sus más productivos años de vida al servicio del Estado, con su derecho fundamental a la vida, representado en su pensión, claramente desprotegido. En síntesis se trata de una situación que al comprometer la estabilidad económica futura de la mayoría de las entidades territoriales, comprometerá inevitablemente la estabilidad económica del Estado y los derechos fundamentales de los ciudadanos, razón de ser del Estado.” (...) La bondad del fondo es indiscutible, ya que protege tanto los derechos de los pensionados y trabajadores de las entidades territoriales, como las entidades mismas. A los pensionados y trabajadores, porque los recursos ahorrados por las entidades en el fondo contribuirán a asegurar el pago de las mesadas pensionales en forma oportuna y completa, y a las entidades territoriales, porque la creación de la ‘alcancía’ que se propone, constituye un mecanismo para enviar (sic) que la atención de la pensiones devore en el mediado plazo los presupuestos de tales entidades y afecte la estabilidad de toda la Nación. (...) Para reiterar que esta destinación de recursos es acorde con la inversión social que en diferentes apartes de nuestra Constitución Política refleja el marco conceptual de un Estado social de Derecho (...) Los recursos a que se ha hecho referencia se destinarán a incrementar las cuentas de las entidades territoriales hasta lograr una cobertura del cien por ciento del pasivo al sumar el saldo en esta cuenta, con aquél que tenga acumulado la

entidad territorial en su patrimonio autónomo. Este pasivo, deberá ser actualizado anualmente de acuerdo con las normas de la Contaduría General de la República. De allí en adelante, la entidad titular del recurso podrá disponer de los (sic) ellos, siempre y cuando esté cubierto el pasivo, de acuerdo con el cálculo actuarial. En el evento contrario, los recursos deben ingresar nuevamente al fondo. Considera el Gobierno que con el Fondo que se crea se establece un instrumento muy importante de la política fiscal de las entidades territoriales en el futuro, al constituir un ahorro para el pago de los pasivos pensionales y de esta manera se garantizan tanto los derechos de los pensionados y de los trabajadores, como la estabilidad de las finanzas de las entidades territoriales, el desarrollo de la inversión regional y la estabilidad económica del Estado, objetivo en el cual el Congreso se encuentra seriamente comprometido. Con esto se preservan la autonomía, y los intereses de las entidades territoriales por las siguientes razones: El Fondo no despoja a las entidades territoriales de los recursos de las transferencias, sino que crea con parte de ellas un fondo de ahorro público para atender las obligaciones pensionales de las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas. Con la creación del fondo se establece un mecanismo para atender el mayor problema fiscal que tendrán las finanzas territoriales en el mediano y largo plazo, para mantener su capacidad de inversión. Se crea un mecanismo a favor de los trabajadores y pensionados de las entidades territoriales y sus descentralizadas que les ayudará a garantizar éstas, a la materialización de estos derechos.” v

2. El Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. 2.1. Objeto El artículo 3° de la ley 549, creó el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - Fonpetvi -, con la finalidad de: (i) recaudar, (ii) asignar los recursos a las cuentas de los entes territoriales y (iii) administrarlos a través de los patrimonios autónomos constituidos exclusivamente por las administradoras de fondos de pensiones y cesantías privadas o públicasvii, las sociedades fiduciarias v Exposición de motivos ley 549 de 1999, Gaceta del Congreso No 241 del 9 de agosto de 1999, páginas 23 a 25. iv En los debates a la ley el entonces Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Juan Camilo Restrepo, dijo:“Este proyecto cumple dos propósitos simultáneos de inmensa trascendencia, de un lado desactiva la bomba de tiempo inmensa que tienen las finanzas públicas territoriales, dado el gigantesco pasivo actuarial sin provisiones o respaldo alguno en los cálculos que tenemos en el Ministerio de Hacienda, es que el pasivo no provisionado a cargo de departamentos y municipios por el solo concepto de pensiones está valiendo 40 puntos del PIB, que es una suma descomunal. // Pero al mismo tiempo, el proyecto contribuye inmensamente a sanear el déficit fiscal del país de manera estructural hacia adelante, ¿por qué? Porque con este proyecto el país va a ir ahorrando, va constituyendo un Fondo de Ahorros.” vi Fondo sin personería jurídica administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. vii En la ponencia para primer debate en el Senado, se expuso: “Como se puede apreciar a primera vista el

Fonpet, según la propuesta puesta a nuestra consideración por el gobierno nacional, será responsable de una enorme cantidad de recursos. Infortunadamente, los últimos años han demostrado con suficiente ilustración que nuestras entidades gubernamentales son especialmente ineficientes cuando de administrar recursos financieros se trata. No queremos entrar en detalles pero los problemas financieros del Seguro Social y de las cajas de previsión demuestran claramente que la administración de cuantiosos fondos, particularmente pensionales, en el mejor de los casos sirve para apalancar la deuda pública y el peor para engrosar los expedientes de los organismos de control del Estado // Por eso una de las ideas innovadoras que proponemos como ponentes de este proyecto es crear mecanismos mediante los cuales los recursos del Fonpet sean administrados por los fondos privados de pensiones. No se trata de volver a épocas afortunadamente superadas, donde se le rendía culto ciego a la actividad privada negando la posibilidad de aciertos en el sector oficial. El neoliberalismo es un capítulo de revisión en el mundo. Lo que se busca, más bien, es aprovechar las ventajas que tiene el sector privado para obtener evidentes beneficios públicos. Nadie puede negar que en la actualidad son los fondos privados de pensiones (AFP) los que mejores rendimientos financieros han dado a sus ahorradores (...) Las AFP, o sea las administradoras de estos fondos, han demostrado eficiencia y transparencia en el manejo de los recursos de los trabajadores y hasta la fecha han respondido con creces a los privadas o públicas o las compañías de seguros de vida privadas o públicasviii que estén facultadas para administrar los recursos del Sistema General de Pensionesix y de los regímenes pensionales excepcionados del Sistema por leyx.

La responsabilidad de los pasivos pensionales siguió en cabeza de las entidades territoriales conforme al artículo 3º en cita - inciso segundo - y, por consiguiente, la creación del Fondo, la destinación de recursos nacionales para coadyuvar a su financiación; no obstante, la obligación de la Nación de realizar aportes para contribuir a su pago, no implica la asunción de tal carga xi. deberes que éstos les han impuesto. (...) Por demás, las AFP, a diferencia de las fiduciarias, tienen obligaciones de resultado y no solamente de medio. Es decir, que tienen la obligación legal de garantizar resultados y rendimientos financieros.” ix En las discusiones que se dieron al proyecto de ley en sesión del 18 de noviembre de 1999, el Senador Jimmy Chamorro Cruz dijo: “...solo quiero tocar el punto final dice así: qué criterio de la financiación de recursos corresponderá la participación del mercado de cada administradora de pensiones y cesantías privadas, ¿qué quiere decir? Que entonces este dinero aclaro, estamos hablando de por lo menos 64.5 billones de pesos, que esa es una cifra que a los colombianos difícilmente nos cabrá en la cabeza, al menos al colombiano que les está hablando, $24 billones más que el presupuesto general de la Nación, estamos hablando que claro, se administrarán a lo largo de estos treinta años, a los Fondos privados, eso no me preocupa que sean los fondos privados, aunque seguramente no tienen necesariamente que serlo, porque tiene como único criterio y ojo con esto, la participación en el mercado, como único criterio o sea no tiene como criterios la solvencia del Fondo, ni tiene como criterio la seguridad del Fondo, ni tampoco la rentabilidad,

ahora yo comprendo que la Superintendencia exige una rentabilidad mínima, pero por supuesto que es mínima y no estándar, porque de ahí para arriba es lo que entonces demande el mercado y, claro en la libre competencia de los fondos que en estos momentos van a manejar un dinero extremadamente pero extremadamente importante, y muy necesario además pero a la hora de manejar eso si me preocupa, dónde está la solvencia de la seguridad y de la rentabilidad,(...)es imprescindible recalcar que los recursos del Fondo, el Fonpet yo pienso que tienen que manejarse con los más altos estándares de seguridad, que no necesariamente pueden estar contemplados el día de hoy, en algunas de estas entidades del cual habla el numeral 7°, pero puede que no lo sea en el futuro, entonces no lo convierte en algo dinámico sino en algo estático durante los siguientes 30 años y eso preocupa, porque esto introduce factores de riesgo” En la referida sesión el Senador Luis Guillermo Vélez Trujillo además dijo: “¿La solución? Creación del Fondo Nacional de Pensiones de Entidades Territoriales, Fonpet, que es el objeto de este proyecto de ley, ¿qué objetivos? Destinar recursos nacionales y territoriales para garantizar las obligaciones pensionales, fondear la totalidad a un tiempo no superior a 30 años, he dicho que lo rebajamos ahora vemos a 22, apoyar los entes en la estimación de los pasivos pensionales y esta es la innovación que nosotros introdujimos, administración especializada que no necesariamente son los fondos privados, eso se corrigió y pueden ser públicos también y orientación de los recursos a reactivación de vivienda, ya les expliqué ese 30%.. // El funcionamiento del sistema es el Fonpet, que es lo que estamos creando, pasan a los fondos de pensiones o las

entidades, también se ha hablado de fiduciaria, etc., aquí en el cuadro pusimos a manera de ejemplo. Esos fondos de pensiones constituyen patrimonio autónomo y los patrimonios autónomos invierten 70 en las inversiones de referencia de la ley 100, tres bonos, CDT, otros títulos y 30 en vivienda. (...) Los recursos recaudados por cada entidad territorial son consignados en la subcuenta respectiva de la entidad de Fonpet, los recursos acumulados en las subcuentas pasan a cubrir en primer lugar los pasivos pensionales, una vez los pasivos pensionales ya estén cubiertos ahí va una de las respuestas del doctor Chamorro, los excedentes pueden utilizarse directamente por parte de las entidades territoriales (...) para financiar este fondo no se crean nuevos impuestos, el Fonpet es administrado por medio de entidades especializadas y su manejo es regulado mas no dirigido por el Gobierno (...) casi todos los aportes del Fondo son nacionales, el sacrificio territorial, que lo hay, no es muy significativo. // Pasemos a lo territorial, participaciones municipales 1.2%, ahora se las explico, impuesto de registro 20%, ingresos propios de libre destinación del 5 en el 2000, enajenación de activos, acciones territoriales, ahora les explico uno por uno.” (Gaceta del Congreso No. 449 página 16). viii “Con la venía de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Edgar José Perea Arias: (...) Yo solamente quiero agregar una cosita: en la parte que habla sobre la administración de los fondos de los pasivos mi querido ponente, habla de que lo van a manejar los fondos de pensiones privados y públicos, las asociaciones fiduciarias privadas y públicas, quiero que se les agregue que, las compañías de seguros de vida

privada privadas o públicas también pueden administrar estos fondos, esto está contemplado en la ley 100 señor ponente, así que no estoy pidiendo nada raro, muchas gracias. // La Presidencia somete a consideración de la plenaria la adición presentada por el honorable Senador Edgar José Perea Arias, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria la modificación propuesta? Y esta responde afirmativamente.” 2.2. Los recursos xii Según se lee en los antecedentes de la ley 549, para cubrir los pasivos pensionales se consideró necesario el esfuerzo conjunto de la Nación y los entes territorialesxiii, mediante el redireccionamiento de recursos o la reasignación de rubros presupuestales, orientados a constituir un ahorro forzado, sin que fuera necesario para ello crear nuevos impuestos, tasas o contribuciones. Sobre el particular en la exposición de motivos se señaló: x En sentencia C 1187 de 2000 la Corte Constitucional precisó: “La Corte parte de la premisa constitucional, según la cual, la ley 549 de 1999 constituye un desarrollo técnico de los artículos constitucionales que gobiernan los principios de la descentralización administrativa dentro de un Estado Social de Derecho, vale decir, donde las competencias de los distintos entes territoriales en un Estado Unitario, son ejercidas bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, tal y como lo dispone el artículo 288 constitucional, para armonizar las complejas relaciones en que puede desenvolverse la vida institucional, económica y fiscal, así como la planeación entre la Nación y las entidades territoriales, bajo el entendido que

los intereses territoriales son articulables y no enfrentados, como una premisa política en un Estado Unitario (...)En consecuencia, en criterio de la Corte, la ley 549 de 1999, se enmarca en la perspectiva de la aplicación práctica del denominado principio de subsidiariedad, de forma que la Nación concurre en la ayuda financiera de las entidades territoriales dentro de un amplio marco de cooperación, bajo la lógica de garantizar el derecho irrenunciable a la seguridad social, como un derecho fundamental de los pensionados y en general de las entidades territoriales. Así las cosas, significa entonces lo anterior, en criterio de la Corte, que de acuerdo con el aludido principio constitucional (subsidiariedad), la Nación debe colaborar con las entidades territoriales cuando quiera que éstas no puedan cumplir con sus funciones y competencias, es decir, la Nación debe apoyar siempre a las entidades territoriales más débiles, pues es claro, que el concepto de autonomía implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, por lo que el legislador, dentro de su libertad de configuración, puede definir y articular los intereses nacionales y regionales, y, a través de esta forma, intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate claro está, de materias cuya competencia sea exclusiva de las entidades territoriales (...)El derecho a la seguridad social descansa en los principios constitucionales de solidaridad y efectividad de los derechos fundamentales, por lo tanto, el primer principio irradia todo el ordenamiento jurídico y se manifiesta en numerosas instituciones y valores constitucionales. El principio de solidaridad, ha dicho esta Corporación múltiples veces, permite que el derecho a la seguridad social se realice, si es necesario, a través de la exigencia de prestaciones adicionales por parte de las entidades

que han cumplido con todas sus obligaciones prestacionales, conforme a lo establecido en las leyes. El principio aludido también impone un compromiso sustancial del Estado en cualquiera de sus niveles (Nación, departamento, municipio), así como de los empleadores públicos y privados en la protección efectiva de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus familias (...)Estima la Corte que la protección que hace el legislador en la ley 549 de 1999, es más de prevención al obligar a las entidades territoriales a aportar de sus recursos económicos al Fondo Nacional de Pensiones Territoriales FONPET, cuestión que atañe al poder público, como una emanación propia y natural del Estado Social de Derecho, ya que el poder público, en sus diversos niveles territoriales, se constituye en un patrono público al cual le corresponde desarrollar y tomar las medidas necesarias para garantizar los derechos prestacionales de los pensionados hacia el futuro, y no afectarles sus derechos adquiridos con justo título y con arreglo a la ley. En consecuencia, conforme con lo dispuesto por los artículos 48 y 53, fundamentales "el Estado debe adoptar las medidas para que se paguen oportunamente las mesadas pensionales a sus legítimos titulares" (...)Estima la Corte que el Congreso de la República puede, a través de la ley, crear un Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales, con el propósito de garantizar una vida digna a los pensionados, que luego de llegar a la eda