CE-SC-RAD2004-N1587-2004

ENTE UNIVERSITARIO AUTONOMO - Naturaleza. No son entidades descentralizadas / ENTIDAD DESCENTRALIZADA - Los entes universitarios autónomos no gozan de esta condicion Los entes universitarios son órganos autónomos e independientes, regulados por un régimen especial -cuyos aspectos más relevantes están resaltados en el artículo 57 de la ley 30que como tales no están adscritos ni sujetos a la suprema dirección de algún órgano de la administración o de cualquiera de las ramas del poder público, sin perjuicio de estar vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y planeación del sector educativo. Si bien es cierto los entes universitarios autónomos comparten varias de las características de las entidades descentralizadas del orden nacional, tales como personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, no es menos cierto que difieren en otras, como no estar sujetas al control de tutela, el proceso de creación, la configuración del régimen laboral, amen que, por no pertenecer a la rama ejecutiva del poder público, sino constituir órganos autónomos e independientes por mandato constitucional, no resulta dable asignarles el carácter de entidades descentralizadas, concepto que está restringido a personas jurídicas que integran la rama ejecutiva del poder público. En relación con este punto, la Corte Constitucional ha precisado que los entes universitarios autónomos -sin perjuicio de pertenecer a la administración públicano conforman ninguna de las ramas del poder ni pueden formar parte de la administración nacional y por ende no están sujetos a control de tutela por parte

del Ejecutivo.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia C-121 de 2003 y C-299 de 1994. Corte Constitucional. El presente concepto fue ampliado el 22 de septiembre de 2005.

Inserto al final. AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA - Concepto. Diferencia frente a descentralización / DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA - Concepto. Diferencia frente a autonomía / ORGANOS AUTONOMOS - Clases. No todos pertenecen al sector descentralizado de la administración En sentencia C-517 de 1992 la Corte Constitucional hizo importantes precisiones acerca de estos conceptos y señaló enfáticamente que tienen “sentidos multívocos que corresponde al intérprete de las normas desentrañar y precisar en cada caso.” No desconoce la Sala que dada la interrelación entre los conceptos, la autonomía es el resultado de una amplia descentralización y ésta a su vez tiene un claro contenido autonómico; sin embargo, no por ello puede predicarse que desde la perspectiva legal todos los órganos autónomos sean entidades descentralizadas.

En efecto no lo son entre otras: la Comisión Nacional de Televisión, los órganos creados para el cumplimiento de funciones estatales distintas de las atribuidas a las ramas del poder, la Comisión Nacional del servicio civil, las corporaciones autónomas regionales, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales y municipales, la Corporación Regional del Río Grande de la Magdalena, el Banco de la República. De esta forma, conforme a la ley, todo ente descentralizado goza de autonomía en ciertas materias, mas no todo órgano

autónomo pertenece al sector descentralizado de la administración. NOTA DE RELATORIA: El presente concepto fue ampliado el 22 de septiembre de 2005. Inserto al final. ENTE UNIVERSITARIO AUTONOMO - Nación no puede asumir su obligación pensional a cambio de activos / PASIVO PENSIONAL - Nación no puede asumir a cambio de activos obligación pensional de entes universitarios autónomos El artículo 8º de la ley 185 de 1995 tiene un campo de aplicación restringido a las entidades descentralizadas del orden nacional, carácter que no ostentan los entes universitarios autónomos; por tanto, no resulta procedente a la Nación, con base en tal precepto, asumir, a cambio de activos, obligaciones pensionales de aquéllos NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio de 6 de diciembre de

2004. El presente concepto fue ampliado el 22 de septiembre de 2005. Inserto al final.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE

Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil cuatro (2004) Radiación número: 1587

Actor: MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Referencia: Naturaleza de los entes universitarios autónomos. Pasivos pensionales El señor Ministro de Hacienda y Crédito Publico pregunta a la Sala si en desarrollo de lo dispuesto en la ley 185 de 1995 puede la Nación asumir, a cambio

de activos, obligaciones pensionales de entes universitarios autónomos del orden nacional. Luego de transcribir el artículo 8º de la ley 185 de 1995 precisa que en relación con dicha disposición hay quienes consideran que no es posible aplicarla al caso consultado, de una parte, por cuanto la misma sólo se aplica a las obligaciones que surjan de operaciones de crédito público y porque, de otro lado, los entes universitarios autónomos no son entidades descentralizadas En relación con el primer punto anota que la palabra deuda que aparece en el parágrafo en comento debe entenderse a partir de una interpretación sistemática de la ley 185 de 1995 y no de una exegética; el entorno de dicho precepto ilustra sobre su real alcance, concluyéndose que el mismo se circunscribe a obligaciones de carácter crediticio y no a pasivos pensionales; la ley 185 fue expedida por el Congreso con fundamento en lo dispuesto por el artículo 150.9 de la Constitución Política y través de ella se autoriza al Gobierno Nacional para que celebre y garantice operaciones de crédito público hasta por el valor que la misma ley señale como límite; la definición de operación de crédito público no involucra las obligaciones de pago a cargo de entidades estatales relativas a pasivo pensional. Este criterio se respalda en la exposición de motivos de la ley 185. Admitir que la norma pueda aplicarse a operaciones distintas de las deudas derivadas de operaciones de crédito público implicaría que no se ajusta al principio de unidad de materia establecido por la Constitución Política. Por ello, debe considerarse la 185 como una ley de endeudamiento que sólo regula aspectos relacionados con

operaciones de crédito público que no son extensivos a otro tipo de obligaciones como son las de carácter pensional. Con referencia al segundo punto advierte que algunas personas sostienen que el parágrafo 1º del artículo 8º de la ley 185 no se aplica a entes universitarios pues éstos no son entidades descentralizadas del orden nacional, al no desempeñar funciones administrativas propias del Estado; el concepto “descentralización” tiene una relación inescindible con la actividad administrativa del Estado; en nuestro modelo jurídico-político, la única descentralización contemplada es la administrativa. Para reforzar este aserto se citan los artículos 69 de la Carta, 57 de la ley 30 y 38, 39 y 40 de la ley 489 de 1998, así como la sentencia C-220 de 1997 de la Corte Constitucional. De otro lado, pone de presente que hay quienes consideran que el parágrafo 1º del artículo 8º de la ley 185 autoriza asumir a la Nación obligaciones pensionales, por las siguientes consideraciones: (i) según el artículo 28 del Código Civil la expresión “deuda” debe aplicarse en el sentido natural y obvio; si la ley no distingue no puede distinguir el intérprete; al revisar la ley 185 se encuentra que en otras disposiciones el legislador precisó claramente que el saneamiento se refería a obligaciones vinculadas a operaciones de crédito público, lo que no hizo en relación con el parágrafo estudiado; (ii) al observar el conjunto de las disposiciones legales de crédito público - leyes 51 de 1990, art. 14, 781 de 2002, art. 13, y 358 de 1997 -, se advierte que ellas han contemplado diversas

operaciones para el saneamiento de entidades públicas, sin que ello implique que todas las deudas que se atienden deban ser derivadas de operaciones de crédito público; la exposición de motivos de una ley no puede ser invocada para restringir el sentido que surge de su texto; el principio de unidad de materia no puede interpretarse de manera rígida.

Sobre este punto concluye: “Es claro que el saneamiento de la situación de las entidades guarda una clara conexión con la ley que regula el crédito público y el saneamiento crediticio de las entidades públicas, pues en últimas la capacidad de una entidad de atender sus compromisos no deriva solamente de que no tenga obligaciones crediticias, sino que en general, tenga la capacidad de atender todas las deudas a su cargo, incluyendo las que no surgen de operaciones de crédito público como son las pensionales. Una entidad que tiene considerables obligaciones de carácter no crediticio, no podrá atender tampoco las provenientes de obligaciones de crédito público, ni tampoco podrá ser sujeto de crédito.” Finalmente, señala que otro argumento a favor de esta tesis parte de la premisa de que el parágrafo primero del artículo 8º de la ley 185 de 1995, se puede aplicar a entes universitarios, pues, éstos pueden ser asimilados a entidades descentralizadas del orden nacional. El concepto de descentralización - afirma - es “el reconocimiento de poderes autónomos de decisión y de centros de imputación jurídica diferentes del Estado”1, para derivar de allí que las entidades descentralizadas se caracterizan por tener personalidad jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio “En esta medida, en cuanto las universidades

públicas o entes universitarios autónomos, tienen de conformidad con el artículo 57 de la ley 30 de 1992 personalidad jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, corresponden al género de las entidades descentralizadas. Cosa distinta es que sean diferentes a las otras entidades descentralizadas por el carácter autónomo que presentan.”.

Y se agrega: 1 TAFUR GALVIS, Alvaro. Estudios de Derecho Público. Ediciones jurídicas Gustavo Ibáñez. Pág. 133. “Es por ello que en sentencia C-299 de 1994 la Corte Constitucional expresó: ‘el diseño institucional precedente (el de entes universitarios autónomos) permite entrever la consagración de una figura especial dentro del sistema de la descentralización administrativa, por servicios o funcional, denominado ‘ente universitario autónomo’, al cual se le asignan unas características especiales que acentúan su autonomía, que cualitativamente lo hacen diferente de los demás organismos descentralizados por servicios hasta ahora reconocidos por la doctrina y legislación nacionales’. “Si bien la Corte Constitucional en sentencia C-220 de 1997 extendió respecto de las universidades el calificativo que había empleado frente a la Comisión Nacional de Televisión, en el sentido que las mismas no pueden ser ‘...homologados a una simple entidad descentralizada del orden nacional’, dicha calificación buscaba mostrar que no podían ser asimiladas a las entidades descentralizadas tradicionales y particularmente a los establecimientos públicos, que es precisamente el tema que se trata en dicha sentencia, pero no desconocer que conceptualmente, las universidades son una entidad descentralizada. El hecho de

que las universidades no formen parte de la rama ejecutiva ni que se encuentren sometidas a la ley 489 no elimina su carácter de ente descentralizado, pues lo que sucede es que el constituyente quiso que tuvieran un régimen especial. Por lo demás la ley 489 no señala que no sean entidades descentralizadas, sino que simplemente no se sujetan a sus reglas”. LA SALA CONSIDERA Para la Sala, el parágrafo primero del artículo 8º de la ley 185 de 1995 , no es 2 aplicable a los entes universitarios autónomos por las razones que se exponen a continuación: El precepto en cita señala: “Artículo 8o. El Gobierno Nacional podrá capitalizar a las entidades descentralizadas del orden nacional u ordenar la capitalización de estas entidades entre sí. Para tales efectos, podrán hacerse aportes en dinero o en especie o realizarse asunciones de deuda. En el evento en que se realicen capitalizaciones a través de aportes en especie, la valoración de los mismos, deberá realizarse de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Parágrafo 1o. El Gobierno Nacional podrá asumir deuda de entidades descentralizadas del orden nacional, a cambio de activos o acciones de propiedad de dichas entidades. Parágrafo 2o. Las capitalizaciones de que trata el presente artículo, no podrán destinarse a cubrir déficit operativo permanente.” Como se advierte el ámbito de aplicación de la norma en comento está restringido a la capitalización de las entidades descentralizadas del orden nacional. El primer

interrogante que surge es el de si los entes universitarios autónomos pueden ser considerados como tales. Naturaleza jurídica de los entes universitarios autónomos 2 Por la cual se autorizan operaciones de endeudamiento interno y externo de la Nación, se autorizan operaciones para el saneamiento de obligaciones crediticias del sector público, se otorgan facultades y se dictan otras disposiciones. El artículo 69 de la Carta, al garantizar la autonomía universitaria precisó que “las 3 universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.” Por su parte, el artículo 113 ibídem señaló que “son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.”4 En desarrollo de estos mandatos se expidió la ley 30 de 19925 que estableció: son instituciones de educación superior las instituciones técnicas profesionales, las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y las universidades –art. 16-; “son universidades las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten su desempeño con criterio de universalidad en las siguientes actividades: la investigación científica o tecnológica; la formación académica en profesiones o disciplinas y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional” -artículo 19-; por razón de su origen, las

instituciones de educación superior se clasificaron en: estatales u oficiales, privadas y de economía solidaria - art. 23 -. El artículo 57 consagró una situación particular en cuanto a la naturaleza jurídica de las universidades estatales u oficiales, al precisar que las mismas “deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo.” Dispuso además esta norma: “Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden6. El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen 3 El artículo 28 de la ley 30 de 1992 dispone: “La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”. El aparte subrayado fue declarado exequible por la Corte

Constitucional, mediante sentencia C-337 de 1996. Ver además art. 29. 4 “De otra parte, la autonomía constitucionalmente reconocida se predica frente a los demás órganos del Estado y particularmente frente a los órganos integrados en las ramas del poder público. En consecuencia la autonomía constitucionalmente otorgada marca un límite a la acción de los órganos de las ramas del poder sobre los órganos definidos constitucionalmente como autónomos. Si bien los denominados “órganos autónomos e independientes” son órganos del Estado, según ha expresado esta Corte, la acción del legislador y la de los órganos que forman parte de la rama ejecutiva se halla limitada por el núcleo esencial de autonomía que resulta definido por los mandatos mediante los cuales la Constitución, de manera explícita y en cada caso, define el ámbito de autonomía. Al respecto la Corte ha acuñado como enunciado de principio el siguiente: A mayor regulación constitucional menor será el ámbito de la regulación legal, y viceversa. Pero en todo caso, es preceptivo el respeto al núcleo esencial de autonomía que en cada supuesto aparecerá definido en función del cumplimiento de las misiones específicas encomendadas al órgano autónomo”.Sentencia C-775/01. 5 Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior. 6 Ver sentencia C-547 de 1994. financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley 7. Parágrafo. Las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto en la presente Ley, deberán

organizarse como Establecimientos Públicos del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal.” La creación de universidades estatales u oficiales y demás instituciones de educación superior corresponde al Congreso Nacional, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales o a los Concejos Municipales, o a las otras entidades territoriales que se creen - art. 58 8 - ; las disposiciones de la ley en cita relativas a las instituciones estatales u oficiales de educación superior, constituyen el estatuto básico u orgánico y las normas que deben aplicarse para su creación, reorganización y funcionamiento. A ellas deberán ajustarse el estatuto general y los reglamentos internos que debe expedir cada institución. Aquellos establecerán cuáles de sus actos son administrativos y señalarán los recursos que proceden contra los mismos - art. 61 -; las universidades estatales u oficiales y demás instituciones estatales u oficiales de Educación Superior se organizarán de tal forma que en sus órganos de dirección estén representados el Estado y la comunidad académica de la universidad - art. 63 – Más adelante, la ley 489 de 1998, en su artículo 40, precisó las entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial y en tal sentido señaló que “el Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.” Con fundamento en el anterior marco normativo se puede establecer que los entes

universitarios son órganos independientes, con libertad jurídica de acción y de gestión, libres de intromisiones por parte de otras ramas o entidades del poder público –aun cuando con limitaciones-, con autonomía constitucional y capacidad para autorregularse, autogestionar, autocontrolarse, autodeterminarse administrativamente en el desarrollo de sus actividades, particularmente para asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos y administrar sus propios bienes y recursos, características todas éstas que, como se verá, no están presentes en su totalidad en las entidades descentralizadas del orden nacional. 7 Modificado por el artículo 1° de la ley 647 de 2001. Mediante Sentencia C-1435-00 de 25 de octubre de 2000, Magistrado Ponente (E) Dra. Cristina Pardo Schlesinger, la Corte Constitucional revisó la exequibilidad del Proyecto de Ley 236/00 Senado y 118/99 Cámara, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política. 8 Dispuso además la norma que “Al proyecto de creación debe acompañarse por parte del Gobierno un estudio de factibilidad socioeconómico aprobado por el Ministro de Educación Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU). Artículo subrogado por el artículo 269 del decreto 1122 de 1999, declarado inexequible por sentencia C923 de 1999. “Artículo 59. A partir de la vigencia de la presente Ley, la creación de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demás instituciones de Educación Superior estatales u oficiales debe hacerse previo convenio entre la Nación y la entidad territorial respectiva, en donde se establezca el monto de los aportes permanentes

de una y otra. Este convenio formará parte del estudio de factibilidad requerido.” Sobre el particular la Corte Constitucional ha establecido que las entidades universitarias son entes especiales “titulares de autonomía constitucionalmente reconocida (...) en cuyo desarrollo ostentan potestades en virtud de las cuales pueden organizarse, estructural y funcionalmente, autorregularse y autocontrolarse, delimitando, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corte9, el ámbito para el desarrollo de sus actividades” 10 - sentencia T-889 de 2003 -. En este sentido en sentencia T024 de 2004 la Corte sostuvo además que “En último análisis la autonomía constitucional es capacidad de autoregulación filosófica y de autodeterminación administrativa”11. Y en sentencia T1227 de 2003 se resalta que “la autonomía universitaria es una garantía que el artículo 69 de la Constitución otorga a la Universidad, para protegerla frente a todo tipo de injerencias externas, que atenten contra la libertad de cátedra y de investigación. Dicha garantía comprende la facultad de regirse por sus propios estatutos y de darse sus directivas, lo que se traduce en su capacidad de autorregulación y de autogestión. Esta Corporación se ha referido desde sus orígenes al fundamento de este derecho. Así, ha dicho que ‘el fundamento de la autonomía universitaria, se encuentra en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo’ - Sent. T492 de 1992 -”.

En punto al tema también ha sostenido la Corte: “El Constituyente consagró en la Carta Política el principio de autonomía universitaria, que en las sociedades modernas y post-modernas se considera como uno de los pilares del Estado democrático, pues sólo a través de ella las universidades pueden cumplir la misión y objetivos que le son propios y contribuir al avance y apropiación del conocimiento, el cual dejando de lado su condición de privilegio, se consolida como un bien esencial para el desarrollo de los individuos y de la sociedad; dicho principio se traduce en el reconocimiento que el Constituyente hizo de la libertad jurídica que tienen las instituciones de educación superior reconocidas como universidades, para autogobernarse y autodeterminarse, en el marco de las limitaciones que el mismo ordenamiento superior y la ley les señalen. La regla general aplicable con fundamento en la C.P. es la de reconocer y respetar la libertad de acción de las mismas; no obstante, esa libertad de acción no puede extenderse al punto de propiciar una 9 Ver Sentencia T-515 de 1999. 10 Sentencia C-008 de 2001. 11 Ver además sentencia T-310 de 1999. Sent. T-024/04 “Por ello al amparo del texto constitucional cada institución universitaria ha de contar con sus propias reglas internas (estatutos), y regirse conforme a ellas; designar sus autoridades académicas y administrativas; crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes

regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional - Ver entre otras las Sentencias T492 de 1992 y C-589 de 1997. Sent T-024/04: “La autonomía universitaria, como ha enfatizado la Corporación, no es absoluta, pues no sólo el legislador puede configurar esta garantía, sino que la Constitución y la ley, pueden imponerle, válidamente, restricciones. Por consiguiente, “la autonomía universitaria no es soberanía educativa, pues si bien otorga un margen amplio de discrecionalidad a la institución superior, le impide la arbitrariedad”.La autonomía reconocida por la Carta, no otorga a las universidades el carácter de órgano superior del Estado, ni les concede un ámbito ilimitado de competencias pues cualquier entidad pública o privada por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encuentra sujeta al ordenamiento jurídico que lo rige, es decir, tanto al conjunto de valores, principios, derechos y deberes constitucionales, como a las prescripciones contenidas en la ley.” universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte y, en el caso de las públicas, emancipada por completo del Estado que las provee de recursos y patrimonio. La universidad a la que aspira la sociedad contemporánea es aquélla que esté presente siempre y en todo lugar, que supere el revaluado modelo que la identificaba con aquellos campus que materializaban "...guetos cerrados...campos de concentración del saber..." Los límites a esa libertad de acción le corresponde establecerlos al legislador a través de la ley, obviamente cuidando de que ellos no se extiendan hasta desvirtuar el principio de autonomía o impedir su ejercicio por

parte de las instituciones reconocidas como tales”12. Y en sentencia C121 de 2003 sostuvo: “…el artículo 69 Superior defiere a la ley el establecimiento de un ‘régimen especial’ para las universidades del Estado, ‘lo que significa que estas instituciones se regularán por normas especiales que pueden ser iguales o distintas a las aplicables a otras entidades de educación superior, públicas y privadas, o a las demás entidades estatales, siempre y cuando con ellas no se vulnere su autonomía’13. Además, esta Corporación ha expresado que la libertad de acción garantizada a los entes autónomos, y en particular a las universidades, no los califica como órganos soberanos de naturaleza supraestatal -ajenos al mismo Estado y a la sociedad a la que pertenecen-, ni les otorga una competencia funcional ilimitada que desborde los postulados jurídicos, sociales o políticos que dieron lugar a su creación o que propendan por mantener el orden público, preservar el interés general y garantizar el bien común, pues como lo ha venido sosteniendo esta Corporación y ahora se reitera, ‘cualquier entidad pública [o privada] por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encuentra sujeta a límites y restricciones determinados por la Constitución y la ley’14. También la Corte ha identificado otros aspectos concretos que sirven de límite al ejercicio de la autonomía universitaria como son la competencia atribuida al legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos (C.P. art. 69), la facultad de configuración legislativa para expedir las leyes que

regirán la prestación efectiva de los servicios públicos (C.P. art. 150-23) y el respeto por el ejercicio legítimo de los derechos fundamentales (C.P. arts. 11 y sig.)15.” Entidades descentralizadas del orden nacional La Constitución de 1886 se caracterizó por consagrar el principio de centralización política y descentralización administrativa, según el cual las funciones constitucionales legislativa, judicial, de control y electoral se encuentran centralizadas, en tanto que la función ejecutiva - llamada también administrativase descentraliza, territorialmente, por servicios y por colaboración. La Constitución de 1991 en los artículos 1º y 209 señaló, respectivamente, que “Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales” y que “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, 12 Ver Sent. C-220 de 1997, C1435 de 2000 y C-121 de 2003. 13 Sentencia C-547 de 1994. 14 Sentencia C-310/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 15 Sentencia C-1435 de 2000. celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”. Por mandato del artículo 210 constitucional “las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa (...) La ley establecerá el régimen jurídico de las entidades

descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes.” 16 En desarrollo de tal precepto el artículo 68 de la ley 489 de 1998 señaló que “Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entid