CE-SC-RAD2003-N1525-2003

TELEVISIÓN CULTURAL - Naturaleza jurídica del aporte de los presupuestos publicitarios de organismos descentralizados / PRESUPUESTO PUBLICITARIO - Concepto / CAMPAÑA DE PUBLICIDAD - Concepto a) La obligación legal de destinar el 10 % de los presupuestos publicitarios, a cargo de los organismos descentralizados a que se refiere el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1991, tiene las características de una transferencia presupuestal y no de una renta fiscal o tributaria. b) Los organismos descentralizados del orden territorial, no están obligados a realizar la transferencia prevista en el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1991. Los obligados a ello son los organismos del orden nacional que aparecen en el artículo 38.2 de la ley 489 de 1998, sector descentralizado por servicios. c) Los “presupuestos publicitarios” a que se refiere el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1991, son todas las partidas apropiadas en el presupuesto para gastos de publicidad, sin importar que esas partidas se encuentren clasificadas dentro de los “gastos generales” o en “gastos de comercialización y producción” o en cualquier otra denominación que se utilice en la nomenclatura presupuestal. Dentro de los “presupuestos publicitarios”, deben estar incluidos los recursos para adelantar las “campañas de publicidad” que requieren la autorización del Ministerio de Comunicaciones, según los decretos 1982 de 1974 y 628 de 2001. d) Los presupuestos publicitarios, comprenden la totalidad de los recursos destinados a ese objeto de gasto, independientemente de su fuente de financiación, bien sea

que ésta provenga de asignaciones presupuestales o de recursos propios. e) La transferencia del 10% a que se refiere el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1991, debe liquidarse sobre el monto del presupuesto ejecutado, a medida que se afecten las partidas de publicidad correspondientes.

NOTA DE RELATORÍA: 1) Sentencia 13408 de 24 de octubre de 2000. Sección Cuarta y Conceptos 455 de 1992, 764 de 1995, 850 , 884 , 901 de 1996, 985-997 de 1997, 1309 de 2000, 1323 de 2001, 1421, 1469 y 1446 de 2002. Sala de Consulta 2) Autorizada la publicación con oficio 1135 de 17 de octubre de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil tres (2003).- Radicación número: 1525

Actor: MINISTRO DE COMUNICACIONES Referencia: TELEVISIÓN CULTURAL. Naturaleza jurídica del aporte de los presupuestos publicitarios de los organismos descentralizados. Entidades obligadas.

La señora Ministra de Comunicaciones, doctora Martha Elena Pinto de De Hart, formula consulta a la Sala sobre el alcance de la obligación legal de destinar el 10 % de los presupuestos publicitarios anuales de los organismos descentralizados a la televisión cultural, a que se refiere el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1991, en los siguientes términos:

“ a) Qué naturaleza fiscal tiene el porcentaje a cargo de los organismos descentralizados que les impone el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1991? b) Están obligados al pago del mencionado porcentaje los organismos descentralizados a que hace alusión la ley 489 de 1998, tanto del orden nacional como territorial, o únicamente los del orden nacional? c) Teniendo en cuenta que no está definido legalmente qué son los “presupuestos publicitarios”, ¿Éstos deben entenderse como los autorizados a cada entidad descentralizada por el Ministerio de Comunicaciones para adelantar campañas publicitarias, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4 y 7 del decreto 1982 de 1974 y el decreto 628 de 2001 o deben entenderse como los gastos con cargo al rubro de “impresos y publicaciones” que hace parte de los Gastos Generales, o ateniéndonos a la definición literal de publicidad son los que posee cada entidad para divulgar o extender el conocimiento de algo, como conjunto de medios para comercialización de productos o servicios, sin importar el rubro que se afecte, sino la naturaleza del gasto? d) En caso de que las respuestas a los dos literales anteriores sea el que están obligadas al mencionado porcentaje las entidades descentralizadas del orden territorial y que el presupuesto publicitario sea el autorizado por el Ministerio de Comunicaciones, ¿quién autoriza dicho presupuesto a las entidades territoriales, ya que el Ministerio de Comunicaciones, de acuerdo con las normas citadas en el literal anterior, sólo autoriza los presupuestos de las entidades descentralizadas del orden nacional? e) Dichos presupuestos publicitarios abarcan únicamente lo asignado a

cada entidad descentralizada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y/o la Secretaria de Hacienda respectiva, o incluyen los recursos propios? f) ¿El porcentaje de que habla el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1991 debe calcularse sobre el monto del presupuesto apropiado o sobre el ejecutado?”. La consulta señala que existen dos interpretaciones sobre la naturaleza de esa obligación: la primera considera que a la luz de la Constitución actual y las nuevas leyes que regulan la materia, “todas las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios no solo del orden nacional, sino departamental, distrital y municipal, se encuentran obligadas a cumplir con los aportes, pues no debe perderse de vista que la televisión pública tiene un enfoque eminentemente cultural y educativo, convirtiéndose en un servicio educativo estatal, que le impone a la Nación y a las entidades territoriales la obligación de dirigir, financiar y administrar los servicios educativos estatales”. La segunda interpretación califica esta obligación legal como impuesto con destinación específica, de los consagrados en el artículo 359 de la Constitución Política, ya que es general para los organismos descentralizados, “lo recaudado no guarda relación directa, ni inmediata con un beneficio derivado por el sujeto pasivo; su pago no es opcional, ni discrecional y su destinación es específica, por cuanto los recursos son para financiar la programación cultural, entre otras entidades, de las organizaciones regionales de televisión, y por tanto no entran en engrosar las arcas generales del erario público”. “Lo que expresamente señala el artículo 21 de la ley 14 de 1991 en su

parágrafo, es que los sujetos pasivos del impuesto con destinación específica a que éste se refiere, son los organismos descentralizados definidos en el artículo 1° del decreto legislativo 1982 de 1974, es decir, los establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional. Así las cosas, las entidades descentralizadas del orden territorial y específicamente las distritales, no son sujetos pasivos del impuesto con destinación específica a que se refiere el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1991”. Para absolver la consulta, la Sala analizará en su orden, la vigencia de la obligación, su naturaleza, las entidades obligadas, el concepto de presupuesto publicitario y sobre cuál presupuesto se liquida el porcentaje.

LA SALA CONSIDERA

1. Vigencia de la obligación contenida en el parágrafo del artículo 21 de la Ley 14 de 1991.

El Gobierno Nacional, mediante decreto ley 2367 de 1963, creó el Instituto Nacional de Radio y Televisión como un establecimiento público del orden nacional1, dependiente del Ministerio de Comunicaciones. La ley 42 de 1985 lo transformó en entidad asociativa de carácter especial. 1 El decreto 3363 de 1954 autorizó al Gobierno Nacional para “crear la sección de televisión” como dependencia de la Presidencia de la República. Mediante el decreto 101 de 1955 se amplió la “Dirección de Información y Propaganda del Estado” con otra dependencia denominada “Televisora y Radiodifusora

Nacional”. Se adscribió posteriormente al Ministerio de Comunicaciones, bajo la denominación de “Dirección Administrativa de la Radiodifusora y Televisora Nacionales y su departamento de cinematografía” -decreto 1616/58-. Por decreto 1635 de 1960 se le denominó “Radiotelevisora Nacional” y continuó funcionando como división técnica del Ministerio mencionado. El objeto previsto en el artículo 4° de la ley, era el de desarrollar las políticas y planes generales del servicio público de televisión y radiodifusión oficial, directamente o por medio de contratos de concesión de espacios celebrados con particulares de acuerdo con las leyes, así como controlar su funcionamiento. La ley 14 de 1991, expedida con anterioridad a la Constitución Política de 1991, calificó la televisión como un servicio público cuya prestación está a cargo del Estado a través del INRAVISION y de las organizaciones regionales de televisión ( art. 1°), correspondiendo al Instituto desarrollar y ejecutar los planes y programas que el Gobierno Nacional adopte sobre el servicio de televisión y la operación de la radiodifusión oficial ( art. 8°). Así mismo, previó en su artículo 21 los siguientes ingresos para el canal cultural de Inravisión, para las organizaciones regionales de televisión y para la radiodifusión oficial: “ARTÍCULO 21. Inravisión podrá recibir aportes, colaboraciones, auspicios y patrocinios al canal de interés público operado por este Instituto y con destino también a la radiodifusora oficial. Las organizaciones regionales de televisión pueden recibir el mismo beneficio con destino exclusivo a los programas culturales. En ningún caso podrá incluirse propaganda comercial en la cadena tres o

canal de interés público de Inravisión o en la radiodifusora oficial, diferentes del simple reconocimiento al auspicio, la colaboración o el patrocinio. Este es aplicable también a los programas culturales que se difundan por las organizaciones regionales de televisión realizados con estos recursos.2 PARÁGRAFO. El diez por ciento (10%) de los presupuestos publicitarios anuales de los organismos descentralizados se destinará, para los fines del presente artículo, distribuidos en la siguiente forma: el siete por ciento (7%) para el auspicio, colaboración o patrocinio de la cadena tres o canal cultural de Inravisión, y el tres por ciento (3%) para distribuirlo equitativamente entre las organizaciones regionales de televisión con destino a su programación cultural. Para efectos del presente artículo se entiende por organismos descentralizados los definidos en el artículo 1o. del Decreto Legislativo 1982 de 1974 ó normas que lo reformen o adicionen. Estos organismos deberán dar estricto cumplimiento a lo aquí dispuesto en la ejecución de sus presupuestos publicitarios”. 2 El inciso segundo del artículo 21 fue incluido dentro de los artículos de la ley 14/91 expresamente derogados por la ley 182/95, a saber: 1º, 2º, 3º (inc. 1, 2, 5 y 6) 5º, 6º, 7º, 8, 10º, 11º, 12º, 13º, 15º, 16º, 21º(inciso 2), 26º, 29º, 30º, 31º, 32º, 33º, 35º, 38º (y su parágrafo), 41º, 51º, 54º y 55º(art. 64).

Este artículo tuvo origen en el proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional a consideración del Congreso3. No incluía la posibilidad de que las organizaciones regionales de televisión se beneficiaran de estos aportes y, por tanto, no había distribución del porcentaje. Estas materias fueron incorporadas al proyecto en el primer debate conjunto en las Comisiones Sextas 4. Es bueno precisar aquí que las llamadas organizaciones regionales de televisión fueron definidas por la Ley 14 de 1991, art. 22, como “entidades asociativas de derecho público del orden nacional organizadas como empresas industriales y comerciales del Estado, vinculadas al Ministerio de Comunicaciones y constituídas mediante asociación de Inravisión con entidades de derecho público de los diferentes órdenes territoriales...”. Posteriormente, la ley 182 de 1995, art. 37.3, modificó algunas de sus características y dispuso que las organizaciones o canales regionales de televisión “serán sociedades entre entidades públicas organizadas como empresas industriales y comerciales del Estado, vinculadas a la Comisión Nacional de Televisión, y podrán pertenecer al orden nacional o departamental, según lo determinen las Juntas Administradoras regionales en sus estatutos”. Los municipios y sus entidades descentralizadas pueden participar como socios de estos canales. La Constitución Política de 1991 (arts. 75, 76 y 775.) concibió el servicio de televisión como una forma de utilización del espectro electromagnético, calificándolo como un 3 Proyecto de Ley No 144 Cámara de 1990. Art. 20, sobre el cual no se hizo mención en la exposición de motivos. Historia de las Leyes 1991 Tomo II, págs. 321, 341 y 342.

4 En la ponencia respectiva se lee: “Fundamentados en la consideración de que las organizaciones regionales de televisión contribuyen no sólo con el rescate de los valores culturales del área de su cubrimiento, sino con la generación de empleo y con la promoción del desarrollo, y tomando en consideración su carácter principalmente cultural, planteamos que en forma similar al compromiso de fortalecer la Cadena 3 y la radiodifusora oficial, se estimule en igual forma a las organizaciones regionales de televisión. Es esta la razón por la cual sugerimos incrementar del diez por ciento (10%) al doce por ciento (12%) el aporte de los presupuestos publicitarios de los organismos descentralizados con destino a la programación cultural de la Cadena 3, en cuantía del ocho por ciento (8%) y del cuatro por ciento (4%) para los canales regionales. En 1989 el presupuesto publicitario de estos organismos estatales fue superior a los cuatro mil millones de pesos ($4.000.000.000.oo), y a diciembre 6 de 1990, la misma actividad había comprometido cuatro mil doscientos noventa millones de pesos ($4.290.000.000.oo) (Fuente: Ministerio de Comunicaciones)”. Ibídem, pág. 348. 5 “Art. 76. La intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión, estará a cargo de un organismo de derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio. Dicho organismo desarrollará y ejecutará los planes y programas del Estado en el servicio a que hace referencia el inciso anterior”. “Art.

77. La dirección de la política que en materia de televisión determine la ley, sin menoscabo de las libertades consagradas en esta Constitución, estará a cargo del organismo mencionado. La televisión será regulada por una entidad autónoma del orden nacional, sujeta a un régimen propio. La dirección y ejecución de las funciones de la entidad estarán a cargo de una junta directiva integrada por cinco (5) miembros, la cual nombrará al director. Los miembros de la junta tendrán período fijo. El gobierno nacional designará dos de ellos. Otro será escogido entre los representantes legales de los canales regionales de televisión. La ley dispondrá lo relativo al nombramiento de los demás miembros y regulará la organización y funcionamiento de la entidad. Parágrafo. Se garantizarán y respetarán la estabilidad y los derechos de los trabajadores de Inravisión”. bien público inenajenable e inembargable sujeto a la gestión y control del Estado; las funciones, la intervención, regulación y la dirección de la política que en materia de televisión determine la ley, las asignó a un organismo de derecho público sometido a un régimen legal propio.

En desarrollo del nuevo régimen constitucional, la ley 182 de 1995, reglamentó la Comisión Nacional de Televisión y en relación con INRAVISIÓN, ordenó su transformación en una sociedad entre entidades públicas, organizada como empresa industrial y comercial del Estado. Sobre su patrimonio dispuso que estará constituido, entre otros, por el correspondiente a los aportes del presupuesto nacional, por las transferencias que le otorgue la Comisión Nacional de Televisión y por las tasas, tarifas, y derechos producto de los contratos de concesión de espacios de televisión.

Y en cuanto a los ingresos materia de la consulta previó: “ (...)Los ingresos percibidos por Inravisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 14 de 1991, se destinarán a la promoción de la televisión pública. (...)”. Dicho artículo 62 de la ley 182, fue modificado por el artículo 16 de la ley 335 de 1996, que en lo pertinente, dispone: “El Instituto Nacional de Radio y Televisión es una sociedad entre entidades públicas, organizada como Empresa Industrial y Comercial del Estado conformada por la Nación, a través del Ministerio de Comunicaciones, Telecom y Colcultura. Tendrá como objeto la operación del servicio público de la Radio Nacional y Televisión. Así mismo corresponde a Inravisión la determinación de la programación, producción, realización, transmisión, emisión y explotación de la Televisión Cultural y Educativa en los términos de la presente Ley. (...) El patrimonio de Inravisión estará constituido entre otros por aquél que en la actualidad le corresponde por los aportes del presupuesto nacional y por las transferencias que le otorgue la Comisión Nacional de Televisión. (...) En cuanto a los recursos provenientes de las tasas, tarifas y derechos producto de los contratos de concesión de espacios de televisión, así como los recursos que ella perciba por contratos y concesiones especiales previstos en esta ley, la Comisión Nacional de Televisión transferirá a Inravisión la cantidad necesaria y suficiente para que dicho operador pueda cumplir y desarrollar cabalmente su objeto. Trimestralmente la CNTV enviará a las honorables Comisiones Sextas de Senado y Cámara de Representantes una relación pormenorizada de las

transferencias. Si las honorables Comisiones encontrasen que las transferencias materia de este artículo no fuesen suficientes, procederá a ejercer sobre la Comisión Nacional de Televisión el respectivo control político. (...) Los ingresos percibidos por Inravisión de conformidad con el artículo 21 de la Ley 14 de 1991, se destinarán a la promoción, modernización y fortalecimiento de los canales de interés público. (...)”. Lo anterior indica que a pesar de contener las leyes 182 de 1995 y 335 de 1996, nuevas regulaciones sobre el patrimonio de Inravisión, el aporte del 10% de los presupuestos publicitarios anuales de los organismos descentralizados lo mantiene el legislador. Igualmente, debe decirse que la Corte Constitucional, en sentencia C-810 de 2001, declaró exequible el parágrafo del artículo 21 de la mencionada ley 14 de 1991. Establecida la vigencia del artículo 21 de la ley 14 de 1991, con excepción de su inciso segundo que fue derogado por la ley 182 de 1995, art. 64, la Sala procede a determinar la naturaleza de la obligación legal y los sujetos comprendidos en ella.

2. Naturaleza de la obligación contenida en el parágrafo del artículo 21 de la Ley 14 de 1991.

La obligación aquí analizada consiste en que i) los organismos descentralizados a que hace referencia la norma, ii) deben destinar el 10% de sus presupuestos publicitarios anuales, así: iii) para INRAVISIÓN, un 7% orientado a la promoción, modernización y fortalecimiento de los canales públicos, y iv) para las organizaciones regionales de

televisión, un 3%, con destino exclusivo a sus programas culturales. Para determinar si esta obligación creada por la ley tiene naturaleza fiscal, debe hacerse un ejercicio de comparación entre sus elementos constitutivos y las características propias de los impuestos, las tasas, las contribuciones parafiscales y por último, con las rentas nacionales de destinación específica. En cuanto hace referencia a los impuestos, se encuentra la definición propuesta por el profesor Gastón Jeze, citada por el doctor Juan Camilo Restrepo en su obra “Hacienda Pública” según la cual, el impuesto “es una prestación pecuniaria exigida a los particulares por vía de autoridad a título definitivo y sin contraprestación con el objeto de atender las cargas públicas”. En el mismo sentido, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso administrativo de esta Corporación ha precisado los componentes del impuesto, así: “Son impuestos, aquellos tributos que cumplen las siguientes características: 1. Son generales, lo cual significa que se cobran indiscriminadamente a quienes se encuentren dentro del hecho generador y no a un grupo social, profesional o económico determinado. 2. Son obligatorios. 3. No conllevan contraprestación directa e inmediata. 4. El Estado dispone de estos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos, por lo tanto van a las arcas generales, para atender los servicios y necesidades públicas. 5. La capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe ir implícito en la Ley que lo crea, sin que pierda el carácter general”.6 Igualmente, esta Sala se ha pronunciado en muy diversas oportunidades sobre el concepto, naturaleza y alcance de las contribuciones fiscales, parafiscales y especiales

7. Sobre los elementos y estructura de la obligación tributaria, en la Consulta No 1.225 de 1999, expresó: “La obligación tributaria es una institución que pertenece al derecho público y establece un vínculo jurídico entre el Estado o la persona señalada en la ley, y el contribuyente. Los elementos integrantes de la obligación tributaria son: el hecho gravado o elemento generador, los sujetos activo y pasivo, también identificados como elementos personales, la base imponible y la tarifa; todos estos aspectos deben estar expresamente determinados por el legislador (inciso 1º, art. 338 de la C.P.), aún cuando reserva la posibilidad de que la propia ley permita a las “autoridades” fijar las tarifas de las tasas y las contribuciones que se cobren a los contribuyentes (inciso 2º; art. 338 de la C.P.). El hecho gravado o elemento generador está definido 6 Sentencia de 24 de octubre de 2000; Radicación número: 05001-23-26-000-1999-079701(13408).

7 Ver Consultas Números 1421 de 2002, 1469 de 2002, 985-997 de 1997, 850 de 1996 y 764 de 1995, sobre el concepto de ingresos tributarios Consulta No 854 de 1996 y, sobre otros temas más relacionados con los ingresos fiscales del presupuesto y la estructura de los tributos o gravámenes ver Consultas Nos. 884 y 901 de 1996, 455 de 1992, 1309 de 2000, 1323 de 2001 y 1446 de 2002. expresamente en la ley, es indicativo de capacidad jurídica y económica,

que de realizarse produce el nacimiento de la obligación tributaria. El sujeto activo es el acreedor de la prestación pecuniaria que se deriva de la realización del hecho generador o gravado, o sea la persona o entidad a quien el legislador le ha otorgado la facultad de exigir el cumplimiento de la obligación tributaria y le ha concedido las facultades de administración y recaudo del tributo que el mismo Estado ha creado para satisfacer sus propias necesidades o atender al funcionamiento en cumplimiento de sus objetivos. El sujeto pasivo es la persona individual o colectiva a cuyo cargo impone la ley el cumplimiento de la prestación y que puede ser el deudor (contribuyente) o un tercero. Por tanto, el sujeto pasivo es aquella persona que de conformidad con la ley está obligada al pago del crédito fiscal. Finalmente, la base imponible será la medición material o concreta del hecho objeto del gravamen; su tarifa puede definirse como una magnitud establecida en la ley, que aplicada a la base gravable, sirve para determinar la cuantía del tributo. En este orden de ideas, la Sala observa que el pago en estudio, si bien se trata de una obligación impuesta por la ley, la cual está a cargo de unos sujetos pasivos y que, además, no tiene una contraprestación inmediata, elementos que guardan identidad con las notas distintivas de los impuestos, se diferencia de éstos, en primer término, en que ella no corresponde a una exacción originada en el ejercicio del poder de imposición fiscal del Estado frente a los contribuyentes y en segundo término, en que esos aportes no acrecientan la caja general de recursos para la atención de las

necesidades públicas. Por el contrario, su destinación es exclusiva para los fines previstos en las disposiciones que ya se conocen. Nótese, de otra parte, que el objetivo evidente de la norma no es el de obtener nuevos recursos para el Estado, sino el de redistribuir los que ya habían sido apropiados en los presupuestos de las entidades obligadas a hacer los aportes. Del análisis anterior, surge la conclusión clara de que la obligación contenida en el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1.991, no tiene carácter de impuesto. De otra parte, tampoco encuentra la Sala coincidencia alguna entre las características de la obligación legal que se revisa y los elementos de las llamadas “tasas”, pues la naturaleza de éstas corresponde a una contraprestación por la utilización de un servicio público, siendo entonces su pago, por esencia, voluntario, a diferencia de aquella que, como se vio, es obligatoria y carece de contraprestación. En igual sentido hay que pronunciarse en el cotejo frente a las “contribuciones parafiscales”, que si bien son aportes obligatorios creados por la ley y se cobran a grupos específicos, se utilizan precisa y únicamente para satisfacer las necesidades del mismo grupo de contribuyentes que generó el recurso, lo cual constituye una diferencia insalvable con el aporte que establece la norma sometida a examen. Por último, es necesario revisar la interpretación según la cual, la obligación legal que se analiza tiene naturaleza de impuesto con destinación específica. Para ello, se acude inicialmente a la fuente constitucional, en donde se encuentra el artículo 359, cuya estructura normativa presenta en primer término, un principio general y luego, unas excepciones. Su tenor es:

“Artículo 359. No habrá rentas nacionales de destinación específica.

Se exceptúan: 1.Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios.

2. Las destinadas para inversión social.

3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías.” Como se sabe, los principios actuales de la hacienda pública rechazan las rentas nacionales de destinación específica, en razón a la inflexibilidad que ellas generan sobre la masa total de recursos distribuíbles. Nuestra Constitución vigente acoge esa posición doctrinaria y la expresa en forma contundente. Por excepción, las permite en los tres casos señalados en el artículo 359 y sólo en ellos.

Sin embargo, dos de las tres excepciones, específicamente la primera y la tercera, salen del espacio de estudio porque ellas se refieren por una parte, a las participaciones que la Constitución ordena transferir a los entes territoriales y por la otra, a las rentas de destinación específica, creadas por leyes anteriores a la Constitución con destino a los antiguos territorios nacionales, hipótesis que no caben en el tema de los aportes para la televisión cultural. Por esta razón, el análisis se contrae a verificar si el aporte contemplado en la ley 14 de 1991, cabe en la excepción de inversión social. Así las cosas, pueden predicarse como características de estos impuestos con destinación específica que ellos deben ser: i) rentas nacionales, es decir, que entran al presupuesto general; ii) creadas por la Constitución o la ley; iii) destinadas a inversión

social. Es necesario por tanto, decir aquí que gasto público o social, según la definición del artículo 41 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, es “...aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y los tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión.” La Corte Constitucional ha explicado el carácter de renta nacional que tienen los impuestos con destinación específica, así8: “La razón de ser de las rentas de destinación específica es la de asegurar la afectación de un porcentaje fijo del presupuesto público a un fin determinado, que se considera importante. Esta técnica, utilizada tradicionalmente por las finanzas públicas nacionales, ha permitido garantizar un piso mínimo de gasto social en Colombia. Sin embargo las actuales tendencias presupuestales abogan por una mayor flexibilidad presupuestal; de allí su proscripción constitucional para el nivel nacional.” “El artículo precitado (359 C.N.), como anotó esta Corporación, "se aplica exclusivamente a las rentas de carácter nacional que entran al Presupuesto general y no a las rentas locales que engrosan los presupuestos departamentales, distritales o municipales... Así las cosas, entiende la Corte que la prohibición del artículo 359 se aplica con exclusividad a las rentas nacionales de carácter tributario”. ( negrilla de la Sala ). De acuerdo con lo anterior, para la Sala es evidente que la obligación a cargo de las entidades descentralizadas de entregar el 10% de sus presupuestos publicitarios a

INRAVISIÓN y a las organizaciones regionales de televisión, contenida en el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1.991, no participa del carácter de renta nacional, ya que no hace parte del presupuesto general de la nación y además, como antes se explicó, no tiene origen tributario. De otra parte, se plantea en la consulta que como la destinación de los recursos es específica para financiar la programación cultural y teniendo en cuenta los principios constitucionales y legales sobre la educación y la cultura, que se encuentran 8 Sentencia C-490 de 1993 de la Corte Constitucional. íntimamente relacionadas, “... se concluye que indudablemente la cultura ayuda al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población”. Aunque no está dicho expresamente en la consulta, la Sala debe inferir que cuando la consultante alude a temas como el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, está manifestando implícitamente que los recursos generados por los aportes son gasto social y por tanto, corres