CE-SC-RAD2005-N1556-2005

JUEGOS DE SUERTE Y AZAR - Operación por personas naturales y jurídicas. Efectos de la Sentencia C031 de la Corte Constitucional / JUEGOS LOCALIZADOS - Operación por personas naturales. Marco legal / CHANCEContratos para su operación. Modificación. Marco legal / LOTERIASContratos para su operación. Modificación. Marco legal De conformidad con la ley de régimen propio los juegos localizados pueden ser operados por personas jurídicas y por personas naturales. En el evento de contratos celebrados con consorcios o uniones temporales para la operación de lotería tradicional, apuestas permanentes o chance y juegos localizados habrá de estudiarse la aplicación del inciso 2° del artículo 60 de la ley 643 para ajustarlos a lo dispuesto en ella, o en su defecto, aplicar las reglas relativas a las nulidades por falta de capacidad para obrar, establecidas en la ley 80 de 1993 y demás normas concordantes.

NOTA DE RELATORÍA: 1) Con salvamento de voto de los Dres. Augusto Trejos Jaramillo y Susana Montes de Echeverri. 2) Autorizada la publicación con oficio 00462 de 1 de marzo de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE

Bogotá D. C., Tres (3) de junio de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 1556

Actor: MINISTRO DE PROTECCION SOCIAL

Referencia: JUEGOS DE SUERTE Y AZAR. JUEGOS LOCALIZADOS.

Operación por personas naturales y jurídicas. Efectos de la Sentencia C031 de la Corte Constitucional. El señor Ministro de la Protección Social formula a la Sala consulta relacionada con la operación por personas jurídicas o naturales de los juegos de azar denominados localizados, para lo cual transcribe apartes de la sentencia C031 de 2003 y de la consulta No 1425 de 2002 de esta Sala. Expresa que “Al observar el contenido de los apartes transcritos del concepto del Consejo de Estado y teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 34 de la ley 643 de 2001, que a la letra señala… “los concesionarios u operadores autorizados para la operación del juego localizado pagarán a título de derechos de operación..” ( negrillas fuera de texto ); surge la duda sobre la interpretación que hace la Corte en el sentido de precisar si el legislador excluyó o no a las personas naturales de operar esta clase de juegos, pues si bien en el artículo 33 señala que éstos juegos serán operados por intermedio de terceros, previa autorización y suscripción de los contratos de concesión, dichos contratos tal como se desprende del mismo artículo 33, sólo son aplicables a los que se celebren entre la dependencia o entidad administradora del monopolio y el concesionario”. Finaliza argumentando que “La anterior afirmación se sustenta no solo en lo expresado por el Consejo de Estado, cuando aclara que a las personas naturales no les es dable esta clase de contratos, pues para ella aplica la autorización expedida por ETESA, sino en el contenido del artículo 34 en el que al hacer referencia a quienes deben pagar derechos de explotación, incluyó tanto a los

concesionarios como a los operadores autorizados, permitiendo así la operación tanto a través de personas naturales como jurídicas. En relación con estos dos últimos términos (concesionarios y operadores autorizados) se debe tener en cuenta la precisión de la Corte Constitucional cuando manifiesta en Sentencia C031 de 2003, que existen dos regímenes diferentes, el de concesión o contratación - para lo cual es necesario tener la condición de persona jurídica - y el de autorización, para lo cual basta ser persona capaz”. Con fundamento en lo anterior se pregunta: “1. De acuerdo con la Sentencia de la Corte Constitucional C031 de 2003 los juegos localizados solo pueden ser operados por personas jurídicas?

2. De resultar afirmativa la anterior pregunta qué sucedería con los contratos celebrados con personas naturales y cual sería el procedimiento a seguir?

3. Teniendo en cuenta la Sentencia C031 de 2003, excluye la posibilidad de que los consorcios o uniones temporales sean operadores de los juegos de suerte y azar de lotería tradicional, apuestas permanentes o chance y juegos localizados, esto indicaría que los contratos celebrados son absolutamente nulos, por haberse celebrado contra expresa prohibición legal?, cuál sería el procedimiento a seguir?”.

La Sala considera

1. Régimen propio. Los monopolios estatales en la Constitución Política de 1991 1 constituyen instrumento de financiación del gasto público - como arbitrio rentístico - que se establecen en virtud de ley; su finalidad es de interés público o social y su organización, administración, control y explotación están sometidas a un régimen propio, fijado por el legislador a iniciativa gubernamental. La Carta

contempla el monopolio de los juegos de suerte y azar a favor de los servicios de salud. Dispone el artículo 336: “Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley. La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita. La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental. 1 La Constitución Política de 1886 previó en su artículo 31: “Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico y en virtud de ley” - correspondiente al artículo 4° del Acto Legislativo No 3 de 1910, al artículo 27 de la codificación de 1936 y al 31 de la codificación de 1945 -. Sobre su establecimiento por la Asamblea Nacional Constituyente ver Ponencia: Régimen Económico. Libertad de empresa, competencia económica, monopolios e intervención del Estado. Ponentes: Iván Marulanda, Guillermo Perry, Jaime Benítez, Tulio Cuevas, Angelino Garzón y Guillermo Guerrero. (Gaceta Constitucional No.80 de Mayo 23 de 1991, pág.21 ) y Ponencia para segundo debate en plenaria (Gaceta Constitucional No 113, pág. 29). Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud. (......)” ( Negrillas de la Sala )

El régimen propio 2 del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar lo contiene la ley 643 de 2001 3, cuyas normas regulan de forma integral la actividad monopolística y tienen prevalencia en el campo específico de su regulación, sobre las demás leyes ( art. 60 ). Define, además, el monopolio como la facultad exclusiva del Estado para explotar, organizar, administrar, operar, controlar, fiscalizar, regular y vigilar todas las modalidades de juegos de suerte y azar, y para establecer las condiciones en las cuales los particulares pueden operarlos, facultad que siempre debe ejercerse respetando el interés público y social y con fines de arbitrio rentístico a favor de los servicios de salud, incluidos sus costos prestacionales y la investigación (art. 1°). De este modo, “sólo podrán explotarse los juegos de suerte y azar en las condiciones establecidas en la ley de régimen propio y de conformidad con el reglamento” ( art. 4° ); además, está prohibida “la circulación, venta u operación de juegos de suerte y azar que no cuenten con la autorización de la entidad o autoridad competente, desconozcan las reglas del respectivo juego o los límites autorizados” ( art. 4.g ). Esta breve referencia al régimen de esta clase de juegos permite a la Sala avanzar en una conclusión previa que habrá de desarrollarse más adelante : la entidad pública titular de n monopolio rentístico puede operarlo a través de particulares, pero ello, de manera indefectible, deberá cumplirse en los términos de la ley de régimen propio.

2. Modalidades de operación de los juegos de suerte y azar. El legislador en uso de su libertad de configuración y sin perjuicio de las particularidades

señaladas para cada uno de ellos, estableció dos modalidades de operación de los juegos de suerte y azar, a saber: 2 En la sentencia C1191 de 2001 la Corte Constitucional expresa: “Por ello la Carta establece que estas actividades están sujetas a un régimen jurídico "propio", que deberá ser desarrollado por una ley de iniciativa gubernamental. La Carta cedió entonces al legislador la facultad de crear los monopolios para que, en el curso del debate político y democrático, determinara la conveniencia y necesidad de imponerlos, así como el régimen más adecuado y conveniente para su organización, administración, control y explotación. Pero la propia Carta configura algunos de los elementos de ese régimen propio. De esta manera, el artículo 336 superior establece que (i) todo monopolio rentístico busca satisfacer una finalidad de interés público, (ii) debe constituir un arbitrio rentístico y (iii) es necesaria la indemnización previa a los individuos que se vean privados de su ejercicio. Además, esa misma disposición (iv) predetermina la destinación de algunas de esas rentas, (v) ordena la sanción penal de la evasión fiscal en estas actividades y (vi) obliga al Gobierno a liquidar estos monopolios si no demuestran ser eficientes. Todo esto explica pues el cuidado de la Asamblea Constituyente en la regulación de estos monopolios rentísticos.” 3 El art. 2° de la ley 643 agrega, sin que fuera necesario, que las actividades derivadas del monopolio están sujetas, además de la ley, a su reglamentación, expedida por el Gobierno Nacional, “la cual es de obligatoria aplicación en todo el territorio del país, cualquiera que sea el orden o nivel de gobierno al cual pertenezca la

dependencia o entidad administradora bajo la cual desarrolle la actividad el operador” - operación directa realizada por los departamentos y el Distrito Capital, por intermedio de las empresas industriales y comerciales del Estado, y sociedades de capital público 4 (art. 6°); 5 - operación mediante terceros, la cual conforme al artículo 7° “es aquella que realizan personas jurídicas, en virtud de autorización, mediante contratos de concesión o contratación en términos de la Ley 80 de 1993, celebrados con las entidades territoriales, las empresas industriales y comerciales del Estado, de las entidades territoriales o con las sociedades de capital público autorizadas para la explotación del monopolio, o cualquier persona capaz en virtud de autorización otorgada en los términos de la presente ley, según el caso” (Negrillas fuera de texto). La referencia a las personas jurídicas contenida en el artículo 7° fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C031 de 2003exclusivamente en relación con los cargos formulados en la demanda 6 por violación de los artículos 1°, 2°, 13, 14, 16, 26 y 38 de la Carta –, que en resumen son : la operación de los juegos por medio de terceros sólo puede ser adelantada por personas jurídicas, regulación que al dejar de lado los consorcios y las uniones temporales, quebranta la protección debida a las personas y establece una discriminación entre personas jurídicas y naturales. Así la Corte, al pronunciarse acerca de la constitucionalidad de la expresión “jurídica” que aparece en el artículo 7° de la ley 643, en el acápite intitulado “El

test de razonabilidad respecto de la limitación de la expresión acusada. Alcance de esta limitación”, hace la siguiente contundente afirmación que informa la sentencia en su integralidad : 4 En la Consulta radicada bajo el N° 1396 de 2002,ésta Sala expresó: “La ley 643 no determinó un régimen jurídico especial aplicable a las sociedades de capital público departamental; en sus disposiciones se limitó a regular los siguientes aspectos: composición: mediante asociación de varios departamentos y/o el Distrito Capital; participación y retiro en dichas sociedades: previa ordenanza o acuerdo distrital que así lo disponga; objeto social: administración y/o operación de la lotería tradicional o de billetes y de los demás juegos de su competencia determinados en la ley; capacidad legal: personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Para definir cuál es el régimen jurídico aplicable a dichas entidades, debe acudirse al régimen general contenido en la ley 489 de 1.998 (cuyo artículo 121 derogó expresamente el decreto 130 de 1.976), en cuanto no sea incompatible con su propia naturaleza, y a sus propios estatutos, en cuanto no resulten contrarios a las disposiciones de la ley.” 5 Mediante la Sentencia C316/03 la Corte Constitucional declaró inexequible la posibilidad de explotación de monopolios por sociedades de economía mixta (ley 643 de 2001; inciso 1° art. 6°), por considerar incompatible el arbitrio rentístico propio de los monopolios con la percepción de rendimientos por particulares, como sería el caso de las sociedades en mención, en las que es de su esencia el reparto de los dividendos a que tienen derecho los socios, y precisamente el objeto propio del monopolio estatal impide

ofrecer utilidades a favor de sujetos diferentes del propio Estado. Ver también sentencia C– 587/95. 6 Mediante sentencia C1191 de 2001 la Corte Constitucional declaró exequible el mismo precepto y señaló : “52La Corte considera que para estudiar las anteriores acusaciones es necesario distinguir entre la titularidad de las rentas, siempre asignada a los departamentos, el Distrito Capital y los municipios, y la titularidad para explotar los juegos, conferida a ciertas entidades específicas. Así, la ley considera que la explotación directa solamente puede hacerse por intermedio de empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta o sociedades de capital público establecidas en la ley para tal fin (artículo 6º). Y señala que la explotación de loterías tradicionales, así como la explotación directa de los juegos de apuestas permanentes o chance corresponde a los departamentos y al Distrito Capital, por intermedio de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden departamental o distrital, o de las Sociedades de capital público departamentales o distritales (artículos 12, 14 y 22). En el mismo sentido advierte que los juegos promocionales del nivel departamental y municipal serán explotados y autorizados por la Sociedad de Capital Público Departamental (artículo 31). A pesar de lo anterior, en todos los casos la ley también autoriza la explotación por intermedio de terceros o en forma asociada, tal y como lo establece el artículo 7º de la ley. 53La Corte considera que bien puede el Legislador recurrir a distintas modalidades de desarrollo de estos monopolios rentísticos, pues la Carta confiere al Congreso una amplia libertad de configuración en este

campo, tal y como esta Corte lo ha destacado en recientes decisiones.” “Además, advierte la Corte que la disposición en la cual se inscribe la palabra acusada no excluye de manera absoluta a las personas naturales de la operación por intermedio de terceros puesto que estas pueden ser autorizadas en los términos de la Ley 643 de 2001. La diferencia de trato reside en que sólo las personas jurídicas pueden ser operadoras mediante contratos de concesión o contratación en los términos de la Ley 80 de 1993”. ( Resalta la Sala ) No cabe duda que la Corte se limitó a hacer dos afirmaciones obvias que brotan de la ley: 1) la operación de los juegos es propia de las personas jurídicas y de las capaces - entre ellas las naturales - en la forma que lo disponga el legislador y, 2) sólo las personas jurídicas pueden operar los juegos mediante contrato de concesión o la contratación en los términos de la ley 80. Nada más. Esta percepción resulta totalmente opuesta a la cortapisa tajante que el actor dedujo del texto del artículo 7°: las personas naturales están impedidas para ejercer la actividad mencionada. Más adelante la Corte aclara que esta no constituye una situación inmodificable, pues la regulación actual es: “3.2.2. (...) sin perjuicio de que el legislador pueda en el futuro establecer, en virtud del ámbito de configuración del que dispone, que los consorcios y uniones temporales o incluso las personas naturales también pueden ser concesionarios o contratistas para la explotación económica de los juegos de suerte y azar, siempre que ello no amenace o vulnere valores protegidos por la Carta.

En este orden de ideas, la Corte considera que la expresión acusada no vulnera el derecho a la igualdad, tal como lo sostiene la demandante, ni conlleva a una inequitativa protección de los diferentes sujetos de derecho.” Para justificar jurídicamente la conclusión relativa a la exequibilidad de la diferencia de trato, consistente en que las personas jurídicas sólo operan los juegos mediante contratación, sostiene la Corte: “3.2.5. Adicionalmente, esta Corporación advierte que la limitación que implica la expresión supone una afectación menor del derecho a la igualdad. Dos consideraciones permiten afirmarlo: 3.2.5.1. En primer lugar, la medida afecta por igual a todas las personas naturales, a todos los consorcios y a todas las uniones temporales pues la afectación cobija de la misma manera a todos los que pertenecen a la misma categoría, es decir, a todas las personas naturales, a todos los consorcios y a todas las uniones temporales. 3.2.5.2. En segundo término, tal como lo sostiene la apoderada del Ministerio de Hacienda, la Ley 643 de 2001 no excluye a las personas naturales de la realización de todas las actividades propias del monopolio de juegos de suerte y azar. En efecto, si bien el artículo 7° de la Ley 643 de 2001 presenta problemas de redacción, una lectura detenida del mismo permite observar que hay dos regímenes diferentes, el de concesión o contratación - para lo cual es necesario tener la condición de persona jurídica - y el de autorización, para lo cual basta ser persona capaz. Es decir, reitera la posición expuesta a lo largo de la sentencia: existen dos

regímenes diferentes que se concretan, atendiendo las modalidades de operación, en la concesión o contratación en el caso de las personas jurídicas y en la autorización, en el de las naturales. Sin embargo, a renglón seguido sostiene la Corte que : “Esta distinción se hace manifiesta a lo largo de la Ley 643 de 2001. Así, por ejemplo, sólo pueden ser operados por personas jurídicas las loterías 7, los juegos de apuestas permanentes o chance 8 y los juegos localizados 9. De igual manera, se prevé que podrán ser explotados por personas naturales la rifas (sic) 10 y los juegos promocionales 11.” (Destaca la Sala) Este aparte - que en lo pertinente se limita a citar de forma exclusiva el artículo 33 de la ley 643 - constituye una clásica mención obiter dicta, que no vincula ni hace tránsito a cosa juzgada, pues no tiene una conexidad íntima y directa con la parte decisoria de la sentencia; es evidente que sólo se trata de una referencia por vía ejemplificativa 12. De otro lado, este efecto se refuerza en tanto nada dice la Corte acerca de los alcances de las disposiciones de los artículos 8° y 34 de la ley 643, preceptos que permiten llegar a una conclusión distinta, como la ya vertida por esta Sala en el concepto 1425 del 23 de octubre de 2002. En efecto, el artículo 7° - materia del pronunciamiento de la Corte - tiene por objeto la regulación genérica de las modalidades de operación de los juegos de suerte y azar y, por tanto, su sentido ha de ser interpretado teniendo en cuenta tal

circunstancia, pero para su cabal entendimiento debe ser armonizado con las disposiciones especiales que regulan la operación de cada uno de los juegos en particular, para de manera sistemática desentrañar el alcance de la regulación específica de su operación, hermenéutica que no cumplió la Corporación mencionada. En consecuencia debe precisarse el régimen aplicable en el evento de los juegos localizados objeto de consulta. 7 ( Los pies de página 7, 8, 9, 10 y 11 ) aparecen en el texto de la sentencia : “El inciso 2° del artículo 12 de dicha ley prescribe: "Cada departamento, o el Distrito Capital, no podrá explotar más de una lotería tradicional de billetes, directamente, por intermedio de terceros, o en forma asociada". Más adelante, el artículo 14 de la misma, señala: "Administración de las loterías. Las loterías tradicionales o de billetes serán administradas por empresas industriales y comerciales del Estado del orden departamental o del Distrito Capital o por Sociedades de Capital Público Departamental (SCPD) creadas por la asociación de varios departamentos y/o el Distrito Capital. La participación en estas sociedades será autorizada por la Asamblea Departamental o el Concejo Distrital, a iniciativa del gobernador o alcalde, según el caso. Estas empresas y sociedades tendrán personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, cuyo objeto social será la administración y/o operación de la lotería tradicional o de billetes y de los demás juegos de su competencia contemplados en esta ley. Previa ordenanza de la respectiva asamblea que así lo disponga, o del acuerdo respectivo en el caso del Distrito Capital, los departamentos o el Distrito Capital podrán retirarse

libremente y solicitar el pago de sus aportes en las sociedades de capital público departamental para explotar directamente el monopolio o formar parte de otra sociedad’“. 8 Cita la Corte el inciso 2ª del art. 22 de la ley 643. 9 La Corte cita el artículo 33 de la Ley 643 de 2001. 10 El inciso 3° del artículo 31 de la Ley 643 de 2001 señala: " Los derechos mencionados [de explotación] deberán ser cancelados por la persona natural o jurídica gestora del juego al momento de la autorización del mismo". 11 El inciso 3° del artículo 31 de la Ley 643 de 2001 señala: " Los derechos mencionados [de explotación] deberán ser cancelados por la persona natural o jurídica gestora del juego al momento de la autorización del mismo". 12 Sobre el instituto jurídico del “Obiter dicta” ver sentencias SU1219/01, T-960/01, SU047/99, C-836/01 y aclaraciones de voto C-1172/01 y C-1195/01. En la SU1219 se expresa: “La jurisprudencia ha distinguido entre obiter dicta y ratio decidendi, para sostener que el carácter vinculante se refiere a esta última y no a la primera. La ratio decidendi abarca el criterio jurídico determinante así como las razones inescindiblemente relacionadas con el decisum y sin las cuales la decisión del caso no sería comprensible o carecería de fundamento. El obiter dicta, lo que se dice de paso, carece del carácter vinculante de la ratio decidendi”

3. Operación de los juegos localizados. La ley 643 en su artículo 32 califica

como modalidades de juegos localizados aquellos que operan con equipos o elementos de juegos en establecimientos de comercio, a los cuales asisten los jugadores como condición necesaria para poder apostar, tales como los bingos, videobingos, esferódromos, máquinas tragamonedas, y los operados en casinos y similares, cuya explotación corresponde a la Empresa Territorial para la Salud ETESA, los cuales requieren autorización de esta entidad y concepto previo favorable del alcalde donde operará el juego, salvo los que se encontraban autorizados y funcionando a la expedición de la ley ( art. 60 ). Por su parte, el artículo 33 establece las modalidades de operación: “El monopolio rentístico de los juegos localizados será operado por intermedio de terceros, previa autorización y suscripción de los contratos de concesión. “ Y el artículo 8° en concordancia con el 34 regulan los derechos de explotación en los siguientes términos: “Artículo 8º. Derechos de explotación. En aquellos casos en que los juegos de suerte y azar se operen por medio de terceros, mediante contrato de concesión o por autorización, la dependencia o entidad autorizada para la administración del respectivo juego (...) percibirá a título de derechos de explotación (...) “Artículo 34. Derechos de explotación. Los concesionarios u operadores autorizados para la operación de juegos localizados pagarán a título de derechos de explotación las siguientes tarifas mensuales: (....)” Resulta, entonces, que el artículo 33 se refiere - a pesar de su título “Modalidades de operación de los juegos localizados” - a una sola de ellas, cuando son dos las establecidas, tal como se contempla y completa en el artículo

34 al expresamente referirse a los concesionarios u operadores autorizados de los juegos localizados. De este modo, la Sala considera oportuno mantener su percepción jurídica acerca del tema y por lo mismo debe reiterar lo expresado en el concepto No 1425 de

2002. En relación con el alcance de la exigencia de autorización para las distintas modalidades de operación sostuvo : “Por autorización ha de entenderse, en un primer sentido, la habilitación previa para operar todas las clases de juegos, otorgada por la respectiva entidad administradora, excepto las loterías cuya operación está expresamente autorizada en la ley para los departamentos y el Distrito Capital - art. 12 -. En efecto, la operación de los juegos requiere de previo pronunciamiento de la autoridad estatal y por eso el artículo 4.g) prohíbe “la circulación, venta u operación de juegos de suerte y azar que no cuenten con la autorización de la entidad o autoridad competente, por lo que las autoridades de policía o la entidad de control competente “deberán suspender definitivamente los juegos no autorizados”. Este es el alcance de la expresión “autorización” contenida en la primera parte del inciso primero del artículo 7°, razón por la cual las personas jurídicas, para operar los juegos “mediante contratos de concesión o ( en los ) términos de la ley 80 de 1993”, deben contar con autorización previa en los términos que lo señale el reglamento.

En un segundo sentido, la palabra autorización se refiere a una de las modalidades de operación de los juegos, la cual corresponderá otorgar según sea la clase de juego - parte final del primer inciso del artículo 7º -, con clara

diferenciación de las otras modalidades como son la concesiónpermiso y la concesión adjudicada previa licitación, a las cuales hará referencia la Sala más adelante. (...) Ahora bien, conforme al artículo 7° la operación por intermedio de terceros es la realizada por personas jurídicas “en virtud de autorización, mediante contratos de concesión o contratación en términos de la ley 80 de 1993 (...) ” o ( por ) cualquier persona capaz en virtud de autorización otorgada en los términos de la presente ley, según el caso”. Respecto de la operación de los juegos localizados, tanto por personas jurídicas bajo la modalidad de contrato de concesión permiso como por las personas naturales en virtud de autorización, señaló la Sala : “6. 2. 4 La operación de los juegos localizados desde la perspectiva de la parte final del inciso primero del artículo 7°. Sin embargo la Sala debe aclarar que armonizados los artículos 7º, 33 y 34, la operación de los juegos localizados no sólo es viable mediante la celebración del contrato de concesión permiso con personas jurídicas ( art. 33 ), pues el artículo 34 al referirse al pago de los derechos de explotación se remite a “los concesionarios u operadores autorizados”, previsión con la cual, a pesar de la falta de técnica legislativa queya aparecía en el texto del proyecto inicial 13-, termina habilitando a las personas naturales para operarlos mediante la modalidad de autorización, todo lo cual responde al principio de que tanto las personas naturales como las jurídicas pueden operar los juegos en los términos de la ley de régimen propio, “según el

caso”, como reza la parte final del inciso primero del artículo 7°. 14 En el primer caso, la persona jurídica para celebrar contrato de concesión permiso, deberá elevar previamente solicitud para operar los juegos localizados y obtener la autorización donde se establecerán las condiciones generales de la misma, las que se estipularán en la minuta a que se refiere el inciso 2° del artículo

33. En el segundo, la entidad administradora - ETESA - autorizará la operación a las personas naturales o jurídicas, conforme a la ley 643 y a sus reglamentos.

La alusión expresa de la norma a los operadores autorizados no da lugar a considerar que los requisitos del artículo 33 son acumulativos y expresan un yerro del legislador. Por el contrario, lo que esta norma hace, en concordancia con el 13 El proyecto O35/99 preveía: ARTÍCULO 31. Modalidades de operación de los juegos localizados. El monopolio rentístico de los juegos localizados podrá ser explotado solamente mediante la modalidad de operación a través de terceros, previa autorización y subscripción de contratos de concesión con la autoridad local. // “ARTÍCULO 32. Derechos de explotación. Los concesionarios u operadores autorizados para la operación de juegos localizados pagarán a los municipios o distritos, a título de derechos de explotación...”. En la ponencia para primero y segundo debate – Cámara, se autorizaba la operación mediante contratación directa. En el Senado – primer debate – aparece, con leves modificaciones, como fue aprobado y en el segundo, tal como aparece en la ley 643. 14 Como se recuerda la exposición de motivos del proyecto 035/99 respecto de la operación a través de

terceros señalaba: “La operación legal de juegos de suerte y azar sería la que se realice en las modalidades autorizadas por la Ley, previamente reglamentadas por el órgano competente, operadas (...) por los particulares debidamente facultados a través de contratos de concesión o de autorizaciones o permisos, celebrados o expedidos, según el caso, por los entes encargados de administrar el monopolio, de acuerdo con la modalidad de juego de que se trate. artículo 34, es desarrollar el principio general de la operación de los juegos por las dos clases de personas : las personas jurídicas - mediante autorización y contrato de concesión permiso ( art. 33 ) o mediante la modalidad de autorización ( parte final del inciso primero del artículo 7°) - y las personas naturales en virtud de autorización. Tal la razón por