CE-SC-RAD2004-N1496-2004

SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - Características / ENTIDAD TERRITORIAL - Incompetencia para modificar unilateralmente Plan Obligatorio de Salud a cargo de entidad promotora / CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - Naturaleza y Funciones / RÉGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD - Contenido del Plan Obligatorio de Salud. Contratos de aseguramiento para la administración del régimen subsidiado / UNIDAD DE PAGO POR CAPITACIÓN - Concepto. Características / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Derecho a la competencia. Prácticas comerciales restrictivas NOTA DE RELATORÍA: A) El concepto desarrolla, legal y doctrinariamente los siguientes puntos: 1Marco constitucional y legal. 1) Competencia de las entidades territoriales en materia de salud dentro del régimen subsidiado. 2) Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud-CNSSS-: naturaleza y funciones. 3) Régimen subsidiado de salud. 3.1) Plan obligatorio de salud del régimen subsidiado POS-S: cobertura prestacional. 3.2) Unidad de Pago por Capacitación del Régimen Subsidiado de Salud. 3.3) Contratos de aseguramiento para administrar el Régimen Subsidiado en Salud. 3.4) Necesidad de autorización de funcionamiento expedida por la Superintendencia Nacional de Salud para las personas jurídicas que deseen actuar como administradoras del régimen subsidiado. B) Autorizada la publicación con oficio 702 de 26 de abril de 2004.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI

Bogotá D. C., junio doce (12) de dos mil tres (2003) Radicación número: 1496

Actor: MINISTRO DE PROTECCIÓN SOCIAL

Referencia: Sistema General de Seguridad Social en Salud. Características.

Entidades Territoriales. Competencia en materia de salud. Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud –CNSSS-. Naturaleza y Funciones. Régimen Subsidiado de Salud. Contenido del Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado POS-S. Unidad de Pago por Capitación –UPC-S-. Características. Contratos de aseguramiento para la administración del régimen subsidiado. Superintendencia Nacional de Salud. Derecho a la competencia. Practicas Comerciales Restrictivas. El señor Ministro de Protección Social solicita concepto a la Sala sobre la competencia de las entidades territoriales para modificar unilateralmente el contenido del Plan Obligatorio de Salud, a cargo de las entidades promotoras de salud, y sobre la validez de las cláusulas que en este sentido se hayan incorporado a los contratos de administración del régimen subsidiado de salud. Al efecto, formuló las siguientes preguntas: “1.- ¿Pueden las entidades territoriales en el régimen subsidiado modificar por exigencia unilateral el contenido del Plan Obligatorio de Salud a cargo de las entidades promotoras de salud, sobre la base de incorporar prestaciones adicionales sin garantizar su financiación y demostrar su viabilidad? “2.- ¿Pueden las entidades territoriales afectar la Unidad de Pago por Capitación que el Consejo Nacional de Seguridad Social ha fijado para un contenido denominado Plan Obligatorio de Salud en el régimen subsidiado, sobre la base se exigirle a las Entidades Promotoras de Salud que asuman

responsabilidades ajenas a dicho plan con cargo a dichos recursos, responsabilidades que son plena competencia de los entes territoriales y frente a las cuales las disposiciones legales establecen las correspondientes fuentes? “3. ¿Cuál es el sentido de las competencias del Consejo Nacional de Seguridad Social si un ente territorial puede cambiar las reglas que este organismo define? “4. ¿Podría existir, con el mismo argumento que utilizan algunos de los entes territoriales, un acuerdo en el cual una Entidad Promotora en el Régimen Subsidiado decida con el ente territorial reducir los contenidos del Plan Obligatorio de Salud, o como imposición unilateral que llegara a ser aceptada por el ente territorial, teniendo como efecto que el ente territorial financie las prestaciones excluidas con sus recursos propios? “5. ¿En caso de considerarse que no procede la ampliación de los contenidos del POS por el ente territorial con cargo a la Unidad de Pago por Capitación al existir clara destinación específica para tal efecto, que medidas podría adoptarse para neutralizar las conductas irregulares?. “6. ¿Cuál es la validez de las cláusulas del contrato incluidas unilateralmente por las entidades territoriales modificando los contenidos del Plan Obligatorio de Salud, dada la obligación que tienen las Administradoras del Régimen Subsidiado de suscribir contratos de aseguramiento para garantizar la continuidad de la prestación de los servicios de salud, en cumplimiento de lo dispuesto en el Acuerdo 244 expedido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud?. “7. ¿Considerando que la Superintendencia Nacional de Salud otorga el certificado de funcionamiento a las Entidades Promotoras de Salud para

“garantizar el Plan Obligatorio de Salud a sus afiliados” conforme lo previsto en el artículo 179 de la ley 100 de 1993, pueden las Entidades ampliar su objeto social conforme la imposición unilateral del ente territorial y asumir prestaciones ajenas a éstos contenidos. Se requeriría, aún mediando pleno acuerdo entre las partes, de una autorización para otorgar prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud en el régimen subsidiado que es el campo de acción a que se contre la autorización de la Superintendencia?”. Como antecedente de su consulta, el señor Ministro, expone las conductas que han adoptado algunos entes territoriales, en los siguientes términos: “1. Ampliar el Plan Obligatorio de Salud definido por el Consejo Nacional de Seguridad Social para que las Entidades Promotoras de Salud y demás entidades administradoras del régimen subsidiado que integran el régimen subsidiado, deban atender contenidos diferentes a los aprobados por el Consejo con cargo a la Unidad de Pago por Capitación que conforme a los estudios técnicos del Consejo se deben destinar exclusivamente a la atención del plan obligatorio que el mismo a definido. Estas prestaciones que se le pretenden imponer a las Entidades Promotoras de Salud hoy son plena responsabilidad de los entes territoriales quienes tienen asignados recursos de ley para este efecto. Es decir, que sin aumentar la financiación, algunos entes territoriales imponen la obligación unilateral a las entidades promotoras de salud para que otorguen prestaciones que en principio le corresponde a los entes territoriales, de esta forma, por la vía de los contratos del régimen subsidiado, los entes territoriales pretenden trasladar responsabilidades concretas pero sin recursos a las entidades

promotoras de salud, partiendo de la base que la financiación de dichas prestaciones nuevas se debe hacer con cargo a los recursos que el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud tiene asignado a las entidades promotoras de salud para que se responsabilicen de los contenidos específicos del plan obligatorio de salud delegado. No sobra precisar que cuando el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud ha determinado que las entidades promotoras de salud, en el régimen subsidiado tienen excedentes luego de prestar el servicio, a limitado los gastos de administración primero al 20%, luego al 15% y hoy se ha llegado al 10% de la Unidad de Pago por Capitación. Lo que representa en pesos una suma de $1505 al mes. “2. Exigir a las entidades promotoras de salud que acepten responsabilidades que exceden los contenidos legales, so pena de marginarlos del sistema y no permitirles seguir en la contratación, obligando al desmonte de algunas de las entidades que no pueden atender el desequilibrio o aceptar pero en situación de pérdida, ante el mayor perjuicio de entrar en el proceso de liquidación. Esta exigencia se da luego de venirse contratando por años con estricta sujeción a los contenidos definidos por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud y con posterioridad a la escogencia de la entidad por parte de los afiliados, considerando la obligación de la entidad administradora del régimen subsidiado de suscribir los contratos cuando ha sido seleccionada por los usuarios (artículo 46 del acuerdo 244 expedido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud)”. Con el fin de absolver las preguntas formuladas, la Sala hará el estudio necesario a

partir de los siguientes temas:

1. Marco constitucional y legal.

2. Competencia de las entidades territoriales en materia de salud dentro del régimen subsidiado.

3. Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud-CNSSS-: naturaleza y funciones.

4. Régimen subsidiado de salud 4.1. Plan obligatorio de salud del régimen subsidiado POS-S: cobertura prestacional. 4.2. Unidad de Pago por Capacitación del Régimen Subsidiado de Salud. 4.3. Contratos de aseguramiento para administrar el Régimen Subsidiado en Salud. 4.4. Necesidad de autorización de funcionamiento expedida por la Superintendencia Nacional de Salud para las personas jurídicas que deseen actuar como administradoras del régimen subsidiado.

1. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL La Constitución Política establece en sus artículos 48 y 49, el carácter de servicio público obligatorio y de derecho irrenunciable que tiene la seguridad social en Colombia, en los siguientes términos: “ART. 48.—La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. “Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social. “El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. “La seguridad social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. “No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la

seguridad social para fines diferentes a ella. “La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante”. “Artículo 49.- La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. “Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la nación, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley. Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad. La ley señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria. Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y de la comunidad ” (Negrilla fuera de texto). El análisis de las disposiciones transcritas ha llevado a la Corte Constitucional a establecer las características básicas del sistema de seguridad social en salud, entre las cuales se cuentan:  Es un derecho irrenunciable de toda persona.  Es un servicio público de carácter obligatorio, el cual puede ser prestado por el Estado directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares, de conformidad con la ley. “La Carta no opta por un sistema de salud y seguridad social de

carácter estrictamente público, ni por un sistema puramente privado, sino que defiere al Congreso la toma de esas decisiones políticas. Así, explícitamente la Constitución señala que la seguridad social puede ser prestada “por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley ”. 1  Pertenece a la categoría de los derechos prestacionales o asistenciales, para cuya eficacia se requiere de procedimientos y entidades que permitan hacerlos efectivos. “Se trata de un derecho calificado por el tenor literal de la Carta como de la segunda generación; además que no permite su eficacia con la sola existencia de la persona titular, sino que requiere de una reglamentación que lo organice y una agencia pública o privada autorizada que le suministre los bienes y servicios que lo hacen realidad ”.2  El derecho a la Salud y a la seguridad social es de amplia configuración legal pues la Constitución confiere libertad al legislador para definir su alcance, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad que orientan el sistema. “Conforme a la Carta, el Legislador juega un papel esencial en el desarrollo y configuración del régimen de seguridad social en salud, pues tal y como esta Corte lo ha destacado, “es al legislador a quien compete regular el servicio público de salud y determinar cuáles entidades del sector público o privado pueden prestarlo, el régimen a que deben sujetarse y todos los demás aspectos atinentes al mismo”.3  Tiene un carácter tempo– espacial , reconocido por el Constituyente, diseñado sobre la base de una cobertura progresiva que comprenda todos los servicios

que, como parte de él, determine la ley, cuyas proyecciones tienen como 1 Corte Constitucional . Sentencia C-1489 de 2000. 2 ? Corte Constitucional . Sentencia C-130 de 2002. 3 ? Corte Constitucional Sentencia C-033 de 1999. corolario fundamental la capacidad financiera y fiscal de los entes de carácter público o privado que están llamados a la prestación del servicio de salud. “Y esa naturaleza programática se deriva del esfuerzo presupuestal y de planificación que debe desplegar el Estado, de conformidad con las reglas y procedimientos establecidos en la medida en que se elaboren los respectivos planes y se obtengan los recursos para desarrollarlos, se crearían las condiciones de eficacia que permitan exigir dichas prestaciones como derechos subjetivos. La consagración del derecho a la salud y la aplicación al sistema general de salud de los principios de solidaridad, universalidad e integralidad, no apareja la obligación del Estado de diseñar un sistema general de seguridad social que esté en capacidad, de una sola vez, de cubrir integralmente y en óptimas condiciones, todas las eventuales contingencias que puedan afectar la salud de cada uno de los habitantes del territorio. La universalidad significa que el servicio debe cubrir a todas las personas que habitan el territorio nacional. Sin embargo, es claro que ello se debe hacer en forma gradual y progresiva, pues tratándose de derechos prestacionales los recursos del Estado son limitados, de ahí la existencia del principio de solidaridad, sin el cual la población de bajos recursos o sin ellos no podría acceder a tales servicios ”. 4 (Negrilla fuera de texto)

 El sistema general de seguridad social en salud debe articularse financieramente con miras a garantizar que el derecho a la salud de los ciudadanos se preste en condiciones de calidad y cobertura adecuadas. La Corte Constitucional hace especial énfasis en la importancia de armonizar el financiamiento y la administración del sistema para la coexistencia de los dos regímenes que en esta materia estableció la ley 100 de 1993: el régimen contributivo y el régimen subsidiado. “En el Sistema General de Seguridad Social en Salud diseñado por la Ley 100 de 1993 coexisten articuladamente, para su financiamiento y administración, un régimen contributivo y un régimen de subsidios, con vinculaciones mediante el Fondo de Solidaridad y Garantías. Para tal efecto, la ley ha previsto la existencia de las Entidades Promotoras de Salud -EPS-, y de Administradoras del Régimen Subsidiado -ARSde carácter público o privado, como empresas administradoras de los recursos del Régimen, que prestan el servicio de salud según delegación que el Estado hace. Estas entidades, a su vez, tienen la facultad de prestar los servicios de salud directamente a sus afiliados, o de contratar la atención de sus usuarios con las diferentes Instituciones Prestadoras de Salud -IPS- “. 5  La prestación del servicio público de salud se encuentra especialmente regulada, controlada y vigilada por el Estado, en los términos del artículo 365 de la Carta. 6 4 Corte Constitucional . Sentencia C-130 de 2002. 5 ? Corte Constitucional . Sentencia C-1489 de 2000. 6 ? Corte Constitucional . Sentencia C-176 de 1996.

 Los recursos de la seguridad social por disposición constitucional tienen destinación específica. En concordancia con lo anterior, el artículo 152 de la ley 100 de 1993, prevé que el objeto del sistema es “(...) regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso de toda la población al servicio de todos los niveles de atención. (...)”. Igualmente, el artículo 156 de la misma ley, prevé la participación de entes privados en la prestación de los servicios de salud, como un mecanismo a través del cual se logra ampliar su cobertura y, por ende, la efectividad de los derechos de los ciudadanos, cuya contraprestación está previamente definida en la ley, y garantizada a través de un esquema de financiación cuyas fuentes difieren según el régimen de que se trate. De esta forma el régimen contributivo está administrado por las empresas promotoras de salud –EPSy, se financia exclusivamente con aportes parafiscales de los trabajadores dependientes, sus empleadores, los trabajadores independientes y los pensionados.7 El régimen subsidiado, se administra a través de contratos suscritos entre las direcciones locales, distritales o departamentales de salud y las administradoras del régimen subsidiado -ARSdebidamente autorizadas por la Superintendencia Nacional de Salud que afilien a los beneficiarios del subsidio, el cual se financia con recursos fiscales,8 con recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía, con recursos propios y aquellos provenientes de Ecosalud que los departamentos y municipios destinen al régimen de subsidios en salud, y con los recursos adicionales previstos en el artículo 214 de la ley 100 de 1993.9 A partir de las disposiciones constitucionales mencionadas y teniendo en cuenta las

características del sistema se debe analizar las actuaciones de los entes territoriales a cuyo cargo se encuentra la implementación del régimen subsidiado de salud, objeto del presente concepto, con el fin de establecer la competencia de estos entes para ampliar o modificar dos de los aspectos centrales del modelo económico adoptado por el legislador, el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado POS-S y la unidad de pago por capitación - UPC-. Debe recordarse que el sistema de seguridad social en salud concebido por el legislador en la ley 100, obedece a una política social fundada en los principios de solidaridad y universalidad constitucionalmente previstos. “La prestación de los servicios públicos, en este caso de salud, "depende particularmente de la política social diseñada y promovida por el Estado y 7 ?Corte Constitucional. Sentencia C-828 de 2001. “Los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud son rentas parafiscales porque son contribuciones que tienen como sujeto pasivo un sector específico de la población y se destinan para su beneficio, y conforme al principio de solidaridad, se establecen para aumentar la cobertura en la prestación del servicio público de salud. El diseño del Sistema General de Seguridad Social en Salud define en forma específica los destinatarios, los beneficiarios y los servicios que cubre el Plan Obligatorio de Salud, todos elementos constitutivos de una renta parafiscal”. 8 ? Ley 715 de 2001.- “Artículo 3º. Conformación del sistema general de participaciones.- El sistema general de participaciones estará conformado así: (...)3.2. Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denominará participación para salud.”. 9 ? Ley 100 de 1993. Art. 214.—Recursos del régimen.

su capacidad económica y financiera para asumir los costos que demanda la implementación y el funcionamiento del correspondiente sistema. La cobertura e integralidad de la seguridad social, esto es, el cubrimiento de todas las contingencias negativas que afectan la salud y las condiciones y el logro de una especial calidad de vida de la población, necesariamente deben guardar proporcionalidad con las posibilidades económicas del Estado que reduce su actividad a un proceso gradual, al desarrollo de un programa instrumentado por el Estado social de derecho, como se deduce de la normatividad constitucional”.10

2. Competencia de las entidades territoriales en materia de Salud dentro del régimen subsidiado.

La Constitución Política, en el artículo 356, modificado mediante el acto legislativo No. 1/93, creó el sistema general de participaciones con el fin de garantizar la financiación de los servicios públicos a cargo de los entes territoriales, y le otorgó al sector de salud un tratamiento preferencial en la asignación de recursos. En desarrollo del anterior precepto, la ley 715 de 2001, derogatoria de la ley 60 de 1993, prevé la conformación del sistema general de participaciones y establece una participación con destinación específica, así como, el marco de competencia de la Nación y los entes territoriales en este sector. En efecto, en el capítulo II, la ley 715/01 señala en cabeza de los entes territoriales, una serie de funciones que van desde la definición de la política departamental, municipal y distrital en esta materia, hasta la ejecución de planes y programas, señalando, siempre, el esquema de financiación de los mismos.

Dispone la citada ley:  Competencia de los departamentos en salud. “ART. 43.—Competencias de los departamentos en salud. Sin

perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales, corresponde a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el sistema general de seguridad social en salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia. Para tal efecto, se le asignan las siguientes funciones: 4.3.1. De dirección del sector salud en el ámbito departamental. “(...) 43.1.3. Prestar asistencia técnica y asesoría a los municipios e instituciones públicas que prestan servicios de salud, en su jurisdicción. “(...) 43.1.4. Supervisar y controlar el recaudo y la aplicación de los recursos propios, los cedidos por la Nación y los del sistema general de participaciones con destinación específica para salud, y administrar los recursos del fondo departamental de salud. “ (...)43.1.8. Financiar los tribunales seccionales de ética medica y odontológica y vigilar la correcta utilización de los recursos. “(...) 43.1.10. Ejecutar las acciones inherentes a la atención en salud de las personas declaradas por vía judicial como inimputables por trastorno mental o inmadurez psicológica, con los recursos nacionales de destinación específica que para tal efecto transfiera la Nación. 10 Corte Constitucional. Sentencia C-112/98. “43.2. De prestación de servicios de salud “43.2.1. Gestionar la prestación de los servicios de salud, de manera oportuna, eficiente y con calidad a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicción, mediante instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas.

“43.2.2. Financiar con los recursos propios, si lo considera pertinente, con los recursos asignados por concepto de participaciones y demás recursos cedidos, la prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y los servicios de salud mental. (...) “43.2.5. Concurrir en la financiación de las inversiones necesarias para la organización funcional y administrativa de la red de instituciones prestadoras de servicios de salud a su cargo. . “43.3. De salud pública “43.3.2. Garantizar la financiación y la prestación de los servicios de laboratorio de salud pública directamente o por contratación. (...) “43.3.4. Formular y ejecutar el plan de atención básica departamental. “43.3.5. Monitorear y evaluar la ejecución de los planes y acciones en salud pública de los municipios de su jurisdicción ”.(Negrilla fuera de texto).  Competencias de los municipios. “ART. 44.—Competencias de los municipios. Corresponde a los municipios dirigir y coordinar el sector salud y el sistema general de seguridad social en salud en el ámbito de su jurisdicción, para lo cual cumplirán las siguientes funciones, sin perjuicio de las asignadas en otras disposiciones: “44.1. De dirección del sector en el ámbito municipal: “44.1.2. Gestionar el recaudo, flujo y ejecución de los recursos con destinación específica para salud del municipio, y administrar los recursos del fondo local de salud. “44.1.3. Gestionar y supervisar el acceso a la prestación de los servicios de salud para la población de su jurisdicción.

(...) “44.1.5. Adoptar, administrar e implementar el sistema integral de información en salud, así como generar y reportar la información requerida por el sistema. (...) “44.2. De aseguramiento de la población al sistema general de seguridad social en salud. “44.2.1. Financiar y cofinanciar la afiliación al régimen subsidiado de la población pobre y vulnerable y ejecutar eficientemente los recursos destinados a tal fin. “44.2.2. Identificar a la población pobre y vulnerable en su jurisdicción y seleccionar a los beneficiarios del régimen subsidiado, atendiendo las disposiciones que regulan la materia. “44.2.3. Celebrar contratos para el aseguramiento en el régimen subsidiado de la población pobre y vulnerable y realizar el seguimiento y control directamente o por medio de interventorías. “44.2.4. Promover en su jurisdicción la afiliación al régimen contributivo del sistema general de seguridad social en salud de las personas con capacidad de pago y evitar la evasión y elusión de aportes.(...)” (Negrilla fuera de texto).  Competencias en salud por parte de los distritos. “ART. 45.—Competencias en salud por parte de los distritos. Los distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos, excepto aquellas que correspondan a la función de intermediación entre los municipios y la Nación. “La prestación de los servicios de salud en los distritos de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta se articulará a la red de prestación de servicios de salud de los respectivos departamentos. En los mencionados distritos, el laboratorio departamental de salud

pública cumplirá igualmente con las funciones de laboratorio distrital ”. Del análisis de las disposiciones transcritas debe concluirse que si bien es cierto que la ley 715 de 2001, distribuyó funciones en materia de salud entre los distintos entes territoriales y las entidades administradoras del régimen subsidiado, también lo es, que dicha distribución y la financiación de los proyectos, planes y programas de salud a cargo de estas entidades, tuvo por objeto, hacer este régimen compatible con las disposiciones de la ley 100 de 1993, y generar un marco de competencias que financieramente preservara la solvencia del sistema general de seguridad social en salud. De este modo, el legislador establece una relación directa entre los recursos trasladados y las funciones asignadas, los cuales, por tener una destinación específica definida constitucional y legalmente no pueden distraerse a fines diferentes.11 Pero, además de la relación establecida entre los recursos y las funciones asignadas, la ley 715 de 2.001, con miras a preservar el equilibrio del sistema de seguridad social en salud, señala que los servicios no cubiertos con subsidios a la demanda podrán financiarse con los recursos propios, si lo considera pertinente la entidad territorial, o con los recursos asignados por concepto de participaciones y demás recursos cedidos; sin que se faculte, en ningún caso, a afectar la unidad de pago por capitación (UPC-S), o la negociación de los beneficios contenidos en el plan obligatorio de salud previsto para este régimen contratado con una administradora del régimen subsidiado (ARS). 11 Corte Constitucional . C-828 de 2001. “Se considera que existe una violación a las obligaciones del Estado de crear y mantener el servicio público de la seguridad social cuando se constata que

no destina los recursos, no financia las instituciones, utiliza en indebida forma o destina para otros fines los recursos que han sido asignados específicamente para el desarrollo del sistema de salud, por ello, el artículo 48 prescribe "que no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella". Sobre el papel de la unidad de pago por capitación dentro del sistema y las relaciones entre las distintas instituciones que lo integran, la Corte Constitucional, en sentencia C828/01, dijo: “(...) el diseño del Sistema General de Seguridad Social en Salud crea una serie de relaciones interdependientes entre las instituciones que lo integran y define la UPC como centro del equilibrio financiero. La Unidad de Pago por Capitación no representa simplemente el pago por los servicios administrativos que prestan las EPS sino representa en especial, el cálculo de los costos para la prestación del servicio de salud en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería. Esto significa, la prestación del servicio en condiciones de homogenización y optimización. La relación entre las entidades que pertenecen al sistema y los recursos que fluyen dentro del ciclo de prestación del servicio de salud, forman un conjunto inescindible ” (Negrilla fuera de texto). Además, el artículo 4612 de la ley 715 de 2001, redistribuyó las acciones de promoción y prevención que hacían parte del plan obligatorio de salud subsidiado y, señaló que los recursos que fina