CE-SC-RAD2005-N1599-2005

PROYECTO TURISTICO PLAYA BLANCA BARU - Destinación de los recursos. Ministerio de Comercio: venta de su participación en el contrato de cuentas en participación / CONTRATO DE CUENTAS EN PARTICIPACIÓNConcepto. Desvinculación del Ministerio de Comercio en el celebrado para desarrollar proyecto turístico Playa Blanca Barú Los recursos derivados del Proyecto Playa Blanca Barú que correspondan al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo deben ingresar a la Dirección General del Tesoro Nacional y pueden ser asignados al Ministerio, para ser reinvertidos en el proyecto, según lo dispongan las leyes del presupuesto general de la Nación en las vigencias siguientes. En el evento en que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo desee vender su participación en el contrato de cuentas en participación para el desarrollo del Proyecto Playa Blanca Barú, debe realizar el procedimiento de licitación pública, a la cual pueden presentarse, los partícipes inactivos privados cumpliendo con los requisitos legales y los que se fijen en los términos de referencia. Haciendo la observación de que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo sí puede tener la calidad de partícipe inactivo en este contrato, el procedimiento legal para su eventual desvinculación del mismo, podría ser una de las alternativas planteadas en el acápite correspondiente en la parte considerativa, con las consecuencias allí anotadas.

NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 1221 de 14 de enero de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS

Bogotá D. C., siete (7) de octubre de dos mil cuatro (2004)

Radicación número: 1599

Actor: MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Referencia: PROYECTO TURÍSTICO PLAYA BLANCA BARÚ. Situación jurídica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, como partícipe inactivo, en el contrato de cuentas en participación celebrado para el desarrollo de dicho proyecto. Análisis de la propuesta de nueva estructuración del contrato.

El señor Ministro de Comercio, Industria y Turismo, doctor Jorge Humberto Botero Angulo, luego de hacer una exposición sobre el contrato de cuentas en participación celebrado el 24 de septiembre de 1994, para el desarrollo del Proyecto Turístico Playa Blanca Barú, del cual es cesionario legal su Ministerio, como partícipe inactivo, y explicar la propuesta de nueva estructuración del contrato que se ha planteado, formula a la Sala la siguiente consulta: “1. ¿Si el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo pudiere ejecutar directamente el proyecto como socio inactivo en la forma prevista en el contrato que nos ocupa, sus ingresos estarían constituidos por las utilidades que se deriven del contrato (Cláusula Décima Sexta); no obstante, en la medida que se desarrolle el complejo turístico y sea necesaria la venta de los inmuebles de su propiedad, estos ingresos se considerarían del proyecto y dada la necesidad de invertirlos en el mismo, podrían destinarse directamente a su desarrollo o el producto de dicha venta debe ir al Tesoro Nacional, de tal manera que observando las normas presupuestales, solo hasta que sean reasignados al proyecto e incorporados en el presupuesto general de la Nación pueda hacerse dicha

inversión? 2. ¿El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en su calidad de socio inactivo público, observando lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4º del Decreto - Ley 1671 de 1997, por medio del cual se suprimió y se ordenó la liquidación de la Corporación Nacional de Turismo y observando además las normas comerciales indicadas (se refiere principalmente a los arts. 338, 363 y 514 del Código de Comercio), puede vender su participación en el contrato de cuentas en participación mencionado, representada en los inmuebles afectos al desarrollo del proyecto turístico Barú, directamente a otro socio inactivo privado, sin lugar a licitación (Ley 80 de 1993)? 3. ¿En el evento en que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, no pueda ostentar la calidad de socio inactivo, cuál sería el procedimiento legal para su desvinculación del contrato y cuáles serían los efectos legales frente a los otros partícipes y ante el socio gestor?”.

CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala.

De acuerdo con lo establecido por el numeral 1° del artículo 38 de la ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, la Sala tiene competencia para absolver las consultas generales o particulares, formuladas por el Gobierno nacional, encontrándose dentro de éstas últimas la presente, por cuanto se refiere a algunos interrogantes en torno a un contrato estatal determinado.

2. Introducción al tema y planteamiento del problema jurídico. 2.1 El contrato de cuentas en participación del Proyecto Playa Blanca Barú.

El contrato de cuentas en participación que motiva esta consulta, se suscribió el

24 de septiembre de 1994, entre la sociedad Playa Blanca Selecta Ltda., como partícipe activo o gestor, y tres partícipes inactivos, dos privados, Comercial Promotora de Turismo Las Palmas Ltda. y Malterías de Colombia S.A. y uno público, la Corporación Nacional de Turismo de Colombia, empresa industrial y comercial del Estado, en aquel momento. El objeto del contrato consiste fundamentalmente, en el estudio de la titulación de los bienes inmuebles aportados al proyecto, el diseño, la construcción y venta de las unidades que deben constituir el complejo turístico, el cual, en esencia, comprende hotel, villas, marinas, campo de golf y varios edificios de apartamentos sujetos al sistema de propiedad horizontal, todo dentro de un área aproximada de 470 hectáreas en la Isla de Barú, en la bahía del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias (Cláusula primera del contrato y Acta de la Audiencia Pública, realizada por la Sala el 6 de septiembre de 2004). El contrato se compone de cuatro etapas: 1) Estudios preliminares, 2) Elaboración general de proyectos, 3) Promoción, construcción y venta de las unidades, y 4) Liquidación de las cuentas en participación (Cláusula primera, parágrafo 1°). En la actualidad, el contrato se encuentra en la iniciación de la tercera etapa, según información recibida en la citada Audiencia. El estudio de titulación de los predios, que hacía parte de la primera etapa, tenía un plazo de doce (12) meses (Cláusula segunda), el cual se modificó en el sentido

de que fuera por el término “necesario para la adecuada culminación de los procesos de recuperación y saneamiento de tales bienes” (Otrosí No. 1, del 14 de diciembre de 1996). Por lo demás, el contrato tiene una duración indeterminada, por cuanto su Cláusula vigésima tercera estipula: “El presente contrato durará mientras subsista el objeto que le dio origen y no se presente ninguna de las causales que se consagran en la Cláusula vigésima segunda de este contrato”. Los partícipes inactivos deberán transferir el dominio y la posesión de los inmuebles a favor de la persona que determine la Junta Asesora relacionados en los Anexos A (plano del lugar) y B (propietarios y áreas) del contrato y el gestor debe desarrollar el proyecto (Cláusulas primera, parágrafos 2° y 3°, tercera, cuarta y décima primera, entre otras). Es importante destacar que el parágrafo segundo de la cláusula cuarta expresa que “Tratándose de la transferencia de los predios de la Corporación Nacional de Turismo, ésta se efectuará en los términos que señale la ley”. Igualmente se anota, que según el parágrafo primero de la cláusula cuarta, el “valor de transferencia” de los predios será el mismo para todos ellos: “506.5 salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la transferencia, por hectárea virtual”. Por su parte, el parágrafo segundo de la cláusula décima segunda estatuye que para efectos de las transferencias de los inmuebles entre los partícipes inactivos o

entre éstos y sus personas naturales o jurídicas subordinadas o vinculadas no se reflejarán en el estado de pérdidas y ganancias y que para el partícipe inactivo público se entenderán “como vinculadas todas las entidades estatales de cualquier nivel”. Los órganos de dirección del contrato son tres: la Asamblea de Partícipes (Cláusula séptima), una de cuyas funciones es la de admitir nuevos partícipes inactivos (literal c), la Junta Asesora (Cláusula octava) y el Director del Proyecto (Cláusula décima tercera). La Junta Asesora tiene a su cargo la asesoría y el control de la ejecución del contrato, mediante el ejercicio de una serie de importantes funciones indicadas en la Cláusula novena. Está integrada por siete (7) miembros principales, con sus respectivos suplentes: uno designado por el gestor; dos, por los partícipes inactivos privados, a razón de uno por cada uno de ellos; tres, por el Ministerio y el séptimo, de común acuerdo por los partícipes inactivos. Delibera con la concurrencia de cuatro de sus miembros y adopta sus decisiones con el voto favorable de cuatro de ellos (Parágrafo 2° de la Cláusula octava). La participación del gestor inicial fue cedida a la sociedad Inversiones Lozano Emiliani & Cía. S. en C., mediante el Otrosí No. 3 suscrito el 2 de abril de 2003 y de acuerdo con la consulta, la posición del partícipe inactivo Malterías de Colombia S.A. ha sido asumida, en la actualidad, por Bavaria S.A. La participación en los gastos, de conformidad con el parágrafo 2° de la Cláusula

segunda, modificado por el numeral 1° del Otrosí No. 2 del 17 de julio de 2000, es como sigue: El Ministerio 64.10% Bavaria 20.20% Las Palmas 15.70% La participación en las utilidades o en las pérdidas del proyecto, de acuerdo con la Cláusula décima sexta, modificada por el numeral 3° del Otrosí antes citado, es la siguiente: El gestor 13.00% El Ministerio 55.76% Bavaria 17.58% Las Palmas 13.65% Cabe anotar que el porcentaje de participación del gestor en las utilidades, fue modificado en el sentido de que será definido por la Junta Asesora, en cada uno de los desarrollos parciales del proyecto (literal B del numeral 2°, en concordancia con el numeral 3°, del Otrosí No. 3 del 2 de abril de 2003). El valor del contrato es indeterminado, pues éste no fija ninguno. El contrato tampoco estipula las cláusulas excepcionales, establecidas en el numeral 2° del artículo 14 de la ley 80 de 1993, en favor de la entidad estatal contratante, respecto de diversos contratos, entre los cuales se encuentra el de explotación de bienes del Estado, el cual viene a quedar comprendido dentro del contrato analizado, por cuanto, como se indicó, el objeto de éste comporta la construcción de un gran complejo turístico. Sin embargo, tales cláusulas se entienden pactadas, por disposición del último inciso del referido numeral y por lo tanto, son aplicables.

2.2La cesión, por mandato legal, de la participación de la Corporación Nacional de Turismo de Colombia en el contrato, al Ministerio de Desarrollo Económico. Los artículos 4° y 5° del decreto ley 1671 del 27 de junio de 1997, “Por el cual se suprime la Corporación Nacional de Turismo de Colombia y se ordena su liquidación”, establecieron lo siguiente: “Artículo 4°.- Prohibición para iniciar nuevas actividades.- La Corporación Nacional de Turismo de Colombia en liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto y conservará su capacidad jurídica, únicamente para expedir los actos y celebrar los contratos necesarios para su liquidación. Parágrafo.- Sin perjuicio de lo previsto en este artículo y lo que determine el Gobierno nacional en el reglamento a que hace referencia el artículo 1° del presente decreto, la Corporación continuará desarrollando las actividades necesarias y girará los recursos para la ejecución de los proyectos de Barú y de la Isla de San Andrés, hasta cuando los asuma el Ministerio de Desarrollo Económico o se vendan los activos involucrados en los mismos o, en su defecto, hasta la terminación del proceso de liquidación. Así mismo, la Corporación, durante el proceso de liquidación, deberá atender los procesos judiciales, con el objeto de garantizar la adecuada representación y defensa de los intereses del Estado, para lo cual podrá realizar las contrataciones y pagos que legalmente sean procedentes” (destaca la Sala). “Artículo 5°.- Enajenación de bienes.- Durante el proceso de liquidación la Corporación seguirá cumpliendo con sus obligaciones, tales como las derivadas de

la ley 300 de 1996 y procederá a disponer de los bienes necesarios para garantizar el pago de las obligaciones que estaban en cabeza de la misma, en especial las referentes a los pasivos laborales en los cuales se incluirá el valor correspondiente al cálculo actuarial del pasivo pensional, el cual se entregará a la entidad que deba asumir el pago de las pensiones y de bonos pensionales, si hubiere lugar a ello. Al término del proceso de liquidación, los bienes que no hayan sido objeto de disposición, pasarán al Ministerio de Desarrollo el cual, para garantizar otras obligaciones a cargo de la Corporación, podrá disponer de los mismos mediante la celebración de contratos de fiducia, encargo fiduciario y análogos de conformidad con las disposiciones legales” (resalta la Sala). En aplicación de la primera norma citada, el 18 de diciembre de 1998, día de suscripción y aprobación del Acta No. 594 correspondiente a la presentación y aprobación de la cuenta final de la liquidación de la Corporación Nacional de Turismo de Colombia en Liquidación, ésta cedió al Ministerio de Desarrollo Económico los contratos que tenía vigentes, “aclarando que a partir de la fecha los derechos y obligaciones que se derivan de los mismos son responsabilidad única y exclusiva de la Nación - Ministerio de Desarrollo Económico” (Capítulo 5.3.3. Contratos, pág. 75). Entre ellos se encontraba el de cuentas en participación para el desarrollo del Proyecto Playa Blanca Barú (pág. 77). Y en ejecución de la segunda norma, por no haber sido enajenados durante el proceso liquidatorio de la entidad, la Corporación transfirió a partir de la

mencionada fecha, los lotes que estaban destinados al proyecto (Capítulo 5.2.1 Bienes Inmuebles, págs. 11 a 15). De esta manera, en virtud de un mandato establecido por una norma con fuerza de ley, el Ministerio de Desarrollo Económico quedó como cesionario de la participación de la Corporación, en el nombrado contrato de cuentas en participación y asumió su calidad de partícipe inactivo con los correspondientes derechos y obligaciones. 2.3La fusión de los Ministerios de Desarrollo Económico y Comercio Exterior. El artículo 4° de la ley 790 del 27 de diciembre de 2002, “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”, dispuso la fusión de los Ministerios de Desarrollo Económico y Comercio Exterior, para conformar el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y en consecuencia, los objetivos y funciones de éste eran los establecidos para los ministerios fusionados. Luego, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el literal b) del artículo 16 de la citada ley, el señor Presidente expidió el 3 de febrero de 2003, el decreto ley 210, “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y se dictan otras disposiciones”, en cuyo artículo 1° se estableció lo siguiente: “Artículo 1°.- Objetivo.- El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo tiene como objetivo primordial dentro del marco de su competencia formular, adoptar, dirigir y

coordinar las políticas generales en materia de desarrollo económico y social del país, relacionadas con la competitividad, integración y desarrollo de los sectores productivos de la industria, la micro, pequeña y mediana empresa, el comercio exterior de bienes, servicios y tecnología, la promoción de la inversión extranjera, el comercio interno y el turismo; y ejecutar las políticas, planes generales, programas y proyectos de comercio exterior” (destaca la Sala). En cuanto se relaciona con las funciones generales del Ministerio, el artículo 2° de este decreto, en el numeral 5, señala la de “formular la política turística encaminada a fortalecer la competitividad y sustentabilidad de los productos turísticos colombianos” y el numeral 35 indica de manera amplia, “las demás que le determine la ley”, expresión que comprende la aludida cesión de contrato, dispuesta por el parágrafo del artículo 4° del decreto ley 1671 de 1997. De hecho, el artículo 43 del decreto ley 210 establece que todas las referencias que hagan las disposiciones legales vigentes al Ministerio de Comercio Exterior y al de Desarrollo Económico en los temas de industria, comercio y turismo, se entienden referidas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Por último, el artículo 39 concretó la continuidad de las funciones y los compromisos de los ministerios fusionados, en especial en los asuntos contractuales. Allí dispone lo siguiente: “Artículo 39.- Contratos vigentes.- Los contratos y convenios actualmente vigentes, celebrados por los ministerios fusionados, relacionados con las funciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se entienden cedidos a este

organismo, el cual continuará con su administración en los términos de los mismos, sin que para ello sea necesario suscribir una modificación contractual. (...) (Destaca la Sala). En el caso del nombrado contrato de cuentas en participación, se observa que si bien no fue celebrado por el Ministerio de Desarrollo Económico, sí se encontraba vigente para él, a la fecha de promulgación del decreto ley 210, el 3 de febrero de 2003, por la cesión efectuada expresamente en el Acta Final de Liquidación de la Corporación Nacional de Turismo, en acatamiento de un mandato legal, como se indicó, y se relaciona con el turismo que es uno de los pilares del nuevo Ministerio, como que lo lleva en su denominación, y por lo tanto, tal contrato se halla comprendido dentro de la disposición legal transcrita, debiendo, en consecuencia, entenderse, con base en esta norma, en concordancia con el numeral 35 del artículo 2° del mismo decreto, que dentro de las atribuciones y funciones del naciente Ministerio, se encuentra, de manera especial, la de atender el cumplimiento de los derechos y obligaciones de dicho contrato. Como se aprecia, el mencionado contrato fue cedido nuevamente, en virtud de una disposición legal, el transcrito artículo 39, a un Ministerio, el de Comercio, Industria y Turismo. Por su parte, la necesidad de perfeccionar la transferencia de los bienes, derechos y obligaciones (entre los cuales se hallan los derivados de contratos, como el analizado) de los ministerios fusionados al nuevo, se dispone en el artículo 40 del decreto ley 210, el cual establece:

“Artículo 40.- Transferencia de bienes, derechos y obligaciones.- En desarrollo del proceso de fusión, la adecuación y operación de los Sistemas Contables, Financieros, de Tesorería, Almacenes y demás servicios de apoyo, así como la transferencia de los bienes, derechos y obligaciones al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, deberá concluir en un término de un (1) año, contado a partir de la vigencia del presente decreto. Lo anterior de conformidad con las normas que regulan la materia” (resalta la Sala). Así las cosas, para la Sala es claro, que la participación de la Corporación Nacional de Turismo de Colombia en el referido contrato, se encuentra en la actualidad, radicada en cabeza del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Igualmente, es claro que cuando el decreto ley 210 estatuye que el nuevo Ministerio debe continuar administrando los contratos “en los términos de los mismos”, está atribuyéndole las competencias necesarias para ejecutar el contrato, obviamente dentro de su régimen de Ministerio, como se verá más adelante. 2.4 El problema que se plantea. La consulta expresa que no obstante la cesión forzosa del Proyecto Playa Blanca Barú de la Corporación Nacional de Turismo al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se ha suscitado entre los partícipes, la inquietud de que ella “no faculta al Ministerio para ostentar la calidad de socio inactivo y en consecuencia debe procederse a su desvinculación del contrato mediante licitación (Ley 80 de 1993)”. Resulta entonces necesario, despejar el interrogante de si el Ministerio tiene o no

la capacidad legal para ser parte de este contrato y actuar como tal en el mismo.

3. La capacidad legal de la Nación - Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para ser parte en este contrato.

En razón del aludido mandato legal, el contrato fue cedido por la Corporación Nacional de Turismo, en realidad, a la Nación-Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la cual tiene personería jurídica, reconocida desde la ley 153 de 1887 (art. 80) y como tal, puede perfectamente ser parte del contrato con los derechos y obligaciones consiguientes, lo cual se encuentra ratificado por el artículo 2-1-a de la ley 80 de 1993 que menciona en el primer lugar de las entidades estatales, a la Nación y por el artículo 110 del decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, según el cual “los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte”. De hecho, los ministerios tienen capacidad de contratación, de acuerdo con el artículo 2-1-b, en concordancia con el 1°, de la ley 80, y ésta, por medio del artículo 11-3-a, les ha conferido competencia a los ministros para celebrar los contratos a nombre de su entidad.

4. La actuación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en el contrato.

Conviene analizar si los objetivos, las funciones y la normatividad presupuestal aplicable al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo resultan compatibles con la ejecución del contrato, en su carácter de partícipe inactivo, que debe transferir

el dominio de un número importante de inmuebles para la realización del proyecto. Ciertamente la Corporación Nacional de Turismo no tenía ninguna dificultad, ya que dada su naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado que le había conferido el artículo 1° del decreto (con fuerza de ley) 2154 de 1992, gozaba de autonomía administrativa, actuaba, en general, conforme a las disposiciones del derecho privado, tenía un capital independiente que le permitía disponer de sus bienes propios, con arreglo a la ley, y en este caso concreto, podía, con fundamento en el artículo 11 del mismo, “participar en proyectos con otras dependencias del Estado y con particulares”, que representaran un volumen significativo de turismo receptivo y según los lineamientos fijados por el Ministerio de Desarrollo. Ahora bien, se observa que, de manera general, los ministerios están destinados a formular políticas, no propiamente a ejecutarlas o a realizar proyectos empresariales en asocio con los particulares. En efecto, el artículo 208 de la Constitución señala que los ministros y los directores de los departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia, y dispone que les corresponde, bajo la dirección del Presidente de la República, “formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”. En el mismo sentido, la ley 489 de 1998, en el artículo 58, dispone que los ministerios “tienen como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo que dirigen”. Como se vio, en el caso del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, su labor

fundamental es la de formulación, dirección y coordinación de políticas en los campos de su competencia, comprendido el del turismo. Así las cosas, es necesario puntualizar que si bien hubo cesión por vía legal, de un contrato celebrado por una empresa industrial y comercial del Estado, como era la Corporación Nacional de Turismo, ello no significa que el Ministerio asuma la naturaleza jurídica de empresa y pueda actuar con sus atributos jurídicos. No, el Ministerio debe someterse a la normatividad constitucional y legal que le es aplicable, en su carácter de Ministerio porque la cesión del contrato, aunque haya sido por ley, no cambia su naturaleza jurídica. En este orden de ideas, se precisa que un fenómeno jurídico es la asignación de la competencia para continuar administrando los contratos de los Ministerios fusionados y otra cosa, muy diferente, es deducir que la asignación de esa competencia conlleva el cambio de régimen aplicable al Ministerio para el caso específico de este contrato, deducción que no es de recibo porque el régimen jurídico de los organismos del Estado corresponde a una naturaleza jurídica específica, que en el caso de los Ministerios está señalada en la Constitución Política. En consecuencia, por hacer parte del régimen de los Ministerios, las actuaciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en el mencionado contrato de cuentas de participación, deben sujetarse a los principios y procedimientos de la contratación estatal contenidos en la ley 80 de 1993, por una parte, y por la otra y de manera especial, al decreto 111 de 1996, estatuto orgánico del presupuesto nacional, y las normas que les sean concordantes. En el caso de la aplicación del referido estatuto contractual, éste adquiere

relevancia ante la posibilidad de que el Ministerio desee vender su participación, como se verá más adelante al analizar la propuesta presentada.

5. La prevalencia de las normas orgánicas de presupuesto.

Resulta claro que las normas de carácter orgánico del presupuesto nacional, tienen prelación sobre la normatividad privada que informa el mencionado contrato, por ser de rango superior, y por consiguiente, el Ministerio debe darles aplicación frente a esta relación contractual. Precisamente, la Corte Constitucional, en sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993, estableció el importante alcance de las leyes orgánicas, en los siguientes términos: “Se trata de unas leyes que tienen unas características especiales, esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política (art. 151). Es importante anotar que las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, según lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa. Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya

constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto Fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior –la constitucionaly crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las leyes orgánicas (art. 151).

6. La sujeción del Ministerio a las normas orgánicas del presupuesto nacional.

Las normas orgánicas del presupuesto nacional se encuentran en los siguientes conjuntos normativos: a) El decreto 111 del 15 de enero de 1996, que compiló las leyes orgánicas de presupuesto: 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, y por tanto, constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto. b) El artículo 95 de la ley 617 de 2000 sobre saneamiento fiscal, el cual dispuso que los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91,

92 y 93 de esa ley, tienen el carácter de normas orgánicas presupuestales. c) La ley 819 del 9 de julio de 2003, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”. En el caso del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo es claro que el Estatuto Orgánico de Presupuesto se le aplica, por las siguientes normas del decreto 111 de 1996, entre otras, que debe observar para su operatividad económica y financiera: 1) El artículo 3° establece que el Estatuto consta de dos niveles, el primero de los cuales corresponde al Presupuesto General de la Nación y está compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el Presupuesto Nacional. Este último comprende “las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta” (inciso segundo). 2) El artículo 6° dispone que el Sistema Presupuestal está constituido por un plan financiero, un plan operativo anual de inversiones y el presupuesto anual de la Nación. El segundo debe señalar los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas y guardar concordancia con el Plan Nacional de Inversiones (art. 8°). Tales proyectos deben estar registrados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos, el cual es “un conjunto de activid