CE-SC-RAD2004-N1550-2004

TÉCNICO ELECTRICISTA - Contratación del que no posee matrícula profesional: inexistencia de sanción. Marco legal / EJERCICIO DE LA PROFESIÓN DE TÉCNICO ELECTRICISTA - Competencia para imponer sanción a persona que lo contrate cuando aquél carece de matrícula profesional / CONTE - Funciones. Marco legal Si bien corresponde al Consejo Nacional de Técnicos Electricistas –Contevigilar y controlar el cumplimiento de la ley 19 de 1990, las disposiciones legales vigentes que regulan el ejercicio de la profesión de Técnico Electricista no establecen sanciones a las personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado, que contraten a un profesional del ramo sin la correspondiente matrícula. En virtud del principio de legalidad no es posible imponer sanciones que no estén previamente definidas en la ley. No obstante, quien ejerza la actividad de técnico electricista sin la matrícula exigida, estará sujeto a las sanciones establecidas en el Código Nacional de Policía.

NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 406977 de 15 de abril de 2004.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 1550

Actor: MINISTRO MINAS Y ENERGIA Referencia: Técnico Electricista. Entidad competente para sancionar a las personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado, que contraten a un técnico electricista sin matrícula profesional.

Por considerar que existe vacío normativo, el señor Ministro de Minas y Energía, doctor Luis Ernesto Mejía Castro, formula a la Sala el siguiente interrogante: “¿A la luz de las disposiciones constitucionales y legales vigentes, cuál sería la entidad que tiene la función de sancionar a las personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado que contraten a un técnico electricista sin matrícula profesional?”. En torno del tema propuesto surgieron diversos planteamientos, como el expuesto por la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, según el cual la competencia por parte de ese Ministerio proviene del artículo 20 de la ley 584 del 2.000, que establece a su cargo la atribución de “impedir que se violen las disposiciones relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión” e imponer a los empleadores sanciones de multa cuando se acredite incumplimiento de tales obligaciones. El Coordinador del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la Dirección Territorial de Antioquia, determinó falta de competencia, al considerar que la facultad sancionatoria corresponde al Ministerio de Minas y Energía y al Consejo Nacional y Comités Seccionales de Técnicos Electricistas. La Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía concluyó, por su parte, la inexistencia de norma reglamentaria que establezca las sanciones aplicables por el ejercicio de la profesión de técnico electricista sin la correspondiente matrícula, al igual que el organismo competente para sancionar a las empresas que contraten técnicos electricistas sin acreditar este requisito.

CONSIDERACIONES

1. Antecedentes normativos Aunque el ordenamiento constitucional garantiza la libertad de escoger profesión u oficio, corresponde a la ley, de conformidad con el artículo 26 ibídem, exigir títulos de idoneidad y a las autoridades inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, con excepción de ocupaciones, artes y oficios que no requieran estudios académicos, que son de libre ejercicio, siempre que no conlleven un riesgo para la sociedad. Dice la norma: “Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social. (...)”.

A su vez el artículo 84 ibídem, prohíbe a las autoridades públicas exigir permisos, licencias o requisitos adicionales, cuando una actividad esté reglamentada de manera general. La profesión de Técnico Electricista fue reglamentada mediante la ley 19 de 1.990, que define como tal “a la persona que se ocupa en el estudio y las aplicaciones de la electricidad y ejerce a nivel medio o como auxiliar de los ingenieros electricistas o similares”. Para su ejercicio exige la obtención de matrícula expedida por el Ministerio de Minas y Energía, mediante el cumplimiento de los requisitos de ley, previo estudio por parte del Consejo Nacional de Técnicos Electricistas o los Comités Seccionales de los Departamentos, organismos creados por la ley 19, con las siguientes atribuciones:

“a) Tramitar todo lo referente a la expedición de matrículas de los técnicos electricistas; b) Conceptuar sobre la cancelación o suspensión de las mismas; c) Velar porque se cumplan en el territorio nacional las disposiciones sobre el ejercicio de la profesión de técnico electricista y denunciar ante las autoridades competentes las violaciones que se presenten” (art. 4°). El decreto reglamentario 0991 de 1.991 complementa las funciones citadas, en los siguientes términos: “a) Estudiar las solicitudes de expedición de matrículas para los Técnicos Electricistas y proponer al Ministerio de Minas y Energía la respectiva clasificación; b) Conceptuar, de oficio o a petición de parte, sobre la cancelación o suspensión de las matrículas vigentes; c) Adelantar las investigaciones a que haya lugar por quejas contra los Técnicos Electricistas o infracciones que éstos cometan; d) Colaborar con las instituciones educativas para el estudio, evaluación y establecimiento de requisitos académicos y programas de estudio con el propósito de elevar el nivel académico de los Técnicos Electricistas; e) Fomentar la capacitación y actualización tecnológica” (art. 13). El ejercicio profesional sin la correspondiente matrícula lo prohibe la ley, so pena de imposición de las sanciones que señalan los decretos reglamentarios. Dice el inciso primero del artículo 11 de la ley 19 de 1.990: “Queda prohibido el ejercicio de la profesión de técnico electricista a quienes no posean la correspondiente matrícula, obtenida de acuerdo con la presente Ley. A los infractores se les aplicarán las

sanciones que impongan los decretos reglamentarios de la presente Ley.1 Quien siendo técnico electricista matriculado, incurra en el ejercicio de su actividad en conductas tipificadas como faltas en el correspondiente Código de Etica Profesional, será sometido a las sanciones contempladas en dicho Código, de acuerdo con los procedimientos que allí se establezcan”. La Sala observa, y así lo reiterará más adelante, lo imperativo que es el que se dicte por el legislador el Código de Etica Profesional a que alude este artículo, que se tipifiquen las debidas sanciones y los procedimientos correspondientes para la aplicación de las mismas, con sujeción estricta al debido proceso. El citado decreto reglamentario 0991 definió las actividades que constituyen ejercicio en el nivel medio de la Profesión de Técnico Electricista, para la expedición de la matrícula en cualquiera de dichas clasificaciones. Según el artículo 8°, la matrícula da “derecho al interesado para ejercer la profesión en 1 El decreto reglamentario 277 de 1.993, prohibió a partir del 1° de agosto de 1.993 el ejercicio de la profesión de Técnico Electricista a quienes no hubieran obtenido la respectiva matrícula. El decreto 1844 del mismo año, autorizó al Ministerio de Minas y Energía para expedir matrículas con carácter provisional a quienes las hubieran solicitado con anterioridad al 1° de agosto, las cuales tenían validez hasta el 1° de enero de 1.994. todo el país, dentro de la clasificación autorizada”; por el contrario, constituye

ejercicio ilegal de la profesión el desempeño sin la respectiva matrícula. Dice el artículo 23: “VIII. Ejercicio ilegal de la profesión. “No podrán ejercer la profesión de Técnico Electricista, quienes no posean la correspondiente matrícula expedida en la forma establecida en el presente decreto”. (...)”. La designación de técnicos electricistas en empleos públicos está supeditada a la presentación de la respectiva matrícula, según los términos del artículo 17, así: “A partir de la vigencia del presente Decreto la Nación, los departamentos y los municipios, así como sus entidades descentralizadas, determinarán cuáles son los cargos que requieren ser ejercidos por Técnicos Electricistas y, para tomar posesión de los mismos, deberá presentarse la correspondiente matrícula de Técnico Electricista”2. Así mismo, para contratar con entidades públicas, dichos profesionales deben inscribirse en los registros de contratistas para la ejecución de obras circunscritas a las actividades señaladas en la correspondiente matrícula, siendo causal de caducidad administrativa la dirección y ejecución de trabajos de obras eléctricas por quienes no posean matrícula en la especialidad requerida (arts. 18 a 20).

2. Análisis normativo: 2 Respecto de servidores públicos, el Código Disciplinario, Ley 734 del 2.002, señala dentro de los deberes: “Acreditar los requisitos exigidos por la ley para la posesión y el desempeño del cargo” (art. 34.9). Y dentro de las prohibiciones: “Nombrar o elegir, para el desempeño de cargos públicos, personas que no reúnan los

requisitos constitucionales, legales o reglamentarios, o darles posesión a sabiendas de tal situación”; “Permitir, tolerar o facilitar el ejercicio ilegal de profesiones reguladas por la ley” (art. 35 numerales 18 y 20). La ley 190 de 1.995 prevé la revocatoria del nombramiento o terminación del contrato, cuando se omitan los requisitos para el ejercicio del empleo. Dice el artículo 5°: “En caso de haberse producido un nombramiento o posesión en un cargo o empleo público o celebrado un contrato de prestación de servicios con la administración sin el cumplimiento de los requisitos para el ejercicio del cargo o la celebración del contrato, se procederá a solicitar su revocación o terminación, según el caso, inmediatamente se advierta la infracción (...)”. En materia de regulación del ejercicio de las profesiones y las actividades, artes u oficios que exijan formación académica o que impliquen riesgo social, existe reserva legal en cuanto es competencia del legislador señalar requisitos y trámites que puedan implicar limitación a un derecho fundamental como el previsto en el artículo 26 de la Carta, que confiere a toda persona la facultad de escoger profesión u oficio y el derecho a ejercer la actividad escogida3. Las reglamentaciones que se profieran deben ajustarse a los postulados de igualdad y libertad, a fin de garantizar la intangibilidad del contenido esencial del derecho, cual es el ejercicio de la actividad libremente elegida y el trabajo en condiciones de igualdad4. La reiterada jurisprudencia sobre el alcance del artículo 26 establece como principio claramente definido que la norma que reglamente el derecho a elegir y ejercer profesión debe tener rango de ley, como garantía del sistema de

protección de los derechos fundamentales. A manera ilustrativa se citan los siguientes apartes: “... en materia de derechos fundamentales el único órgano competente para establecer limitaciones es el Congreso de la República. La reserva de ley en materia de regulación de derechos fundamentales, como el derecho al trabajo o el derecho a escoger y ejercer profesión u oficio, constituye una de las primordiales garantías de estos derechos, frente a posibles limitaciones arbitrarias de otros poderes públicos o de particulares. Así, las materias reservadas no pueden ser objeto de 3 “Lo anterior no significa que toda cuestión que se relacione de una u otra manera con la libertad de escoger profesión u oficio deba ser regulada por ley: ello dependerá de si la norma afecta o no el ejercicio de un derecho fundamental” (C-606/92). 4 “El legislador debe establecer parámetros para que la regulación de las profesiones sea constitucionalmente legítima. La jurisprudencia constitucional ha sido muy clara en señalar dos criterios. En primer lugar, que la medida se fundamente razonablemente en el control de un riesgo social. De otro, el Congreso no está autorizado para anular el núcleo esencial del derecho. En consecuencia, no puede exigir requisitos que vulneren el principio de igualdad ni restrinjan más allá de lo estrictamente necesario el acceso a un puesto de trabajo o que impongan condiciones exageradas para la adquisición del título de idoneidad” (C-670/02). transferencia, pues con ello se estaría vulnerando la reserva de ley establecida por la propia Constitución”. 5 “... La jurisprudencia reiterada de la corporación, en esta materia es clara, en cuanto corresponde únicamente al legislador crear el

cuerpo dispositivo, para la inspección y vigilancia del ejercicio de las profesiones que constitucionalmente lo requieran. Esto significa que aspectos tales como la tipificación de las faltas, el respeto riguroso del debido proceso, la garantía del derecho de defensa, son materias que corresponde definir a la ley”. En el mismo fallo se declaró inexequible la expresión contenida en el artículo 22 de la ley 51 de 1.986, que autorizaba al Gobierno Nacional para expedir el Código de Etica Profesional para el ejercicio de ingeniería eléctrica, mecánica y afines, y el procedimiento para imponer las sanciones y recursos procedentes, por tratarse de facultades que: “sólo le competen al legislador, especialmente, tratándose de asuntos en los que está de por medio un proceso sancionatorio, aspecto que se relaciona directamente con el ejercicio de derechos fundamentales, tales como el trabajo, la libertad de escoger profesión u oficio, el debido proceso, etc.”6 “Ha expuesto también la Corte que las exigencias y requisitos para ejercer una determinada actividad profesional o para desempeñarse en un oficio u ocupación que implique riesgo social solamente pueden ser previstas por el legislador, jamás por las autoridades administrativas. Ni siquiera el Presidente de la República, mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, puede crear o introducir requisitos que la ley no ha contemplado” 7. En la sentencia C-177/93, que se ocupó del estudio de constitucionalidad de la ley 19 de 1.990, se hicieron las siguientes precisiones: “...el derecho a ejercer profesión u oficio al tener el carácter de derecho fundamental se encuentra protegido por dos garantías

5 Sentencia C-606/92. 6 Sentencia C-012/00. 7 Sentencia C-1265/00. especialmente importantes: la reserva de ley y la absoluta intangibilidad del contenido esencial. La primera significa que sólo el legislador está autorizado por la Carta Política para reglamentar el ejercicio de este derecho. En consecuencia, la ley es el único instrumento legítimo para exigir a quienes pretendan ejercer determinadas actividades que requieran de capacitación técnica, académica o científica el título de idoneidad correspondiente así como el procedimiento y los requisitos básicos para obtenerlo. De la misma forma, sólo el legislador puede crear las normas básicas sobre las cuales las autoridades competentes vigilen e inspeccionen el ejercicio de las actividades que exijan formación académica o que impliquen riesgo social”. En cuanto a la facultad del Estado para vigilar e inspeccionar la profesión de Técnico Electricista, consideró la Corte que el servicio de luz y electricidad por sus especiales condiciones requiere de permanente vigilancia y control, pues la condición de servicio público y la previsible peligrosidad relativa de la actividad legitiman la intervención de autoridades competentes, que con fundamento en normas legales vigilen o inspeccionen su ejercicio. Destacó, sin embargo: “... si bien la inspección y vigilancia en el ejercicio de las ocupaciones que impliquen un cierto grado de peligrosidad puede ser realizada por autoridades administrativas, las normas básicas sobre las cuales se ejerza el control, y que por lo general tienden a restringir el ejercicio del derecho a ejercer libremente una actividad, deben tener rango legal”. Concluyó que con fundamento en esas normas legales las autoridades

competentes creadas para ello, como el Consejo Nacional de Técnicos Electricistas, o autorizadas por el legislador, pueden en ejercicio de la facultad de policía administrativa que compete al Estado, vigilar el cumplimiento de las normas que regulan su ejercicio. En consecuencia, sólo el legislador está facultado para regular el derecho fundamental a ejercer profesión u oficio y para establecer el régimen sancionatorio en desarrollo del poder de policía o de intervención y control, a fin de prevenir daños a terceros o riesgos sociales; en tal sentido le corresponde determinar las sanciones por ejercicio irregular, la autoridad competente para conocer del asunto, los recursos y efectos de los trámites administrativos.

3. El caso concreto.

La entidad encargada de vigilar y controlar el ejercicio profesional es el Consejo Nacional de Técnicos Electricistas, al cual se le adscribieron las funciones de: “velar” por el cumplimiento de las disposiciones sobre el ejercicio de la profesión; “denunciar” ante las autoridades competentes las violaciones que se presenten y “adelantar” las investigaciones a que hubiere lugar por quejas contra los técnicos electricistas o infracciones que éstos cometan.8 Si bien la ley 19 de 1.990 prohibe el ejercicio de la profesión a quienes no posean la matrícula expedida por el Ministerio de Minas y Energía, no señala sanciones aplicables a los infractores, ni reglas procesales para la investigación e imposición de las mismas. Tales asuntos los defirió al reglamento, que también omite su regulación, aunque como se indicó, en materia de procedimientos sancionatorios existe reserva legal, en cuanto corresponde al legislador determinar la autoridad competente para adelantarlos, así como las reglas,

trámites y efectos de la sanción. 8 “La naturaleza jurídica del Consejo Nacional de Técnicos Electricistas -Conteconforme a la interpretación armónica de la ley 19 de 1.990 y el artículo 11 del decreto ley 1050 de 1.968, es la de una unidad del Ministerio de Minas y Energía que con la colaboración de las personas ajenas a dicho Ministerio cumple funciones específicas de asesoría y coordinación atribuidas por la ley. Sus actos están sometidos al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y su régimen presupuestal es el dispuesto para el Ministerio de Minas y Energía; el régimen laboral se aplica sólo a los servidores del Ministerio que hagan parte del Consejo. El Conte tiene funciones de policía administrativa en cuanto ejerce, en los términos de la ley 19 de 1.990 y su decreto reglamentario 991 de 1.991, inspección y vigilancia sobre la profesión de técnico electricista.” (Concepto 622 de 24 de agosto de 1.994, de esta Sala). Tampoco contempla la ley sanciones a entidades públicas o privadas por la contratación de técnicos electricistas sin matrícula. De conformidad con las disposiciones vigentes el titular de la matrícula puede ejercer libremente su profesión en el territorio nacional, mientras no infrinja las normas especialmente establecidas para dicha actividad, como la que prohibe el ejercicio sin matrícula. En tal caso, la autoridad administrativa correspondiente, esto es, el Consejo Nacional de Técnicos Electricistas, en ejercicio de su propia función adelantará las investigaciones pertinentes a que se refiere los artículos 4º. ordinal c) y 11 de la mencionada ley 19, en concordancia con el artículo 13 ordinal

c) del decreto reglamentario 0091 de 1991. Además, si fuere el caso, deben hacerse las denuncias respectivas, de acuerdo con el artículo 30 del decreto 522 de 1971, incorporado en el Capítulo III, del Título IV, del Libro Tercero del Código Nacional de Policía, con carácter de contravenciones especiales que afectan el orden social, que expresa: “El que ejerza ilegalmente profesión u oficio, incurrirá en arresto de uno a doce meses”. Se recuerda que, de conformidad con el artículo 11 de la citada ley 19, está previsto que exista un Código de Etica Profesional para los técnicos electricistas y, por tanto, allí deberán establecerse las sanciones que correspondan a violaciones al ejercicio de tal profesión, cuando no están relacionadas con la actividad ilegal de la misma, caso en el cual se aplica la norma enunciada del Código Nacional de Policía. Reitera la Sala que las labores propias de los técnicos electricistas implican un cierto grado de peligrosidad por sus particulares características y el riesgo que su desempeño representa, lo que justifica especiales controles y cuidados por parte de las autoridades. Es de anotar que la explotación del servicio de energía eléctrica, calificada por la jurisprudencia como actividad peligrosa, demanda por parte del Estado singular vigilancia no sólo sobre los elementos conductores del sistema, sino respecto del personal encargado del mismo, pues si bien el desempeño de empleos públicos sin acreditar requisitos legales ocasiona sanciones disciplinarias9, la falla del servicio de energía entraña responsabilidad del ente público10 . Así mismo, la generación, transformación, trasmisión y distribución de energía

eléctrica por particulares constituyen actividad peligrosa, en la que opera la presunción de culpa por el agente responsable de la actividad, con la consecuente carga indemnizatoria frente al daño ocasionado, según reiterada jurisprudencia sobre el alcance interpretativo del artículo 2356 del Código Civil11. Por todo ello, el legislador debe establecer las reglas mínimas que protejan el interés de la comunidad, conminando el cumplimiento de las exigencias legales como la obtención de matrícula, con sanciones administrativas que lleven a dicho fin. En consecuencia, urge la expedición por parte del legislador del Código de Etica para la profesión de técnico electricista que, inclusive, contemple la prohibición a las empresas privadas de contratar profesionales que no hubieren obtenido la correspondiente matrícula.

SE RESPONDE:

9 Ver nota de pie de página No.2 10 Sentencias 7429 de 2 de marzo de 1993, AC-1648 de 14 de abril y 8639 de 11 de mayo de 1994, de la Sección Tercera de esta Corporación. 11 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de 8 de octubre de 1992. Si bien corresponde al Consejo Nacional de Técnicos Electricistas –Contevigilar y controlar el cumplimiento de la ley 19 de 1.990, las disposiciones legales vigentes que regulan el ejercicio de la profesión de Técnico Electricista no establecen sanciones a las personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado, que contraten a un profesional del ramo sin la correspondiente matrícula. En virtud del principio de legalidad no es posible imponer sanciones que no estén previamente definidas en la ley.

No obstante, quien ejerza la actividad de técnico electricista sin la matrícula exigida, estará sujeto a las sanciones establecidas en el Código Nacional de Policía. La contratación que efectúe una entidad pública no podrá violar la prohibición que trae el Código Disciplinario respecto de no permitir, tolerar o facilitar el ejercicio ilegal de profesiones reguladas por la ley. Transcríbase al señor Ministro de Minas y Energía. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

FLAVIO A. RODRÍGUEZ ARCE GUSTAVO E. APONTE SANTOS Presidente de la Sala

SUSANA MONTES DE ECHEVERRI AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala