CE-SC-RAD2004-N1501-2004

DIPUTADO SUPLENTE - Pago de la remuneración. Aplicación del principio de solidaridad / DERECHO FUNDAMENTAL - Tensión entre derechos. Debe ceder el derecho que no tiene conexidad directa con derecho fundamental / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO - Prohibición de doble apropiación presupuestal respecto de un mismo empleo: excepción. Tensión entre derechos / DERECHO A LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA - Tensión entre derechos. Diputado secuestrado y diputado reemplazante: derechos En cuanto a la viabilidad de dar prioridad al pago de la remuneración, bien sea la del diputado secuestrado o la de quien lo reemplace, ante la hipótesis de carencia de apropiación presupuestal y la imposibilidad de efectuar adiciones y traslados presupuestales, considera la Sala que al estar involucrados dos derechos fundamentales que deben ser garantizados simultáneamente, los laborales del diputado secuestrado y los de quien deba reemplazarlo, que tienen íntima conexidad con los derechos fundamentales a la subsistencia y a la vida digna de su familia y el de representación política, no existe alternativa que permita posponer o desconocer la efectividad de ninguno de ellos. La tensión entre principios y derechos constitucionales, en esta oportunidad el de legalidad del gasto –que en principio impide la doble apropiación presupuestal respecto de un mismo empleoy el derecho fundamental de los electores a ser representados, la jurisprudencia la resuelve haciendo ceder un principio constitucional sin conexión directa con un derecho fundamental - el de legalidad del gasto - frente a los que sí lo tienen, en el entendimiento de que en virtud del principio de solidaridad, la

prohibición admite una excepción que permite proteger al mismo tiempo los dos derechos fundamentales mencionados. Por tanto, no es posible desechar ninguno de estos derechos fundamentales dado que ambos deben ser garantizados - los del secuestrado y el de representación política, que se hace efectivo mediante el llamado del que sigue en la lista y no ha sido elegido -. Debe destacarse que el derecho de representación efectiva resulta imperioso protegerlo por cuanto es un derecho político de carácter fundamental, que constituye parte esencial del principio de democracia participativa instituida por la Constitución del 91, sin el cual no podrían cumplirse los fines del Estado democrático y social de derecho, el cual, en tal caso, quedaría parcialmente en suspenso. Por tanto, la realización de los derechos fundamentales aludidos debe asegurarse de manera simultánea. DIPUTADO SECUESTRADO - Pago de salarios mediante la apertura de un rubro nuevo en el presupuesto de gastos / PAGO DE SALARIO A SECUESTRADOS - Apertura de rubro nuevo en presupuesto de gastos La causal de fuerza mayor que imposibilita la prestación de los servicios a los diputados secuestrados no impide el reconocimiento y pago de sus emolumentos y prestaciones, como está suficientemente aceptado. Ahora, como las apropiaciones del presupuesto ordinario se destinan al pago de los servicios prestados por los diputados reemplazantes –están desempeñando el cargo -, a fin de sufragar los gastos de los titulares secuestrados se hace necesario abrir un rubro presupuestal nuevo con fundamento en las normas constitucionales que amparan los derechos fundamentales y, en forma particular, ley 282 de 1996 y sus normas complementarias. La Sala estima que ante la excepcionalidad de la

situación planteada a la administración por la comisión del delito de secuestro, que determina la aplicación directa de la Constitución en relación con la protección de los derechos fundamentales y la restricción en la aplicación de principios de orden presupuestal, no hay lugar a computar dentro de los límites de la ley 617 de 2000 los gastos originados en el pago de la remuneración y prestaciones de los diputados privados ilegalmente de su libertad. Otro entendimiento podría hacer nugatoria la garantía constitucional de tales derechos, lo que resultaría contrario al espíritu del Estado Social de Derecho. ACCIÓN DE TUTELA - Pago a secuestrados mediante el rubro pago de sentencias / DIPUTADO SECUESTRADO - Derecho a pago de remuneración / SECUESTRADOS - Derecho a la remuneración. Pago mediante rubro especial La orden judicial por vía de tutela de pagar la remuneración aludida - pago forzado - implica la provisión correspondiente en el rubro “pago de sentencias”, lo cual no supone el incremento de las apropiaciones para gastos de las Asambleas Departamentales y, por lo mismo, no se produce el desconocimiento de los topes máximos de funcionamiento de las mismas, previstos en la ley 617 de 2000. En conclusión, la administración debe tomar las previsiones tendientes a garantizar, que el rubro de “sentencias judiciales” tenga las apropiaciones suficientes para cumplir las órdenes que los jueces impartan de reconocer y pagar las remuneraciones y emolumentos de los diputados secuestrados o de quienes los reemplacen, pues los titulares de los derechos si no obtienen protección en sede

administrativa, la lograrán por vía de tutela. De todo lo anotado, resulta claro que la administración entonces deberá efectuar una proyección que incluya todos los gastos inherentes al pago de la remuneración y demás derechos emanados de la calidad de servidores públicos que ostentan los diputados y sus suplentesincluidos los aportes parafiscales, tales como los destinados al Instituto de Bienestar Familiar, SENA, ESAP, etc.. ACCIÓN DE TUTELA - Efectos intercomunis / SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - Efectos intercomunis de los fallos de tutela / FALLO DE TUTELA - Efectos intercomunis. Diputados secuestrados / SECUESTRADOS _ Efectos intercomunis de los fallos de tutela El efecto “inter comunis” de las órdenes impartidas en sede de tutela por la Corte Constitucional. En la Consulta 1435 de julio 18 de 2002 la Sala a propósito del reconocimiento de los pagos a los diputados obtenido por vía de tutela, resaltó que sin desconocer el efecto inter partes de estas decisiones judiciales, “la Corte Constitucional dentro de su competencia y, con el fin de lograr la guarda eficaz de la Constitución y de los derechos fundamentales en ella consagrados, ha determinado, específicamente, respecto a los fallos de tutela, que éstos pueden tener un efecto ‘inter comunis’, que permite la aplicación del fallo de tutela cuando se presenten situaciones de hecho y de derecho comunes”, es decir, los interesados en la protección de los derechos fundamentales amenazados o

quebrantados no requieren acudir en sede de tutela para lograr su garantía y por contera la administración tiene la obligación de aplicar la doctrina constitucional sobre la materia que se trate. A propósito se citaron las sentencias SU1023 de 2001 y T203 de 2002, conforme a las cuales las órdenes de la Corte Constitucional “debían tener efectos “inter comunis”, con el fin de proteger los derechos de todos los pensionados de la Compañía (...), hubieran o no presentado acción de tutela”. RÉGIMEN PRESTACIONAL - Diputados. Marco legal / DIPUTADO - Régimen prestacional. Marco legal / RÉGIMEN PENSIONAL - Diputados Hasta tanto el legislador se pronuncie, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 299 de la Constitución Nacional y la ley que lo desarrolle, el régimen prestacional de los diputados es el establecido en la ley 6a. de 1945 y demás normas que la adicionen o la reformen –por remisión del artículo 56 del decreto 1222 de 1986en lo que se refiere al auxilio de cesantía, pues el régimen pensional y asistencial está comprendido en la ley 100 de 1993 que regula la seguridad social. En materia pensional mantienen vigencia las disposiciones anteriores, en virtud del régimen de transición si a ello hubiere lugar. Lo anterior, por cuanto las normas citadas no resultan contrarias a la Constitución y no han sido derogadas ni declaradas inexequibles. ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - Pago a diputados por mes de sesiones, no por sesión asistida / SESIÓN DE ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - Pago a

diputados / SESIÓN ASISTIDA - Pago a diputados: alcance La remuneración de los diputados “durante las sesiones correspondientes”, como lo señala el artículo 299 superior, la fijó el legislador “por mes de sesión”, en una suma única y global liquidada en salarios mínimos legales mensuales, entre 18 y un máximo de 30 salarios, según la categoría del departamento. Como se trata de una remuneración por mensualidades, hay lugar al pago durante los meses en que las asambleas sesionen, esto es, durante los seis meses de sesiones ordinarias, y proporcionalmente durante las sesiones extraordinarias, si son convocadas por menos de un mes. La forma de pago por “mes de sesiones”, y no por “sesión asistida” implica que no hay lugar a prorratear el pago según las sesiones a que asista el diputado, sino que debe cancelarse la mensualidad completa, sin perjuicio de que se adelanten las actuaciones administrativas o disciplinarias por inasistencia injustificada a las sesiones.

NOTA DE RELATORIA: Autoriza la publicación con oficio 03003 de 20 de enero de 2004.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE

Bogotá, D. C., tres (3) de diciembre de 2003

Radicación número: 1501

Actor: MINISTRO DE HACIENDA CRÉDITO PUBLICO Referencia: DIPUTADOS. Falta temporal por secuestro. Reconocimiento y pago de la remuneración a quien sea llamado para ejercer en reemplazo.

Prestaciones sociales de los diputados y remuneración por mes de sesiones. El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, formula a la Sala los siguientes interrogantes: “1. Al no contar con el recurso adicional que justifique la adición, o no disponer de apropiación disponible para efectos de los traslados presupuestales cómo puede el presidente de la asamblea entrar a declarar la vacancia de los diputados secuestrados y el nombramiento de los segundos renglones, sin vulnerar la Constitución Política y las leyes orgánicas presupuestales?

2. Disponiendo de recursos, puede la entidad territorial, con la finalidad de acatar lo conceptuado por el Consejo de Estado, incrementar la apropiación de la Asamblea Departamental, a pesar de que con ello se incumplan los límites establecidos en la Ley 617 de 2.000?

3. Para no incumplir los límites previstos en la Ley 617 de 2.000, en lugar de incrementar la apropiación de la Asamblea Departamental, podría el nivel central, disponiendo de recursos, asumir el gasto adicional, con cargo a la sección nivel central, a pesar de violarse el principio de especialización?

4. Cuando la Asamblea carece de la apropiación presupuestal necesaria y no es posible efectuar adiciones ni traslados presupuestales, quién tiene la prioridad en el pago? El diputado secuestrado? El suplente?

5. Teniendo en cuenta que los nuevos gastos (remuneración, seguridad social y prestaciones sociales de diputados) se generan por circunstancias de fuerza mayor, cuando exceden el límite de gasto autorizado, computan dentro del límite de gasto previsto en

la ley 617 de 2.000?

6. En condiciones ordinarias, los gastos relacionados con las prestaciones a favor de los diputados, las transferencias de ley como son los aportes parafiscales de seguridad social, y las primas por concepto de seguro de vida, se pagan con cargo a la sección presupuestal Asamblea y por lo tanto, computan dentro del límite de gastos diferente a la remuneración de los diputados, previsto en el artículo 8° de la ley 617 de 2.000?

7. Qué debe hacer la entidad territorial cuando el valor apropiado para la sección presupuestal Asamblea, conforme al límite previsto en la ley 617 de 2.000 no alcanza para cubrir la totalidad de los gastos de ley (nómina, prestaciones diputados y demás empleados, transferencias de nómina, seguros de vida, etc.) y no es posible efectuar reducción de los gastos por cuanto se trata de pagos forzosos ordenados en otras leyes?

8. Teniendo en cuenta que la Ley 617 de 2.000 determinó que los diputados tienen derecho al régimen de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1.993, según el cual, todas las personas deben estar afiliadas a un régimen de salud y al régimen de pensiones, comprendiendo el régimen de salud a cargo de la correspondiente EPS las prestaciones sociales asistenciales económicas vigentes tales como atención médica, quirúrgica, odontológica, auxilio por enfermedad profesional, auxilio por enfermedad no profesional, accidentes de trabajo, auxilio por maternidad, auxilio funerario, y el derecho a pensión cuando cumpla con los requisitos de Ley, es posible considerar, que las prestaciones sociales de los diputados

a que se refiere la Constitución Política, son las previstas en la ley 617 de 2.000?

9. Como la ley 617 de 2.000 estableció una remuneración por mes de sesiones, sin ligarlo a la asistencia a las mismas, ¿cómo se debe pagar la remuneración de los diputados que no asisten a la totalidad de las sesiones en el mes? Es posible prorratear el pago?”.

El señor Ministro, luego de citar disposiciones constitucionales y legales relacionadas con la provisión de empleos de carácter remunerado ( arts. 122 y 299 de la Carta ), la modificación del presupuesto, ( arts. 345 y 346 ibidem y decreto 111 de 1.996 ), los límites de gastos de las asambleas ( ley 617 de 2.001 ) y normas de orden disciplinario, como la que prohíbe asumir obligaciones o compromisos de pago que superen la cuantía de los montos aprobados en el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC) y faltas gravísimas sobre manejo presupuestal ( ley 734 de 2.002, arts. 35.16, 48 numerales 21 a 25 ), manifiesta que lo conceptuado por la Sala, en cuanto al pago de remuneración a los diputados que entran en reemplazo de los secuestrados, “conlleva para estas entidades el incumplimiento de las normas orgánicas presupuestales incluida la Ley 617 de 2.000, por cuanto no cuentan con los recursos necesarios para efectuar las adiciones presupuestales ni los contracréditos y tampoco pueden solicitar créditos para estos fines por expresa prohibición de la ley de

endeudamiento”; por tanto, “el nombrar a los suplentes podría conllevar a la vulneración del principio constitucional según el cual, no puede haber erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos”. Además, considera que no es posible acudir a ninguno de los mecanismos ordinarios para modificar el presupuesto, porque la entidad territorial no cuenta con los recursos que los respalden1; descarta, así mismo, la posibilidad de que el gasto sea asumido por el nivel central, por vulnerar el principio de especialidad 2, así como la solicitud de créditos, por expresa prohibición de la ley de endeudamiento. La Sala considera Para efectos de absolver la consulta, se parte del supuesto de la calamitosa situación de secuestro de diputados electos y, por tanto, la Sala se ocupará del estudio de los siguientes temas: pago de la remuneración a los diputados llamados a reemplazar a los titulares, prioridad en el pago de las remuneraciones, prestaciones sociales de los diputados y remuneración por mes de sesiones.

1. Pago de la remuneración a los diputados suplentes

El artículo 261 de la Carta vigente - modificado por el 2° del Acto Legislativo No. 3 de 1993, titulado “Suplentes y vacancias” - establece las faltas absolutas y temporales de quienes son elegidos popularmente, las que serán suplidas por los 1 El artículo 81 del decreto 111/96, señala: “Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que

ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones. ( ley 38 de 1.989, art. 67 )”. 2 “...una obvia consecuencia de la legalidad del gasto es el llamado principio de “especialización”, donde se señala que no se podrá “transferir crédito alguno a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto” (art. 345 de la Carta ). Esta norma constitucional prohíbe que el Gobierno utilice una partida de gasto aprobada por el Congreso para una finalidad distinta de aquella para la cual ésta fue aprobada” ( C-685/96 ). candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral. La fuerza mayor constituye falta temporal. 3

La norma sustituida disponía: “Ningún cargo de elección popular en corporaciones públicas tendrá suplente. Las vacancias absolutas serán ocupadas por los candidatos no elegidos en la misma lista, en orden de inscripción, sucesivo y descendente”. 4

Es claro que el constituyente derivado, al modificar la Carta de 1991, resolvió reinstituir el régimen de suplencias para llenar las vacantes producidas en las distintas corporaciones de elección popular. En la Consulta número 1.431 de 2002 ésta Sala conceptuó : “Es un deber de la Presidencia de la Asamblea Departamental del Valle del Cauca declarar la vacancia temporal de los escaños de los diputados retenidos forzosamente o secuestrados a fin de

completar el número legal y, de esta forma, hacer efectivo el derecho a la representación popular como principio y derecho democrático de participación expresado en el derecho a elegir y a ser elegido y en el derecho a la representación efectiva. La Asamblea Departamental del Valle del Cauca debe seguir pagándoles los salarios y prestaciones sociales a los doce diputados secuestrados por conducto de sus beneficiarios o familiares legalmente habilitados para ello, lo mismo que a aquellas personas que entren a reemplazarlos en el ejercicio del cargo de diputados mientras dure la vacancia temporal presentada por circunstancias de fuerza mayor”. ( Resalta la Sala ) En cuanto al procedimiento para el pago de salarios y de aportes parafiscales, en el mismo concepto se señaló : “... la Sala estima, tal y como lo ha señalado la Corte Constitucional, que por vía de excepción deberá hacerse una doble apropiación presupuestal para garantizar el cumplimiento de las obligaciones salariales y prestacionales de los parlamentarios secuestrados y del de los segundos en la lista que se deban posesionar para cumplir el derecho político a la representación efectiva.” Esta posición doctrinaria encuentra respaldo copioso en la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional, relacionada con el derecho que asiste tanto a los diputados privados injusta e ilegalmente de su libertad, como a quienes son llamados a reemplazarlos de recibir la remuneración y demás emolumentos 3 El art. 83 de la Constitución de 1886 disponía: “ (...) Las faltas absolutas o temporales de los senadores

serán llenadas por los suplentes respectivos, siguiendo el orden de colocación de sus nombres en la correspondiente lista electoral. El número de suplentes será igual al número de senadores principales.” 4 Reglamento 1 de 2003 del Consejo Nacional Electoral : “Art. 19.- Vacancias. Las vacancias en lascorporaciones serán suplidas según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, si se trata de listas únicas sin voto preferente, y en el orden en que se haya reordenado la lista cuando el sistema escogido fuere con voto preferente.” derivados del vínculo generado por la representación política que ostentan, del cual se derivan precisas consecuencias prestacionales. 5 Bajo esta perspectiva la Sala procede a desglosar los puntos anunciados :

2. Prioridad en el pago. En cuanto a la viabilidad de dar prioridad al pago de la remuneración, bien sea la del diputado secuestrado o la de quien lo reemplace, ante la hipótesis de carencia de apropiación presupuestal y la imposibilidad de efectuar adiciones y traslados presupuestales, considera la Sala que al estar involucrados dos derechos fundamentales que deben ser garantizados simultáneamente, los laborales del diputado secuestrado y los de quien deba reemplazarlo, que tienen íntima conexidad con los derechos fundamentales a la subsistencia y a la vida digna de su familia 6, y el de representación política, no existe alternativa que permita posponer o desconocer la efectividad de ninguno de ellos.

La tensión entre principios y derechos constitucionales, en esta oportunidad el de legalidad del gasto - que en principio impide la doble apropiación presupuestal respecto de un mismo empleo - y el derecho fundamental de los electores a ser

representados, la jurisprudencia la resuelve haciendo ceder un principio constitucional sin conexión directa con un derecho fundamental - el de legalidad del gasto - frente a los que sí lo tienen, en el entendimiento de que en virtud del principio de solidaridad, la prohibición admite una excepción que permite proteger al mismo tiempo los dos derechos fundamentales mencionados. Por tanto, no es posible desechar ninguno de estos derechos fundamentales dado que ambos deben ser garantizados - los del secuestrado y el de representación política, que se hace efectivo mediante el llamado del que sigue en la lista y no ha sido elegido -. Debe destacarse que el derecho de representación efectiva resulta imperioso protegerlo por cuanto es un derecho político de carácter fundamental, que constituye parte esencial del principio de democracia participativa instituida por la Constitución del 91 7, sin el cual no podrían cumplirse los fines del Estado 5 Ver sentencias : Sección Tercera, Dic.6/01, Rad. 25000-23-27-000-2000-1770-01(AC-1770); Corte Constitucional : T015 de 1995 ; T-158 de 1996; T-292 de 1998; T-637 de 1999; T-1634 y T-1699 de 2002; T-105 de 2001 6 La Corte Constitucional en la sentencia T-015/95, consideró que el secuestro no constituye una justificación válida para dejar de pagar los emolumentos al trabajador, y por el contrario, la fuerza mayor fundamenta que el empleador continúe pagándolos. Al respecto señaló: “El juez de tutela al interpretar el

alcance de los derechos a la vida y a la subsistencia, debe tener en cuenta la importancia del salario como sustento del trabajador para atender en forma decorosa sus necesidades familiares y sociales, propias del núcleo en el cual convive, frente a una desaparición forzada que lo imposibilita para cumplir con sus obligaciones laborales. Por ello, si el trabajador no ha incumplido sus obligaciones laborales ni ha abandonado por su culpa el trabajo, sino que por el contrario, en virtud del secuestro de que ha sido objeto, se ha visto forzado a interrumpir la prestación de sus servicios, no puede concluirse que una persona colocada en dicha situación no tenga derecho a percibir su salario en cabeza de sus beneficiarios, razón por la cual queda plenamente justificada la procedencia de la solicitud de amparo para la protección inmediata de los derechos de la accionante y de su hija menor, quienes dependen económicamente del empleado, consistente en percibir los salarios y prestaciones correspondientes a éste y que constituyen el medio para subvenir a sus necesidades vitales. Es pues, la noción de fuerza mayor la que debe aplicarse en este asunto, pues a causa de la misma se produjo la interrupción del servicio por parte de quien estaba en pleno ejercicio de sus actividades laborales”. 7 “ La representación efectiva es por lo tanto una característica inescindible del derecho ciudadano al ejercicio del poder público a través de sus representantes. No puede aceptarse que una vez el ciudadano ha elegido, esa conformación del poder eventualmente deje de tener efecto por alguna circunstancia, y que frente a tal situación no exista un mecanismo para evitarla. Tal y como fue expresado en la sentencia de esta Corporación, la representación efectiva es un derecho político por la conexión conceptual que

establece con el derecho a elegir y ser elegido, por el estrecho vínculo que establece con el fin político de democrático y social de derecho, el cual, en tal caso, quedaría parcialmente en suspenso. Por tanto, la realización de los derechos fundamentales aludidos debe asegurarse de manera simultánea. En relación con derecho a la representación política, la Corte Constitucional en la sentencia T-1337/01, señaló: “El derecho a tener una representación efectiva en las corporaciones es de los principios medulares de la democracia y se afectaría el mandato constitucional del artículo 3°, al no permitir que el pueblo ejerza su soberanía por medio de sus representantes (...) El carácter fundamental de este derecho, es identificado entonces por dos vías. Primero, por una conexión conceptual con el derecho a elegir y ser elegido, que no se agota con el ejercicio del voto, sino que presupone la efectividad de la elección. Segundo, a través de una interpretación sistemática de la Constitución, especialmente de los artículos 2, 3 y 40, que permean el sistema de elección y representación con la idea de un ciudadano participativo y con injerencia directa en la conformación, ejercicio y control del poder político.” Ahora bien, en la solicitud de consulta se sugiere que el cumplimiento de estas obligaciones entraña la violación de las normas de carácter presupuestal - de rango constitucional y legal -, y el desconocimiento de los límites de gastos de las asambleas departamentales previstos en la ley 617 de 2000. Sin embargo, la Corte Constitucional - Sentencia T1337 de 2001 - con el fin de amparar los

derechos salariales de un parlamentario secuestrado y de asegurar la garantía del derecho de representación política, ha definido el asunto del alcance del principio de legalidad del gasto en eventos excepcionales como los que ahora ocupan a la Sala: “Al respecto cabe recordar que cuando existen principios y derechos constitucionales en conflicto, es necesario realizar una ponderación entre ellos para encontrar una solución que afecte en el menor grado posible los derechos fundamentales involucrados. Como puede verse en el presente caso, existe un enfrentamiento entre derechos y principios constitucionales, puesto que si es protegido el derecho fundamental a la representación efectiva, los derechos laborales del representante secuestrado, y conexamente los derechos a la subsistencia de su familia, serían vulnerados al tener que respetarse el principio de legalidad del gasto, que imposibilita la destinación de dos emolumentos sobre un mismo cargo. Es necesario entonces, para resolver el conflicto, que alguno de ellos ceda frente a los otros. Desde este punto de vista, resulta más razonable que ceda un principio constitucional que no tiene como expresión directa un derecho fundamental, si llegado el caso, está enfrentado con otros que efectivamente sí lo hacen. Lo anterior en virtud de una prioridad prima facie de estos conformación y ejercicio del poder por parte del ciudadano, establecido en la Constitución y por ser expresión de los mandatos y principios constitucionales consagrados en los artículos 1, 2, 3, 4 y 40. No es una excesiva extensión de los derechos políticos, como lo plantea el Consejo de Estado, sino que como ha sido visto, resulta necesaria para poder realizar y sobre todo concretar los principios de la democracia.” T358/02. últimos sobre cualquier otra disposición. En este caso, si bien una de las expresiones del principio de legalidad del gasto consiste en la prohibición de pagar dos emolumentos sobre un mismo cargo - elemento vital para la adecuada racionalización del gasto público - gracias al principio de solidaridad puede llegar a afirmarse que la prohibición, en este caso concreto, admite una excepción. Más aún si ese principio no tiene conexión conceptual alguna con un derecho fundamental sino que por el contrario, su morigeración será la que permite proteger al mismo tiempo dos derechos fundamentales de los ciudadanos, cumpliendo así con los fines que imponen el Estado Social de Derecho”. ( Destaca la Sala ) De esta manera el principio de rango legal que regula la aprobación y ejecución presupuestales, encuentra una excepción en su aplicación y en consecuencia la prohibición de la doble asignación cede a fin de garantizar la protección de los derechos fundamentales involucrados.

3. Alcance de la garantía de los derechos fundamentales. Mecanismos de pago a los diputados secuestrados y a sus reemplazos. 3.1. Pagos a los suplentes llamados a reemplazar a los diputados secuestrados. Dado que estos servidores efectivamente desempeñan el cargo, sus emolumentos y prestaciones deben ser reconocidos y pagados afectando el presupuesto ordinario de gastos de personal de la asamblea departamental, procedimiento que no altera el límite de gastos establecido por la ley 617 de 2000 en desarrollo de la política de austeridad y racionalización. 3. 2 Pagos a los diputados secuestrados 3. 2. 1. Pago mediante la apertura de un rubro nuevo en el presupuesto de

gastos. Resulta claro que la causal de fuerza mayor que imposibilita la prestación de los servicios a los diputados secuestrados no impide el reconocimiento y pago de sus emolumentos y prestaciones, como está suficientemente aceptado. Ahora, como las apropiaciones del presupuesto ordinario se destinan al pago de los servicios prestados por los diputados reemplazantes - están desempeñando el cargo -, a fin de sufragar los gastos de los titulares secuestrados se hace necesario abrir un rubro presupuestal nuevo con fundamento en las normas constitucionales que amparan los derechos fundamentales y, en forma particular, ley 282 de 1996 y sus normas complementarias. El artículo 22 de la ley 282 de 1996 ordena: “PAGO DE SALARIO A SECUESTRADOS. El Fondo a que se refiere al artículo 9o. de la presente Ley tomará un seguro colectivo para garantizar el pago de salarios y prestaciones sociales del secuestrado. El Gobierno Nacional reglamentará su funcionamiento.” A su vez, El artículo 6° del decreto 1923 de 1996 dispone: “Art. 6.- CONDICIONES DE RESPONSABILIDAD DE LA ASEGURADORA. El seguro colectivo de cumplimiento reglamentado por este Decreto, solamente entrará a operar, en cada evento, cuando el patrono o empleador del traba